干部绩效考核评价体系探究
廖腾琼①
（广西工业职业技术学院南宁 530001）
摘要：构建科学的干部绩效考评体系，能为干部的培训、激励、晋升、调配、免职和职业生涯设计等提供科学依据，也能够更好地为经济社会又好又快发展提供良好的服务。改进干部的绩效考评办法，通过科学的评价体系来实施规范的考评，发挥考评机制的导向和激励作用，对于提高干部素质和行政效能，促进社会和谐发展，提升政府的执政能力，有着重大的意义。
关键词：服务型政府；干部；绩效考核；评价体系
胡锦涛同志在十六届四中全会上指出：“努力把树立正确的政绩观落实到干部考察、评价和使用中去”，“对建立领导班子和领导干部政绩考核评价体系框架进行探索和研究”。 党的十七大报告把“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”作为深化干部人事制度改革的重要举措提出来，指明了干部人事制度改革方向和具体要求。按照科学发展观的要求，科学设置考核评价体系，研究科学的评价方法在全国各级政府和有关部门得到了广泛深入的响应。在应对全球金融危机困境中，如何实现发展目标，对各级领导班子和广大干部提出了更新更高要求。积极探讨绩效考核评价体系问题，是贯彻落实科学发展观的应有之义，也是提高行政效能，推动经济社会又好又快发展的客观要求。
一、干部绩效考核评价体系的现状
我国对政府绩效评价的工作始于干部人事制度。相关文件有1949年《关于干部鉴定工作的规定》，1964年《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，1979年《关于实行干部考核制度的意见》，1988年和1995年，中组部先后下发了县级党政领导班子年度考核和工作实绩考核两个文件，使政绩考核工作纳入正轨。1993年《国家公务员暂行条例》，2000年中共中央办公厅印发的《深入干部人事制度改革纲要》，2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》。2003年底，中央经济工作会议对领导干部政绩考核提出了新要求。各地试行绩效考核以来，在促进经济社会又好又快发展、激励机关争先创优、推动班子和干部队伍建设方面取得了明显成效，广大党员干部的党性修养、素质能力明显提高，干部队伍工作作风明显改进，各级各部门的执行力、公信力明显增强。2000年初，福建省委、省政府决定在全省乡镇以上机关全面推行机关效能建设，探索政府绩效评估，成为第一个在全省范围内推行政府绩效评估的省。2005年《公务员法》颁布，逐步走上法制化。
（一）我国开展绩效考核评价的现状
各级政府和有关部门经过积极探索形成了各具特色的绩效考核模式：一是与目标管理责任制相结合的考核。这是我国开展最广泛的绩效管理方式，特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核相应针对各个工作岗位进行。如山西运城、福建漳州等地方政府将绩效考核作为目标责任制的一个重要环节应用到政府部门中，逐步取代原有的目标管理。二是改善政府服务质量，提高公民满意度的政府绩效考核。如福建厦门、上海、青海、江西分别对旅游业、通信业的行风进行的考核。河北、江苏无锡对司法、行政执法和律师行业进行的考核等。三是专业职能部门开展的政府绩效考核。如审计部门进行的管理、效益审计，人事部门在国家公务员考核中的量化考核，组织部门对领导班子考核中引入的绩效考核等。四是以效能监察为主要内容的绩效考核。主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察。如福建、吉林、重庆等省（市）在全省（市）行政机关开展的行政效能监察工作。北京海淀区、苏州、扬州、山东枣庄、河南安阳等地颁发了开展效能监察的文件和细则。福建对全省的23个政府部门的绩效进行了评估。五是与政务①作者简介：廖腾琼（1964—），女，广西博白人，广西工业职业技术学院副教授，法律硕士。
