完善党政领导任职回避制度研究
青岛市委组织部课题组
作者：来源：组织人事报2005-12-9时间：2005-12-16
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任职回避制度是我国历史上一项行之有效的官吏管理制度。建国以来，任职回避制度成为党政机关加强对领导干部廉政建设的重要管理措施。特别是80年代以来，随着干部人事制度改革的不断深化，中央陆续出台一些党政领导干部任职回避的规定，逐步使党政领导干部任职回避制度走向制度化、规范化。党的十六届四中全会《决定》提出了“加大干部交流力度，进一步落实和完善干部任职回避制度”的要求，为完善这项制度指明了方向。我们在调查研究的基础上，结合青岛的实际，认真总结了我国实行任职回避制度的历史，特别是在总结《干部任用条例》实施以来的成功经验的基础上，重点围绕任职回避制度的主要内容和实行任职回避制度的配套措施进行了初步的探讨。
明确党政领导干部任职回避制度的主要内容
研究任职回避的主要内容是建立完善党政领导干部回避制度的基础。
亲属回避和地域回避
——亲属回避。按照《干部任用条例》规定，在需要回避的亲属关系中，第一类是夫妻关系，如果他们在一起工作，对于那些与他们有利害关系或与他们的亲属有利害关系的人或事的处理，就很难做到秉公执法，即使严格按国家规定作出了处理，也难以逃脱涉嫌。第二类是直系血亲关系，指具有直接血缘关系的亲属，如生育自己和自己所生育的上下各代亲属。第三类是三代以内的旁系血亲，他们虽然没有直接的血缘关系，却是出于一个祖先的亲属。第四类是近姻亲关系，即以婚姻关系为中介而产生的亲属关系。在任职回避的对象中，上述四个方面包括了应回避的主要亲属关系。从目前我国的国情看，将亲属关系扩大到三代以上没有实际意义，而将亲属关系缩小为二代以下，则会使一大批本应回避的领导干部逃脱回避。在调研过程中，有观点认为可扩大回避的面，将可能影响领导干部的同学、战友、同乡、老同事也纳入回避范围。但是，多数人不同意这一建议，主要理由：一是同学、战友、同乡、老同事的外延难以界定；二是扩大回避对象后，需要回避的人数将大幅度增加，管理的难度加大，管理的成本提高，而回避取得的效果却不一定明显；三是对因同学、战友、同乡、老同事等关系，可能影响公正执行公务的，可以用公务回避的方式取代，对因公务回避影响工作正常开展的特殊情况，用人机关可以进行回避，但这只是特殊的情况，不应当作一般性的规定。
当然，在实践中，不管是《公务员法》还是《干部任用条例》规定的亲属回避的标准，对大多数单位和领导干部来讲都是可行的，亲属回避的实施效果也是好的。但对于一些基层单位或工作性质特殊的行业，由于工作条件的限制，有亲属关系而在同一单位的情形大量存在，若严格按照亲属回避的要求，势必影响工作的开展。如监狱等工作性质特殊的机关，由于远离城镇，周围几乎没有其他单位，有亲属关系在同一单位工作的情况较为普遍，实行任职回避又没有单位可去。考虑到这一实际情况，对执行任职回避确有困难的一些特殊行业，应给予政策上的放宽。因此，《公务员法》规定，“因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定”。这样规定，既照顾了实际工作中的特殊情况，增强了干部管理的灵活性；同时为避免这种政策放宽可能带来的随意性，明确规定必须经过省级以上公务员主管部门规定，即需要变通执行任职回避的情形，不能一事一议，必须事先作出明文规定。
——地域回避。所谓地域回避，是指党政领导干部，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的地域任职。
地域回避是回避制度中管理成本较高的一项措施。如何科学合理地确定回避对象，是地域回避制度中的核心问题。在规定地域回避对象方面，《干部任用条例》规定：“担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”从有利于廉政建设的角度，地域回避对象的范围应适当扩大。但从降低管理成本，提高工作效率的角度，地域回避对象的范围应适当缩小。尽管我们实施了公务员制度，但在实施地域回避方面都是由各级党委统一对包括公务员在内的党政干部实行地域回避，县以下的党委、纪检机关、人民法院、人民检察院的主要领导职务实际上也列入了回避对象。
