灾后重建土地利用规划
——以汶川地震灾后重建土地利用规划为例
【摘要】 在灾后重建工作中，对土地资源的合理安排十分重要，而灾后重建土地利用规划就是指导灾后用地布局的关键。我国灾后重建土地利用规划编制的经验较少，且几乎没有文献对这方面做出论述，所以本文将从汶川地震灾后重建土地利用规划中总结经验和问题，重点阐述重建规划与常规规划不同的部分，对其相同部分不再赘述，并提出自己的看法。
【关键词】 灾后重建 土地利用规划 汶川地震
1.概述
1.1 灾后重建土地利用规划的特点
1.1.1 应急规划
与常规规划有很大不同的是，灾后重建土地利用规划的规划期为3年，主要是指导灾后的恢复重建工作，特别是应急性安置要再很短的时间内完成，不可能等规划慢慢编制完成后再全面展开。另外，规划编制十分迅速，比如汶川地震灾后重建土地利用规划就是只用了2个月就编制完成。
1.1.2 重点突出
重建规划的另一个特点就是重点突出。规划要重视灾毁耕地的复垦和各种用地的布局。因为要在很短的时间内做出规划指导灾后重建，所以重建规划必须重点突出，不可能有时间考虑到方方面面。
1.1.3 注重衔接
灾后重建土地利用规划是在灾害发生后突然新生出来的，并且又是其他各项规划的基础，因此，与其他各项相关规划的协调衔接至关重要。
1.1.4 跨行政区联合规划
灾害发生一般是跨越行政区域，因此重建规划的编制也就有多个省政府联合编制。例如汶川地震灾后重建土地利用规划就是在国土资源部指导下，由四川、山西、甘肃三省联合编制完成的。
1.2 灾后重建土地利用规划的关键步骤
1.2.1 开展土地利用变化调查分析
掌握灾害前后土地利用变化情况是编制好规划的基础。通过土地灾毁情况调查，根据土地灾后的承载能力变化来安排用地。以汶川地震灾后重建土地利用规划为例，要摸清地震引起的，以及地震引发的堰塞湖、泥石流等次生灾害造成的耕地压覆、损毁、塌陷、淹没、农田基础设施破坏等情况和耕地灭失情况；摸清城镇、村庄、工况、基础设施用地功能受损情况，并与震前土地利用情况进行分析比较。
1.2.2 提出重建用地规模安排方案
要提出合理的用地规模，必须先区分恢复重建与正常发展、过渡性安置与永久性安置、就地重建与异地重建之间的关系。重点要根据需要安置的受灾人口，安排安置用地和配套基础设施、公共服务设施用地，确保受灾群众的基本生活需要。工况和交通、水里等基础设施主要按照部门需求进行安排，既要考虑尽可能恢复重建原有的各项基础设施，保障正常的生产和生活，又要考虑适当提高防灾减灾的能力。
1.2.3 提出重建用地布局指导原则
在科学评估的基础上，还要有建设用地布局指导原则。比如安置用地要选在交通条件便利、方便受灾群众恢复生产和生活，避开危险区，尽量占用废弃地、空旷地，不占或哨站农田，并避免对自然保护区、水源保护区及生态脆弱区的破坏。在规划编制过程中要注意与各项相关规划的协调衔接，最后确定各项用地的具体布局。
1.2.4 开展环境影响评价
灾后重建土地利用规划还要分别对规划目标、用地规模与结构调整方案、布局方案、土地整理复垦工程安排可能造成的环境影响进行评估，提出减缓环境负面影响的建议措施，比如对受损土地分类处理等，这样才能在恢复重建的过程中尽量减少对环境的危害。
2.汶川地震灾后重建土地利用规划的经验
2.1 规划要以人为本
重建规划的特殊性要求其在规划的时候更加注重以人为本的原则。重建规划的编制和实施，一定要发挥灾区人民的主题意识。同时，根据灾区特点，把人地关系也就是人与自然关系的优化、和谐放在首要位置。不仅要重视物质的重建，更要重视文化和精神家园的重建，所以重建规划与普通规划不同之处就在于它不仅仅是物质规划。
2.2 特事特办，启动用地审批快速通道
灾后重建对建设用地需求量大，并且时间紧迫，需要国土资源管理部门提供及时、高效的用地服务。在汶川地震发生后，国土资源部采取了多项应急措施和特殊支持政策，保障临时安置和灾后重建的用地需求，一是按照急事急办、特事特办的原则，及时提供抢险救灾和灾后重建急需用地，启动用地审批快速通道。具体措施包括：对于灾区交通、电力、通信、供水等抢险救灾设施和应急安置、医疗、卫生防疫等急需使用的土地，可根据需要先行使用，使用结束后恢复原状，交还原土地使用者，不许补办用地手续。
