二、现行公务员任职回避制度的缺陷分析及对策建议
我国古代之所以实行任职回避制度, 就是为了避开亲属间的舞弊嫌疑和地域上的乡情关系, 自实施以来一直行之有效。1993年以来我国全面推行公务员制度, 公务员回避制度作为公务员管理的一项重要制度, 为保证国家行政机关工作人员依法执行公务, 保持清正廉洁, 防止腐败行为的发生, 提高行政效率起到了积极的作用。现行的公务员制度中虽也有任职回避方面的原则性规定, 但在实践中, 官员贪污腐败、买官卖官等各种问题仍然屡见不鲜, 这说明现行公务员制度仍不适应新形势下的新情况, 尤其是在任职回避方面, 还存在一些问题, 需要我们认真反思。
1.近亲属和需要亲属回避的主要情形范围过窄, 需要进
一步扩大。
合理、可行的亲属范围, 应当是根据亲属间血缘和姻亲关系的远近程度以及联系是否紧密、来往是否密切来确定。我国《公务员法》中所规定的任职回避亲属范围, 基本上把最重要、最紧密、最具法律意义和实际意义的亲属包括了进去。但由于我国人口的主体在农村, 有相当大比例的公务员在成人前是在农村长大的, 而在姓氏血缘关系聚居的农村, 第四代甚至第五代旁系血亲都是非常亲近的。我国公务员任职回避中规定的亲属仅仅包括三代以内, 遗漏了一些重要亲属, 使回避制度的功能大打折扣, 应将亲属回避的范围扩大至第四代旁系血亲及相应的姻亲关系。
另外, 现行公务员任职回避中, 具有监管关系需要回避的公务员只包括主要领导, 范围较为狭窄。机构、职务之间的监督关系, 大体可以分为三种情况: 一是特定监督关系, 即监督者只负责监督一类或某一部分特定对象, 如检察机关对审判、公安机关的监督; 二是普遍监督关系, 即监督主体所监督的范围比较广泛, 如纪检机关监督所有党政机关; 三是特定监督关系与普遍监督关系并存, 也就是既重点监督一些特定对象, 又在较大范围内行使监督权, 比如审计部门, 对财政部门是特定监督关系, 而所有机关的财务工作又是普遍监督关系。
实行亲属回避的重点应当是具有特定监督关系的职务。[1]在 这些部门, 监督机关和被监督机关之间存在着利害关系, 即使 不是担任主要领导的公务员, 也可能会起到关键作用, 因此, 应增加具有监管关系职务亲属的回避情形, 把回避对象范围 扩大到中层以上领导人员。
2.任职回避中的地域范围限制过小, 需要适当增加
地域回避是指担任一定层次领导的公务员不得在自己原籍及其他不宜任职的地区担任一定级别的公职。之所以要这样规定, 是因为行政机关的任何一项职权都是要由具有自然人特性的公务员来行使的, 而每个公务员都生活在一定的社会关系中, 在行使职权的时候, 经常会遇到本人与其所处理的公务之间存在着一定利害关系的情况, 尤其是在其出生地或长期在一地任职的公务员。为了避免亲属、宗族关系、友情对工作的干扰, 我国很早就制定了地域回避制度。 现行公务员制度在地域回避方面, 仅仅规定公务员不能在其成长地担任县级一些行政部门的正职领导职务, 这就把其他的一些情形排除在外。我国古代一直规定, 官员不能在原籍任官。在当代社会, 人员的流动性很大, 很多人虽然不是出生在原籍, 但其父母或者祖父辈很可能是在其原籍成长的, 与原籍的人员有密切联系, 并对该公务员能否公正执行公务具有很大的影响。因此, 至少应该规定公务员的原籍是其父母或祖父母的成长地时, 也不能够在原籍担任县级一些行政部门的正职领导职务。
此外, 我国目前强调干部的年轻化, 很多公务员在30岁左右就担任了乡级或县级的一些重要领导岗位职务。这样, 离他退休还有二三十年的时间, 如果他在一个地方工作10年以上,也会形成相当紧密的关系网, 对于他公正执法相当不利。因此, 建议在县级某一行政部门担任科级以上领导10年以上的公务员, 不得在同一县级部门担任正职领导。