在实践中发现，确定县级及县级以下的地区进行地域回避是符合实际的。因为在县级及县级以下的地区，亲属相对集中，在执行公务过程中遇到亲属关系较多。若不进行地域回避，只实行公务回避，则会影响正常的工作。而在地市及地市以上的地区，则没有必要实行地域回避。因为地市及地市以上的层次相对较高，尽管亲属相对集中，但在执行公务过程中遇到涉及亲属关系的公务比例很低，完全可以通过公务回避代替。因此，在地域回避范围方面，可以确定为县级及县级以下的地区。关于县级及县级以下领导干部进行地域回避应确定的具体对象，也存在不同的意见。第一种观点，凡是担任县级及内设部门领导职务的领导干部都要进行地域回避，因为这些领导干部都具有很大的权力，都可以利用自己手中的权力为亲属谋利益；第二种观点，凡是担任县、乡级领导职务的领导干部都要进行地域回避，担任内设部门领导职务的领导干部没有必要进行回避，因为县级部门的权力主要集中在县级领导的手中，没有必要扩大回避的范围；第三种观点是，凡是担任县、乡级主要领导职务及其负责人、财、物等重要权力的内设部门主要领导职务的领导干部，都要实行地域回避，因为他们掌握的权力最集中，影响公正执行公务的可能性最大，因此进行回避的针对性更强，达到的管理效益也最高。经过综合分析，我们认为第三种方案比较适应，它全面考虑了地域回避的效果和管理成本两方面的因素，是切实可行的方案。因此，《公务员法》明确规定：公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。考虑到民族区域的特殊情况，所以，又补充了一点：“法律另有规定的除外”。
任职回避的实施
从一定意义上讲，任职回避程序是否科学合理，直接决定领导干部任职回避的成败。尽管《干部任用条例》没有涉及领导干部任职回避的程序，但是在《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》和《公务员法》中，对公务员的任职回避程序做了详细的规定。《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》对公务员任职回避规定的程序是：“
（一）本人提出回避申请或者任免机关提出回避要求；
（二）按管理权限进行审核，需要回避的，予以调整。职务不同的，一般由职务较低一方回避；职务相同的，由任免机关根据工作需要和公务员的实际情况决定其中一方回避。”《公务员法》对公务员任职回避规定的程序是：“一是本人应当回避申请；二是利害关系人有权申请公务员回避；三是其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况；四是机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。”我们认为领导干部作为公务员队伍的一个特殊群体，理应遵循这些基本程序。具体来说：一是领导干部本人提出回避申请；二是利害关系人有权申请领导干部回避；三是其他人员可以向机关提供领导干部需要回避的情况；四是根据领导干部本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。这里需要指出的是，利害关系人一般是指党委所作出决定的相对人，或者受决定影响的相对人。不是利害关系人的其他人员，发现领导干部有法律规定的应当回避情形的，虽然不能直接提起要求领导干部回避的申请，但是可以向上一级党委提供领导干部需要
回避的情形，由上一级党委决定领导干部是否需要回避。还要强调一点就是在实际工作中，对是否应当进行回避最清楚的是领导干部本人。除了加强对领导干部的教育外，还应当加强对执行回避制度的纪律要求，不断提高领导干部自觉申请回避的意识。对领导干部本人，若有应当回避的情形个人隐瞒不报的，要及时批评教育，其中，对因未回避给工作造成损失或者恶劣影响的，应根据情节轻重给予相应处理。
实行党政领导干部任职回避制度的配套措施
领导干部任职回避制度作为干部管理的单项制度，同时又是干部人事制度改革的一个重要方面。任职回避制度能否顺利实施，还有赖于与其他干部管理制度的配套衔接。惟有如此，才能整体推进，增强工作的整体效果。
建立健全监督体系
