作者按：
本文系作者在“毛泽东思想和中国特色社会主义体系概论”社会实践课教学中，就大学生如何搞好社会调研问题制作的专题教学课件，总结了近二十年社会调研的切身体验与感悟，不仅对校内学生的社会调研产生了良好的指导作用，而且对校外学生将同样具有参考价值。文中有关社会调研共性的东西，对高校思想政治理论课教师、各级党政机关政策研究人员的社会调研，以及热衷研究实践问题，总结改革经验的党政领导干部亦有一定的启迪与借鉴，因之公诸于众。
大学生如何进行社会调研，撰写出高质量的社会调研报告
鞍山师范学院思想政治理论教学科研部教师
祁广森
同学们，今天就“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”课的社会实践调研问题作一次专题辅导，题目是：大学生如何搞好社会调研。
同学们在学习“概论”课理论的同时，为什么还要深入社会，进行社会调研，撰写社会调研报告呢？
[在多媒体投影银幕上展示毛泽东在延安整风中发表讲演的无声视频片段]毛泽东说得好：“对于马克思主义的理论，要能够精通它、应用它，精通的目的全在于应用。如果你能应用马克思列宁主义的观点，说明一两个实际问题，那就要受到称赞，就算有了几分成绩。被你说明的问题越多，越普遍，越深刻，你的成绩就越大。” 毛泽东等党的几代中央领导人，都是社会调研的大家。他们丰硕的社会调研成果，最终形成了“毛泽东思想”和“中国特色社会主义理论体系”这 1 两大马克思主义中国化的理论成果，指引着中国人民从胜利不断走向新的胜利。
学以致用，理论联系实际，深入社会调查研究，破解社会疑难热点问题，总结实践经验，不仅是“毛泽东思想”和“中国特色社会主义理论体系”形成的根本途径方法，也是我们大学生学好这门“概论”课的重要途径方法。《中共中央、国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发[2004]16号）明确指出：社会实践是大学生思想政治教育的重要环节，有不可替代的作用。要求组织大学生参加社会调查等社会实践活动，提高社会实践的质量和效果。
一般来说，走马观花的社会参观考察，只能获得零星的感性认识；只有下马观花的社会调查，撰写出高质量的社会调研报告，才能获得系统的理性认识，从而进一步加深中国特色社会主义理论的理解，坚定中华民族伟大复兴的理想信念。
那么，大学生究竟如何才能搞好社会调研，撰写出高质量的社会调研报告呢？本教员有如下的体验和感悟与大家交流切磋，仅供同学们进行社会调研和撰写调研报告时借鉴参考。
一、首先要知晓什么是社会调研报告
社会调研报告是研究当前社会实践的科研成果。尽管有些社会调研报告与学术论文貌似相同，但两者却有着本质上的区别，不可混淆。
学术论文是“坐而论道”的成果，目的是澄清学术界关注争论的学术问题，其研究的问题来自学术圈内的学术动态，研究资料来自书斋中的书本，多发表于学术类刊物，是对他人已有成果的解读阐释或
2 评述，本身没有原创成果中的实践意义与理论创新，无论学术水平多么高，只是原创成果基础上的再创作，充其量也只是具有学术价值，或“具有国内领先水平的学术论文”而已。
社会调研报告则是“行而寻道”或 “实事求是”的成果，目的在于研究破解社会实践中出现的疑难热点问题，总结实践经验，也就是对社会实践怎么看和怎么办的问题。其调研破解的问题和资料均来自当前鲜活的社会实践，多发表于研究和指导中国特色社会主义实践的这类刊物，少量不宜公开发表的内参型社会调研报告，直接提供给相关的党政机关决策参考。
高质量的社会调研报告虽然本身不具有学术论文的所谓学术价值，却有着重大的社会实践意义和理论创新，何时均属于原创的一流成果。一流的学术专家可以研究撰写出一流的学术论文，但很可能写不出高质量的社会调研报告，如同毛泽东思想研究的资深专家能够深入研究毛泽东的《湖南农民运动考察报告》，并相应撰写出高水平的学术论文，却写不出毛泽东那样的社会调研报告一样。原因是前者为后者的“源”，而后者则是前者的“流”而已。在这一点上，高质量的社会调研报告毫不逊色于高水平的学术论文，说不定会胜过几畴呢。