监察相结合的绩效考核。山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将监察工作与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督察推进体系。六是由“第三方”专业评估机构开展政府绩效评估。甘肃省政府委托兰州大学“中国地方政府绩效评估中心”对所辖市（州）政府和所属部门进行绩效评估等。①各级党委、政府和组织人事部门在加强和改进领导干部绩效考核方面进行了不懈的努力和探索，干部考核工作逐步走向制度化、规范化，以年度考核和定期考察为基础的干部绩效考核体系逐步形成。日前，事业单位也试行绩效工作。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和干部人事制度改革不断向纵深推进，现行的干部绩效考核体系存在的问题越来越突出，越来越难以适应新形势科学发展观的需要。有些地方、部门的干部队伍精干程度不高，有的机关缺乏会做事的人；少数年龄偏大的干部安于现状，活力不足，缺乏危机感和紧迫感；一些干部开拓精神不够、能力不强、行政效率较低，制约了我国综合竞争力的提升，掣肘了经济社会又好又快发展。
（二）考核体系存在的问题和不足。
1、考评目的不明，缺乏战略目标体系。
现行的考核指标单一，标准比较笼统，考核指标体系不够健全和完善，特别是工作实绩等指标比较原则和笼统，没有分科目的考核指标和分类别的考核标准，考评的要素基本相同，在一定程度上误导了干部的目标取向。过于注重年度考评，片面地将经济业绩、发展速度等同于政绩，考核的目的局限于年度奖励。绩效考核的根本目的应该是为被考核干部不断提高自身工作绩效明确方向和提供动力，并通过干部个人绩效的提高促进组织（单位）整体绩效的提高。法国著名管理学家法约尔提出：“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”②绩效考评要实现管理的目的，考评指标体系就应是绩效考评目标和内容的具体化，是对被考核者岗位职责和工作任务完成情况进行全面检查和科学评估的重要依据。
2、考评指标不科学，评价方法比较简单。
考核评价指标主要是“德、能、勤、绩、廉”方面，定性评价的多，定量评价的少，要素过于综合笼统，难以体现对不同职位、不同层级领导干部的不同要求。指标体系粗放性决定考核工作重显绩、轻隐绩的结果，影响考核结果的准确性和权威性。考核标准缺乏层次、综合性，不能准确反映绩效，导致考核结果失准失真。操作过程没有规范化和程序化，存在很大的随意性。年度考核缺乏对平时绩效完成情况的监督、考核，使年终考核缺乏依据。考核方式偏重于听述职报告、民主测评、个别谈话、查阅资料等静态考核方法，缺乏实地调查、跟踪了解等动态考核手段，考核主体对考核对象的了解缺乏深度和立体感，对工作计划以外的目标任务完成情况如何考核缺乏有效的办法，影响了考核结果的客观性和公正性。绩效考核要考绩和效，要考政治品格、道德素养和能力素质，考核指标必须定性与定量相结合。
3、激励功能不明显，导向不明。
考核结果运用不到位，没有真正形成激励和约束机制，导致干部的热情不高、动力不足，影响了干部的积极性和创造性。目前大部分的评价类型为奖惩性评价，没有将评价结果反馈给本人，发展性评价较少。由于被评估者的绩效受到众多因素的影响，工作成果不易量化，或需要较长的时间，因而不宜使用绩效导向的评估标准。③但面对不应采用绩效导向的工作时依然用这种标准，导致很多工作在出成果之前，人们无视正在付出的努力，即使看见也不敢贸然作出结论。因此，越是干面上、事务性的工作，越是能立竿见影、认同度高的短视现象。从期望值理论角度看，人之所以愿意从事某项工作并达成组织目标，是因为这些工作和组织目标会帮助他们实现自己的目标。考核结果简单化、公式化，难以作为干部奖惩和职务任免的直接依据；对表现优秀、政绩突出的班子及干部缺乏激励机制，同时对实绩较差、工作不力的班子及干部缺乏制约手段，致使考评结果的准确度和利用率不高，个人目标无法实现，①
② 参见：政府部门绩效评估研究报告，育龙网校WWW.CHINA- B.C0M 参见：许庆瑞：管理学[M]，北京：高等教育出版社，200
2③[美]罗纳德•克林格勒，约翰•纳尔班迪：公共部门人力资源管理：系统与战略[M]，北京：中国人民大学出版社，2001（P404－406）