历史证明, 当认真而严格执行回避制度时, 官员的腐败行__ 为就会得到有效制止, 至少可以避免发生在亲族中间。大量的 腐败, 主要表现在贪污受贿、徇私舞弊, 而在亲族中的腐败较 少发生。因此, 恰当限定任职回避中的亲属和地域范围, 对于 杜绝各种腐败行为的产生起着非常重要的作用。
3.任职回避中缺少对亲密关系人员的规定, 应该加以明
确限制
我国历史上官员社会关系的回避, 包括亲缘关系和业缘关系的回避。亲缘关系包括血亲关系和姻亲关系, 业缘关系包括师生、主幕(主官与幕友)、部属和同学等关系, 尤其是师生 关系最重要。
可以说, 我国现行公务员任职回避制度中, 对亲缘关系的回避考虑得比较充分, 对于业缘关系的回避却几乎没有什么规定。但在我国历史上, 业缘关系的回避是得到相当重视的。例如, 清初曾严格规定凡乡试和会试中分房取中之人, 出任地方官时不得在座师( 即受知师和各类考试中主考官及其阅卷推荐者) 辖下任职。雍正时规定: “乡会试考官取中之人, 若同任外官即令回避。”[2]并且, 对应回避人员进行备案, 一旦有人遭到举劾, 查清事实后, 将会得到严厉惩处。清朝通过实行这一制度, 有效遏止了结党营私和派系斗争。 在现代社会, 一个人的工作流动性很大, 多数从事公务的人往往不在其出生地或成长地任职。他在成长地之外的地方形成了多种社会关系, 主要包括: 师生关系、同学关系、战友关系、同乡关系等, 这些人员的存在, 形成了一个人的情感基础。
目前我国的公务员考录制度放宽了对报考人员的限制, 例如中央级的公务员考试, 取消了对报考对象的户口和所从事职业的限制, 使得以前从事不同岗位工作的人, 只要在公务员考试中成绩较高, 又通过了政审、体检等, 就可以从事公务员工作, 而在这之前所形成的师生关系、同学关系、战友关系和同事关系的人, 有可能会在同一领导集体里或在同一机关担任直接隶属于同一领导人员的职务等, 从而干扰相互之间公正履行公务。
因此, 对上述与公务员关系紧密的人员, 也应该加以适当的任职回避限制。当然, 与公务员有师生、同学、战友和同事关系的人有很多, 不可能都加以限制, 但也要有适当限制, 把这些人员中与该公务员联系较多、关系相当紧密的核心人员规定进去, 例如, 可以通过调查, 找出在这些关系中与该公务员关系最为紧密的5至10人, 加以限制, 并且要求回避人自觉申请; 国家机关还要采取相应的措施。实践表明, 公务员中各种违法和腐败行为的产生, 在很多时候都是与具有这些关系的人相关。
权力寻租的可怕之处不仅仅在掌握权力的人, 更在于掌 握权力者身边的人间接利用权力进行寻租。我们要尽量通过 完善任职回避制度, 把影响公务员公正履行职责的对象在最 大范围内加以限制, 以消除权力寻租等腐败现象, 从刚性约束 的角度杜绝权力寻租, 引导广大公务员廉洁从政。
4、建立选人用人失误失察责任追究制度
用人失误失察包括：选任了任前有问题的\"带病\"干部。 选任了任后不胜任的\"平庸\"干部。选任过程中出现了不规范的\"违规\"操作。
基本思路：
要明确责任追究的操作主体，解决\"谁来追究\"的问题。要明确责任追究的对象，解决\"追究谁\"的问题。要明确责任追究的内容、方式和程序，解决\"如何追究\"的问题。另外，还要畅通干部选拔任用工作问题的反映渠道，确保失误失察能够及时发现，和实行干部选拔任用工作全过程记实，确保失误失察有据可查。