由于社会调研报告与学术论文是两类不同的文章，认定它们质量或水平的高低，应当分别依据它们各自不同的标准。衡量社会调研报告质量或水平高低的标准，永远是社会客观实践，而绝不是学术论文的所谓主观学术水平。
二、如何进行社会调研
毛泽东说：“没有调查，就没有发言权。”“调查就是解决问题。”深入社会实际，进行深入调研，了解掌握客观真实情况，是撰写出高质量社会调研报告的前提。
那么，如何深入社会实际，进行深入调研呢？ 一要选好社会调研题目或问题
应根据社会实践需要，选取有能力研究破解的题目，这是调研取得成功的前提。为此，要把握好以下几点：
第一，应从当前党和国家或当地党委政府的重大实践举措，或中国特色社会主义实践中的疑难热点问题，或社会广泛关注的民生问题中选取调研题目，有针对性地提出解决问题的建议方案或总结值得借鉴的成功改革实践经验，这样的社会调研才有社会实际或实践意义。
第二，在此基础上，选取自己感兴趣或长期关注的社会实践问题，也就是已经有了一定思考和见解，仅缺少全面深入的了解和系统理性分析的问题。研究破解这样的问题，困难较少，易于成功。
第三，选取的调研的题目要具体，不宜过大。问题具体，易于查清问明；题目不大，才好小题大做，全面深入地分析，说清论透，成为一篇解疑释惑或有一定参考借鉴价值的高质量的社会调研报告。
第四，了解一下相关行政机关对此问题关注解决的情况，以确定该问题是否值得去调研，或应当从哪个角度入手，从而有针对性地进行调研。
二要选好社会调研对象
4 应当选择社会中具有典型意义或代表性对象进行调研；同时，还要评估一下可行性问题，核心是调查对象是否愿意被“解剖麻雀”。操作前，注意把握两点：
第一，一定是自己能亲身到达的地方，也就是自己能独立了解到真实情况，而不是道听途说的间接情况或二手资料。
第二，一定是有熟人接待的地方。否则，要么被拒之门外，要么敷衍了事，根本了解不到实际的真实情况，也就无从分析研究了。
三要浏览一下与调研问题相关理论、法规、政策、知识以及常识 依据调研的具体问题，应重温一下相关的理论、政策、知识及其常识。仅以自己搞的一次农村基督教发展问题的调研为例，来说明这个问题。
第一，要重温一下马克思主义的宗教理论，深刻理解宗教产生的历史根源、特点、本质，宗教在社会意识形态中的地位作用等问题，这是理论联系实际的前提。
第二，要查阅党和国家相关的政策，尤其是我国宪法中有关宗教信仰自由的规定和中央相关的具体政策，包括中央文件的规定和中央领导的讲话，这是政策联系实际的前提。
第三，要浏览一下相关的知识，主要是基督教基本的知识，以及相关的宗教学、社会学、社会心理学等，这样才能不讲外行话，从历史社会的宏观角度进行理性的分析。
第四，最好了解一下调查地农村的风土人情，尽可能用当地的语言同被调查者沟通交流。尽力做到，到什么山，唱什么歌；见什么人，
5 唠什么嗑。
有了上述充分的理论准备，才能有效地联系实际，从理性的高度全方位地审视被调查的社会实践问题。否则，可能看不到问题，更说不清论不明，写出的社会调研报告势必平庸无奇，缺乏实践借鉴意义与理论创新。
四要理出一个调研思路或列出一份调研提纲
为了提高调研中的条理性，防止调研中重复发问或遗漏问题，应事前理出一个调研思路或列出一份调研提纲，内容包括：调查对象的基本概况和调查问题的大体纲目。
比如，调查对象是一行政村，其基本概况应包括：村名、行政区划所在、人口、土地面积、主要物产、其它产业、人均年收入、主要姓氏家族以及乡土民风等情况。了解了这些基本概况，有助于从总体上把握好调研的具体问题。
若调研该村某一改革的典型经验，其具体纲目应当包括：改革的原因、改革的基本作法及其过程、改革的成效影响等内容；若调研该村的某个社会疑难热点问题，具体纲目则为：问题的基本概况、具体表现形式和方方面面的影响，问题产生的原因、解决的基本作法和成效等内容。