任职回避作为一种具体的干部管理规定，为防止或减少领导干部运用手中权力徇私舞弊的机会和可能，为党政机关的廉政建设提供了保障机制。但任职回避制度只是一种限制性人事管理制度，它是基于亲属聚集在某一机关，影响工作的正常开展这一现实而产生的。这一制度自身存在一定的局限性，再加上与其他一些制度的矛盾，在实施中必然会遇到一些困难，除了对领导干部进行廉政教育之外，还要配之以健全的监督体系，这是领导干部任职回避得以执行的根本。但是，目前这样的监督体系还很不健全，领导干部在任职中履行回避义务很大程度上要取决于领导干部的自觉，但由于觉悟的高低不同或者利害关系重大，并不是所有领导干部都能有这样的自觉性。要想使任职回避制度能够真正落到实处，必须从制度上确立一种监督体系，使每位领导干部均处于这样一个监督体系中，使领导干部在需要回避时不仅自觉地回避，而且不敢不回避。要建立有效的监督检查制度，特别是各级组织人事部门要定期对任职回避制度实施情况进行监督检查，对违反规定的要给予相应的处分。同时，要充分发挥民主党派、人民群众、新闻舆论以及法律监督等形式，逐步形成任职回避制度的监督体系。
与相关法律的衔接
在这方面，需要做好三个衔接：一是与包涵回避内容的有关法律的衔接。由于工作性质的不同，法官、检察官和人民警察等公务员，法律对他们的回避有专门的规定。如《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等，分别对法官、检察官和人民警察的任职回避作了规定。上述公务员不但要按照《干部任用条例》进行回避，而且必须按照上述法律的要求进行回避。为保证《干部任用条例》与这些法律的衔接，在实行任职回避时，就应当考虑这些特殊的情形，凡是有关法律对这些人员的任职回避有特别规定的，应适用特殊规定。二是与包涵选举内容的有关法律的衔接。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对包括县级人民代表大会的选举做出了明确规定，但没有要求县级领导干部在被选举时要进行籍贯或者生长地回避。按照这一规定，包括在籍贯、出生地或者成长地任职的领导干部，有被选举的权利；而按照地域回避的要求，则应当回避。因此，在对回避进行立法时，应充分考虑领导干部参加选举的合法权利，保证《干部任用条例》与《选举法》的衔接。三是与有关民族区域自治法的衔接。实行民族区域自治地区，按照民族区域自治的有关法律，实行本民族的自治管理。地域回避不一定适应民族区域自治地区。为保证《干部任用条例》与民族区域自治法的衔接，对地域回避的规定，实行民族区域自治的地区可以根据自己的情况另行规定。可见，只有使任职回避制度与其他相关法律相互衔接，才能构建领导干部任职回避制度的完整体系，保证任职回避制度运行规范，切实可行。
保障回避人员的生活
实行任职回避制度，一部分领导干部需要调整工作岗位或部门。因此，要妥善解决好他们的
生活保障问题。只有如此，才能保证调整人员在新的工作岗位安心工作，履行好自己的职责。一是要实行工资福利统一化。对领导干部来说，尽管由于地区的差异，所折射出来的经济社会发展水平不同，但对整个社会的贡献是相同的。因此，在工资福利待遇上要一视同仁。目前，在部分城市实行的阳光工资和补贴，不失为一个解决地区工资差异的好办法。对于一些没有能力实现阳光工资和补贴的地区，建议由中央进行统筹协调，保证各地区在工资福利上的一致性。二是住房过渡化。住房是领导干部比较关注的问题。由于地区的差异，房屋的价值也有所不同。对于一些从欠发达地区工作到发达地区的领导干部很难自己解决住房问题。针对这个问题，一些城市正在进行周转房的试点。就是对新来的领导干部先安排一个住房，然后根据有关的政策，进行经济适用房的配置。这个办法对解决领导干部的住房问题有一定的推广意义。但是必须注意一点就是要充分考虑经济适用房的价值，不能过高，否则对领导干部就又可望不可及了。三是配偶、子女就业上学等问题。在这方面，应当坚持不低于原来条件的原则。特别是对一些从发达地区到贫困地区工作的领导干部的配偶子女的就业上学，由于地区的差异，在安排方面可能会不如原先的条件，但应尽量给予一些政策上的倾斜，把一些负面影响降到最小程度。当然，还应该注意，不能利用回避交流之机，对其配偶子女实行特殊化待遇。