导致考核容易流于形式化。考核结果难以与干部个人的成长进步直接挂钩，与干部任免结合不紧，也制约了激励作用的发挥。绩效考评的根本目的在于全面、客观、真实地评价干部的工作，充分调动干部的积极性，以此形成激励机制，使工作形成良性循环，最终提高干部队伍素质，实现组织目标，即为发展性的评价。
二、构建科学的绩效考核评价体系的原则
（一）公民为本原则。这是科学发展观“以人为本”原则在绩效考核评价过程中的具体体现，是绩效考核评价体系的价值观。在绩效考核评价中贯彻这个原则首先表现在让公民成为绩效评价主体，这才能保证绩效是为公民服务的，是满足公民需求的。
（二）总体性与阶段性相结合原则。干部绩效考评体系的建立应围绕工作的总体目标进行细化，形成过程不同的层次和阶段的分支标准。根据不同的业务部门、不同的考核目的、不同的发展阶段、不同的性格能力等因素，调整相应的考评内容，以期考评体系的运行长期有效地适应选拔任用干部的不同需要，真正考核干部的工作能力、业绩和潜能。这也是“指挥棒效应”的导向性要求。
（三）过程性与结果性相结合原则。绩效考评是收集、分析、评价和传递某个人在其工作岗位上的工作行为表现和工作结果的信息的过程。这是一个复杂的系统工程，需要依靠不同的主体，运用各种主、客观标准，对现职工作人员的业务素质、工作能力、工作态度、工作成绩等进行综合评价。考评体系应贯穿于过程的各环节、全过程，既注重“事后”，也注重“事中”的考核评价，坚持平时考核、年度考核和中长期考核相结合，以平时考核作为基础，形成事前计划、事中管理和事后考核的三位一体的系统。
（四）规范性与操作性相结合原则。指标设置要依托科学规范、行之有效的规则并与现行的行政法律法规相衔接，与上级下达的年度目标责任相一致，确切地体现政府行政主体的主观努力程度，综合地反映主观努力的结果。把考核指标作为一个完整的系统，考虑相关指标间的衔接与制约关系，尽量做到有联系的指标之间的数值能够检验核实。考核指标的设置，既要便于具体操作，又要具有进行纵向和横向的可比性。既要防止指标过于繁杂、考评成本过高，又要防止指标过于简单、难以反映行政效益的客观实际。
（五）定量与定性相结合的原则。考虑不同对象之间的管理需求差异，对能够量化的指标尽可能量化，难以量化的在定性评价的基础上再量化。不能量化的指标在制定定性考核目标体系的基础上，将定性档次与相应的量相对应。依据其工作的难易程度、产生的社会影响、工作的创新性、是否有经验推广价值等，相应确定不同评价等级，并根据不同层次评价对象设定权重，最终将绩效考核结果全部表现为量化的形式。
三、构建科学的绩效考核评价体系的思路
开展绩效考核是提升我国核心竞争力、实现科学发展的必然选择，这就要求我们建立以工作绩效为主的考核评价制度，构建更加科学、更加精细、更加规范的制度化考核评价体系，从体制机制上打破平均主义和“大锅饭”，增强广大干部的紧迫感、责任感和危机感，促使广大干部自我激励、自我约束、自我成长，进一步推动高素质领导班子和干部队伍建设。
（一）突出科学发展实绩，制定考核评价标准。
考核评价指标的制定要围绕创优经济发展环境、创新社会管理环境、创美城乡人居环境等目标来设置，按照地域、部门、工作等类别不同及基础条件、客观环境的不同，分类设置考核评价标准。要破除以GDP为中心的考核模式，既突出重点又兼顾一般，既肯定主观又顾及客观条件，既体现定性分析又体现定量考评，建立涵盖“物质文明、精神文明、政治文明、生态文明”的目标考核体系。主要应该考虑：一是人民生活幸福指标体系。《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》明确写入“根据民意调查的群众满意度，分析当地经济建设、政治建设、文化建设和党的建设等方面的状况与成效。”二是国民经济指标评价体系。包括经济发展指数、社会发展指数、可持续发展指数、公共服务指数、政府效率指数、创业型指数等。使政府职能尽快转变到社会管理、区域调控、市场监管和公共服务上来，依法促进经济社会又好又快的发展。三是社会综合发展评价体系。科