2.3 尽快恢复农业生产
汶川地震对灾区的大量耕地、农田水利及田间道路等基础设施和村庄造成了严重的毁坏，国土资源部在对灾后重建土地利用规划的实施中，应该加大土地整理复垦的力度，加大对土地复垦和土地整理的资金支持。另一方面，在编制规划的时候，要尽量做到各项灾后恢复和重建用地少占或不占耕地，临时用地、安置用地涉及占用耕地的，在平整和清理场地时要注意剥离耕作层，安置房的地面尽量采用铺砖后覆盖薄层水泥的硬化地面，为将来土地整理复垦、增加耕地创造有利条件。
2.4 启动土地快速调查和权属确认程序
为了切实维护灾区群众的土地权益，维护社会稳定，灾后要对土地登记资料尽量进行抢救恢复，并且在征收农民集体土地时，要现场完成被征地的产权调查和确认工作，对因灾损毁的城镇居民住宅用地，也应在拆除和重建前，现场完成对原居民土地权益的调查和确认。
3.汶川地震灾后重建土地利用规划的问题
3.1 时间紧迫，缺乏经验
在汶川地震发生之前，国家没有法律法规专门对灾后重建进行规范和指导，导致规划的编制无法可依，这在一定程度上影响了规划编制的进程。虽然灾后重建土地利用规划编制的经验较少，但如果有完善的法律体系来对规划进行指导的话，相信规划的编制也可以进行的更加顺利和有凭有据。
3.2 利益纠纷不好解决
汶川特大地震灾害造成了严重的地质破坏，各类土地的地表特征发生了重大的变化，土
地登记相关资料也受到破坏，加之人员伤亡造成部分土地权利人灭失，尽管有关部门在灾后立即开展土地确权工作，但如何在灾后重建过程中保护原有土地权利人的利益仍然是一个巨大的挑战。
4.个人建议与思考
4.1 建立统一协调衔接的规划体系
我国许多部门规划自称体系，分类口径、数据、标准规范常常互不兼容，这也对灾后重建的规划造成了影响。灾后重建规划只是应急规划，是对灾后重建工作作出的指导，在重建工作完成之后，灾后重建规划如何与其他相关规划衔接，首先要解决的就是一个统一的规划体系的问题。只有通过建立一个统一的规划体系，我们才能把各方规划都衔接起来，做到灾后重建规划在很好的指导了灾后重建工作后还能完美的与其他规划协调。
4.2 以城乡统筹为背景实施灾后重建规划的编制
现在城市化的步伐加快，城乡统筹是一个热点问题。我认为灾后重建也是城乡统筹的一个契机。由于农民不愿变迁，利益纠纷等原因，有些农地或城市边缘地区一直得不到很好的发展，那么在灾后重建土地利用规划的编制中，我们就可以将城乡统筹的因素考虑进去，通过灾后重建来进一步推进城乡统筹。
4.3 鼓励全民参与
灾后重建土地利用规划与常规规划不同的是，全民参与对规划的实施非常重要。常规规划的公众参与一般强调的是公众对规划编制的意见的听证，而重建规划不仅需要在编制阶段大量听取灾区人民的意愿，更是要再规划实施的阶段号召社会各界和灾区人民的全体动员，以此来更快更好的推进灾后重建的工作。
4.4 利益纠纷问题
灾害发生后，必然会引起利益的纠纷，比如房屋的倒塌，产权的灭失等等。我认为如何解决好灾后重建中的利益纠纷，也应该规划需要考虑的问题。在重新安排用地布局时，如何做到综合考虑各方面的利益，既给灾民一个交代，又要考虑到整个片区的重建与发展。这一问题从我国现阶段来看，经验十分缺乏。我认为要解决这一问题需要通过法律途径，我们要建设完善的灾后重建土地利用规划相关法律法规，对利益纠纷的处理作出明确的安排，才能在处理纠纷的时候有凭有据。
4.5 常规规划的作用
灾后重建并不单单只依靠重建规划，我认为在进行常规规划的编制时，也应该充分调查灾害发生的可能性以及灾害多发片区，未雨绸缪，避免到灾害发生的时候措手不及。在常规规划编制中加入对灾害的考虑，也可以使得灾后重建土地利用规划与其更好的协调。
【参考文献】
《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知 国土自发[2008]119号 《四川省汶川地震灾后重建土地利用规划》何志强《中国土地》2008年08期 《国土部解读灾后重建用地审批、土地利用规划等》中国发展门户网
《黄鹤图谈四川灾后重建土地利用规划》国土资源部