以上仅仅是一个大体的调研思路或纲目。实际调研过程中，应根据发现的新情况新问题，适当增减调整。简单清楚的问题一带而过，不清楚的重要问题则应深入探究。
五要选用行之有效的调查方式方法
6 以能了解到真实情况为原则，从调查问题和被调查对象的实际出发，选用行之有效的调查方式方法。比如，毛泽东在《反对本本主义》一文中推荐的开座谈会这一简便易行调查方式方法，今天仍旧有效管用。在一次调研我市冬季采暖费收缴难问题时，本人先倾听市民的诸多街谈巷议，再到市供暖公司座谈，最后到市政府供暖办公室座谈，不仅了解了这一问题的总体概况，还初步探究研讨了其中的一些疑难问题，并收集了一些文字资料。从市民到企业，再到政府有关部门，这样调查获得的第一手资料，客观全面，重点突出，满足了后续研究的基本需要。其间，还记下了座谈者的联系方式，以便日后对还需请教的问题进行再咨询。
三、如何撰写出高质量的社会调研报告 一要知道什么是高质量的社会调研报告
高质量高水平的社会调研报告，虽源于社会实践，却高于社会实践，是对社会实践的理性升华，要求要有新材料、新角度、新观点或新举措，具有前瞻性、实效性、启迪性或可操作性。相关党政部门及其领导审阅后，认为对其正在进行的中国特色社会主义实践有一定的参考借鉴价值；相关研究工作者或专家则认为有一定的启迪或理论创新；公开发表，应是省级以上党政机关主办的刊物或中文核心期刊上的文章；课堂讲授，应当是一堂理论联系实际的优秀专题报告；编入教材，应当成为其中独居特色的某一章节；获奖应当是省级以上，等等。只要符合其中一两点，就可认定为是一篇高质量高水平的社会调研报告。当然，以上各点若能同时具备，可谓尽善尽美。简言之，高
7 质量高水平的社会调研报告要能解疑释惑，对实践具有参考借鉴价值。这是衡量社会调研报告质量水平优劣高低唯一的客观标准。
二要依据调研问题的类别来撰写社会调研报告
依据不同的分类标准，社会调研报告可成多种类型。如经验（教训）型与疑难热点问题型；又如，公开型与内参型等。在调研中究竟撰写何种类型的社会调研报告，要从调研问题的实际出发，具体问题具体定夺。笔者的做法和建议是：
如果调查对象的改革作法很有借鉴推广意义，就撰写成经验型调研报告，具体又可分为以下两种形式：
一是典型经验介绍，如附件1——《出售：乡镇企业集体企业产权制度改革的有效形式》和附件2——《机构改革在海城》。为了避免给被调研单位和自己带来政治上的麻烦，这样的社会调研报告发表前，必需报请被调研单位的主要领导进行审查，确保报告中的事实准确，观点无疑义。
二是隐去调查的具体对象，对其改革成果进行理性分析，将个别的成果经验升华为共性的理念，撰写为总结改革实践成果经验并对相关实践具有借鉴参考价值的研究性论文，如附件3——《关于乡镇企业产权制度改革的探讨》和附件4——《长期稳定家庭联产承包责任制，为什么还要推行土地适度规模经营？》。这样的社会调研报告发表前，无需报请被调研单位的主要领导进行审查，因为报告中不涉及具体单位；当然，征求一下相关单位的领导的修改意见，还是有好处的。
8 如果被调查的问题是亟待通过改革解决的社会疑难热点问题，就撰写成破解问题的建议或方案，具体也分为以下两种形式：
一是内参调研报告，提交给当地相关党政领导机关决策参考，如附件5——《我市农村集体土地承包权股份化应注重维护农民的合法权益》和附件6——《对我市冬季采暖费收缴问题的思考》。其内容应当客观全面，并提出自己的真知灼见，目的是反映真实情况，提供解决问题的参考意见。也就是说，可以放开了写，但要客观公正。这类调研报告因涉及单位及其领导的政绩声誉问题，要注意控制传播的范围。一般直接提交给被调研单位的主要领导；是否公开发表，必须征得被调研单位的主要领导的审查同意，或者说是被调研单位的权力，作者个人不要擅自乱来。
