新一轮农村改革的主线:多予、少取、放活作者：张新光发表日期：2006-06-27文章来源：《河北学刊》
内容提要： 十六大以来，我国农村税费改革取得了巨大成功，国民收入分配政策和财政支出结构正向农村地区倾斜，“三农”问题已初步得到缓解，总体上进入了“工业反哺农业、城市支持农村”新的发展阶段。下一步，我国应继续坚持“多予、少取、放活”的6字方针，逐步消除城乡二元体制对解决“三农”问题的瓶颈制约，大力推进农村综合配套改革，真正做好“放活”这篇大文章，充分发挥农民的市场主体地位和作用，激发他们自我发展和自我积累的巨大潜能，不断提高和增强农业和农村经济发展的内部活力。
（信阳师范学院经济与管理科学学院，河南信阳464000）
从十六大到十六届五中全会的召开，中央提出了“全面建设小康社会”、“统筹城乡经济社会发展”、“把解决好三农问题作为全党工作的重中之重”、“多予、少取、放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”、“全面建设社会主义新农村”等一系列大政方针，出台了一系列支农惠农的配套政策措施，使我国农业和农村发展形势出现了重大转机。对此，我们必须保持清醒的认识与判断，决不能重犯过去的“冷热病”，以免造成顺民意、得民心的农村好政策发生“变数”。只有这样，才能使中国新一轮农村改革走得更快些、走得更好些、走得更远些。
一、十六大以前的“三农”问题何以产生？
我国自上世纪80年代中后期开始，农村发展是如何陷入困境的？农民在改革初期的“幸福生活”缘何会得而复失？农业问题为何会“衍生出自然灾害、环境保护问题、盲流问题、高犯罪率、内需不足等问题”[1]（p1）？这个大题目迄今为止还没有一个比较系统的满意答案。
众所周知，“中国改革是从农村开始的”（邓小平语）。因为，“十年浩劫使国民经济到了崩溃的边缘，农村的问题尤为突出，当时有2.5亿人吃不饱肚子，吃饭问题成为最紧迫的大事，不改革已经没有出路了”（江泽民语）。因此，20世纪70年代末80年代初，我国农村掀起了一场自下而上的土地“大包干”革命，解决了十几亿人的吃饭问题，为国民经济发展注入了活力，为城市经济体制改革创造了物质基础和社会条件。1992年，邓小平同志回忆说：“我们真正干起来是1980年。198
1、198
2、1983这3年，改革主要在农村进行。1984年重点转入城市改革。经济发展比较快的是1984年至1988年。这５年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，强有力地推动了工业的发展。农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。可以说，这个期间我国财富有了巨额增加，整个国民经济上了一个新的台阶。”[2](p376)
但在1988年至1998年的10年间，整个宏观经济环境对我国农业和农村发
展相当不利。“例如粮食，还有各种副食品，收购价格长期定得很低，这些年提高了几次，还是比较低，而城市销售价格又不能高了，购销价格倒挂，由国家财政补贴。这种违反价值规律的做法，一方面使农民生产积极性调动不起来，另一方面使国家背了一个很大的包袱，每年用于物价补贴的开支达几百亿元。这样，国家财政收入真正投入经济建设的钱就不多了，用来发展教育、科学、文化事业的钱就更少了。”[2](p262)因此，从1991年到2000年，国家财政支农资金比例由10.3%下降到7.8%；全国县级财政收入只占21%，而财政供养人员却占到了71%；在农村义务教育支出中，中央财政只占2%，省级财政占11%，县级财政占9%，乡镇财政负担78%，这样势必会加重农民的经济负担。从1987年到2002年，国家和各级地方政府共征用农业耕地面积为3689.4万亩，从中获取土地差价收益估计在14204亿元～30991亿元之间。特别是1998年开始，国家四大商业银行相继撤出农村，全国每个县平均每年流失资金3亿元以上[3]。据统计，从1949年到2003年，国家累计征收农业税3945.66亿元，累计征收农业特产税1366.25亿元，又通过工农业产品“剪刀差”从农村汲取资金6990亿元，农民共为工业化建设贡献资金12301.91亿元，由此造成了广大农村地区变得空虚而缺乏生机。总之，我国在世纪之交出现的“三农综合症”很大程度上是宏观体制环境造成的。
二、我国新一轮农村改革的主要特征
十六大以来，中央对解决“三农”问题不断从理论和实践上创新和完善，以新理念催生新举措，以新举措带来新变化，以新变化促进新发展。中国新一轮农村改革发展速度之快、来势之猛、波及面之广、触动层次之深已超出了预想和祈望。它的核心内容是6个字，即“多予、少取、放活”。
（一）坚持“多予”是一项长期而艰巨的任务
建国以来，由于长期受城乡二元体制的影响和制约，国家向农民“要得多、给得少、管得死”，极大地削弱了他们自我积累和自我发展的能力。因此，十六大以来，国家不断加大对农业和农村发展的资金投入。从2003年起，中央财政对教育、卫生、医疗等方面新增支出主要用于农村。2004年，国务院出台了“两减免、三补贴、四保障”的惠农政策，财政转移支付达到2626亿元，是1997年的3倍多。2005年，中央财政转移支付超过3000亿元，比2002年增长50%以上。2006年，中央提出要求：“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。据有关专家测算，“十一五”期间，要根本改变农村公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散的问题，国家财政至少需要向农村地区投入资金5多万亿元，主要用于解决通路、通水、通电、通气、通广播、通电视等公共服务设施建设。
（二）坚持“少取”是保障农村税费改革成功的基本前提
坚持向农民“少取”的方针，是十六大以来新一轮农村改革的逻辑起点和最大亮点。从2003年起，中央决定全面开展农村税费改革试点，拉开了新一轮农
村改革的大幕。2004年，除烟叶税外取消农业特产税，并承诺逐步取消农业税。截止2005年底，中央财政累计用于农村税费改革的转移支付资金达到1835亿元，28个省份免征农业税，其他3个省份有210个县（市）免征农业税。从2006年1月1日起，中国农民终于告别了延续2600多年的“皇粮国税”。这与税费改革前的1999年相比，全国平均每个农民每年将减轻负担超过1000亿，人均减负120元左右。它不仅理顺了国家与农民之间的分配关系，而且迫使农村基层组织釜底抽薪，另起炉灶，脱胎换骨。实践证明，“税费改革是全面深化农村改革的突破口；完善的配套改革措施是全面深化农村改革成功的保证；促进农民增收是全面深化农村改革的根本目的。”[4]