学发展观要求政府必须从单纯追求经济增长转向经济与社会的协调全面发展。综合管理指标包括组织工作、党风廉政建设、宣传思想工作、统战工作、工青妇群团工作、机关自身建设（电子政务、依法行政、政务公开等）和本单位、本系统推行绩效考核工作等方面内容。通过设置相应的绩效考评指标，引导其重视教育和科技进步，大力发展信息产业，加快信息化的进程，加强教育事业，提高劳动者综合素质，关注就业，关注民生，对社会治安进行综合治理，防止环境污染，保护生态环境，有效降低政府管理成本，从而提高行政效益。
（二）完善考核内容，使考核内容科学化、合理化。
健全完善的体现科学发展观和正确政绩观的考核内容是绩效考核评价体系的核心内容。机关干部的考核以德、能、勤、绩、廉为主要内容，突出部门服务中心工作的实绩，特别是主动服务基层、出台创新举措等方面的实际表现，引导部门全力服务科学发展。强化民生实绩考核，把关系群众切身利益的医疗、卫生、就业、文化等民本民生内容，作为考核的重要内容，对为民办实事项目可采取“一事一档、一事一考”的办法，明确单位、责任人职责和完成时限，促使各级干部实实在在为群众办事。注重生态实绩考核，完善约束性指标设置，如增加环境保护、森林绿化覆盖率、水质量、节能减排指标，摆脱GDP考核约束。对社会事业方面的考核，纵向能看发展，横向能比高低，形成以经济发展、社会和谐、可持续发展、自身建设与管理为框架等内容的考核评价指标体系，使考核评价内容更加科学、合理、全面。
（三）创新考核方法，实施分类分层的考核评价。
以分类管理为基础实施分类考核，可以根据需求选择层次分析法（AHP）、数据包络分析法（DEA）、主成分分析法（PCA）、专家分析法（EA）、人工神经网络方法等。根据行政管理职位系列和专业技术职位系列不同特点进行要素分析，科学合理地组合各项指标。按照评价主体的不同要求，根据人才的不同特征，划分不同的考评方式，强调不同的考评重点，以提升考评的针对性和有效性。在考评方式上，将单位自评、部门互评、领导点评、群众测评和专班综合考评有机结合起来，最大限度地扩大覆盖面和参与面，综合多层面、多视角的绩效评价信息，实现多维度的立体考核，增强绩效考核的广泛性、参与性和公认性，充分体现不同地区、不同类型、不同级别的差异性。在执行的过程中还应考虑各种变量因素及时进行调整。
（四）建立健全长效机制，将政府绩效评估工作纳入制度化、法制化轨道。
1、健全法制，确保考核工作的合法性和权威性。通过立法将评估过程中公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩效目标的确定及公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，从而在政治上加强与维护现有的基本社会秩序，建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。目前绩效评估立法的时机尚不成熟，制定相应的行政规章应该能够解决许多问题：如综合部门的战略规划制度、具体部门的绩效计划和审核制度、绩效信息获取和认定制度、定期绩效报告制度、绩效评估的结果运用制度等。
2、完善组织领导和工作责任制，强化领导责任。根据绩效考核工作需要成立领导小组和工作专班，实行主要领导总负责，牵头责任部门分工负责和工作专班具体负责的制度。
3、建立协调运转和联动机制，确保考核工作的规范性。建立全程记载制度、业绩档案登记制度、联席会议制度、定期督办和通报制度等，对绩效目标实行动态管理并与其他工作整体联动，相互促进。
4、设立公开监督机制，确保绩效考核过程的公正性。为确保绩效考核的公信力，在绩效考核中公开考评方案、考评过程和考评结果，公示目标任务、保证措施和工作承诺、主要业绩为，接受社会监督，不断扩大绩效考核的社会参与面，增强社会的认同度和透明度，增强干部的责任感、紧迫感和危机感，
5、构建考核结果运用机制，切实提升考核实效。把考核评估结果作为选拔任用干部的重要条件，与干部使用和促进整改工作相结合，发挥考核的激励、导向和促进作用，实现考核的最终目的。
附: 作者通联
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