（三）坚持“放活”是实现全面建设小康社会的根本途径
“解决三农问题涉及中国深层的政治经济体制问题，是个系统工程，不要指望毕其功于一役。”[1]（p1）今后，我们究竟给农民怎样的政策，创造怎样的环境，才能调动他们的积极性和创造力？这一问题似乎还没有真正破题。正如2005年“中央一号文件”指出：“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍处于艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”总体而言，当前影响和制约我国农民增收的主要表现是“三个不适应”和“三个不协调”：即农产品结构不合理，质量水平不高，不适应市场日益多样化、优质化、精细化的需求；农村二三产业发展水平不高，不适应农民多渠道扩大就业和增加收入的需要；农民进入市场的组织化程度不高，不适应市场竞争特别是参与国际竞争的要求；城乡就业结构与产业结构不协调；城镇化进程与工业化进程不协调；城乡之间资源配置与国民收入分配结构不协调。这是我国长期以来国民经济发展中积累下来的深层次矛盾和体制障碍的集中反映。因此，今后我国解决“农业不稳”的问题，实质解决是工农业生产方式差距过大的问题，而其核心是建设现代农业，提高农业综合生产力；解决“农民太穷”的问题，实质是解决城乡居民之间收入差距过大的问题，而其核心是实现农村剩余劳动力充分就业，不断提高农民收入；解决“农村落后”的问题，实质是解决城乡经济社会发展严重失调的问题，而其核心是破除城乡二元体制的瓶颈制约，进一步繁荣农村经济，不断推动农村社会事业发展。可见，从根本上解决“三农”问题，必须始终坚持“放活”农村经济政策的方针，这是我国在本世纪头20年实现全面建设小康社会目标的根本途径。
三、中国下一步深化农村改革的突破口选择
首先，建立和完善“以工促农、以城带乡”的制度体系和法律保障机制。一般地说，农业属于“弱质产业”或具有“微利性”，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“集中区域”或具有“资源聚集性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“受保护性”。建设社会主义新农村，光靠政府号召不行，单靠市场机制也不行。下一步，应建立和完善城乡统一的户籍管理制度、劳动就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育、医疗和社会保障制度，
进一步完善社会救助体系等。通过制度建设和法律保障机制，促使国民收入分配政策和国家财政支出结构向农业、农村和农民倾斜。总之，加强和搞好法律制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“必须使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[5]（p333）。
其次，建立和完善促进农民稳定增收的长效机制。当前我国农村集体土地所有制的产权模糊，阻碍农地使用权自由转让和流通；农村金融体制改革严重滞后，造成许多农户和乡镇企业贷款难；城乡统一的劳动力市场尚未建立，不利于农村剩余劳动力自由流动，农民工合法权益也得不到有效保护；农村科技推广体系不健全，农业科研成果转化率较低，制约农业产业化发展；农村新型社会中介组织培育和发展缓慢，影响了农民合作经济组织的发展；等等。下一步，应当坚持“多予、少取、放活”的方针政策，加快推进农村综合配套改革，进一步放活农村经济政策，充分挖掘农业和农村内部的增收潜力，大力发展以乡镇企业为主体的农村二三产业，积极引导农村剩余劳动力向城镇有序转移，不断拓宽农民就业增收的空间和渠道，保持我国经济社会的协调发展。
第三，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制。从2006年开始，我国农村改革的重点转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合配套改革。现在的关键问题在于：一是如何构建合理的乡村治理结构，包括行政管理和村民自治两个系统，解决“食之者众、生之者寡”的问题；二是如何扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，从制度上保证农民能够均等地享有政府提供的公共产品和公共服务。因此，当务之急是把我国农村政治体制改革提到重要的议事日程。正如邓小平同志所指出的，“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[2]（p176）下一步，要把解决“政党政治”与“政府政治”互相交叉、党政权力与村民自治互相渗透的问题作为改革重点。同时，要把解决地方政府层级过多，管理幅度过小，行政成本过高的问题作为突破口，加快推动地、县两级党政机构改革和事业单位管理体制整体转轨；具备条件的地方，可以撤消地级行政建制，逐步实行市、县分治和“省直管县”体制；逐步建立起精干高效的农村基层行政管理体制和公共财政制度。在此基础上，进一步探讨如何解决党委、政府、群众团体三者分设的问题，应从改革党政领导体制和地方行政层级入手，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村行政管理新体制。
[参考文献]
[1]杜润生.我们欠农民太多（序）[A].李昌平.我向总理说实话[M].北京：光明日报出版社，2002.
[2]邓小平.邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.
[3]张新光.迷离的“第三只手”——对当今“新双轨制”的分析[J].学习月刊，2005，（10）：41～42.
[4]何开荫.农村税费改革——牵一发动全身[J].决策咨询，2003，（05）：18～20.
[5]邓小平.邓小平文选（第2卷）[C].北京：人民出版社，1993.