二是解决社会疑难热点问题的研究性论文。在内参调研报告提交给当地相关党政领导机关的同时，又可隐去其中具体调查单位的信息，这样就变成了一篇具有普遍社会实践意义的研究论文。也就是说，内参调研报又可以同时被改写成一篇解决某一社会疑难热点问题的研究性论文公开发表，两者在共性方面是相同一致的，参见附件7——《论农民与集体土地法权关系问题》和附件8 ——《撤不掉的供暖大锅饭》。当然，也可直接撰写为解决某一社会疑难热点问题的研究性论文，公开发表，如附件9——《论乡镇企业产权制度改革中的政企分开问题》。
如果被调查的问题是十分敏感的社会政治问题，如民族和宗教等问题，不宜公开发表，只能撰写成内参型调研报告，仅供相关党政机
9 关及其领导，供其了解情况，决策参考。如附件10——《基督教在农村迅猛发展问题的探析思考》。这样的内参报告即便改写了成研究性论文，也不宜或不准在期刊杂志公开发表，或在网络媒体上随意传播，这是政治纪律。
三要精心构思与写作
第一步，提炼主题。在全面研读调查资料，弄清实际问题的来龙去脉与前因后果后，要进行“去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里”的分析研究，把丰富的感性认识上升到深刻的理性认识，提炼出调研报告的主题，也就是要说清楚一件什么样的事情，提出一种什么样的解决实践问题的建议或方案，总结推荐一种什么样的实践作法或经验，表达一种什么样的理念看法。简言之，就是对研究的具体社会实践问题，应当如何辨证看和务实办的问题。
第二步，谋篇。社会调研报告篇章结构一般包括：报告的标题、内容提要和正文及其注释等几部分。报告的标题应简洁凝练，点明主题；内容提要应精练地概括出全篇内容。若正文篇幅不长，或不是特别要求，也可省去；正文的结构应当完整严谨；注释出处要清楚，引文准确无误。
要依据表达主题的需要，来设计社会调研报告的篇章结构。不同类型的社会调研报告的篇章结构是各不相同的，仅以社会疑难热点问题调研报告的篇章结构为例，其篇章结构大体如下：
文章标题。文章标题应简洁凝练，点明主题，如附件2——《机构改革在海城》与附件8 ——《撤不掉的供暖大锅饭》的文章标题。
10 内容提要。内容提要应精练地概括出全篇内容，文字应控制在要求的字数以内；如果不是特别要求或需要，当然也可省去。
正文。正文引论之后的结构一般为：a、问题发生的时间、地点、现状表现及其特点。b、问题产生的各种原因。c、以及阐明自己对此的理性看法或观点，或提出解决问题的建议或方案等。d、或总结问题初步解决的作法或经验或应当汲取的教训。每一部分可再进行细化。它们之间存在内在的逻辑关系，形成一个完整的篇章结构。附件6——《对我市冬季采暖费收缴问题的思考》，就是这样的篇章结构。
根据实际需要，上述篇章结构可增，可减，可合并。一般来说，一篇文章的篇章结构最好不要少于三个分论点，当然也不要多于五个，分论点可根据需要设小标题。篇章结构应当匀称，每个分论点的文字量最好大体相同。
至于经验型调研报告的篇章结构，可参考附件2——《机构改革在海城》这篇调研报告，这里就不赘述了。
写作提纲形成后，要从内容和形式两个方面进行修改。检查一下内容方面是否客观全面，是否有实践方面的借鉴参考意义，或是否独到的理论创新见解；形式方面是否完备严谨，符合逻辑。最后，再征求一下指导教师的意见。
第三步，写作与修改。深思熟虑后，按提纲写作，初稿最好一气呵成。正文的前几部分主要是全面有条理地客观叙述，目的是介绍相关的实际情况。正文的最后一部分要对所调研问题进行理性分析，进行由感性到理性的理论升华，这是最难写作的一部分。它要求作者不
11 仅要精通相关的理论，通晓党和国家相关的法律政策，还要熟知实际问题情况；而最重要的是，要有很强的理论联系实际，分析解决问题的抽象理性思维能力的功夫，能从个性分析中，找出共性规律；能对感性材料分析中，得出理性结论，进而总结出新经验，上升为新观点新理论，或在政策层面提出切实可行的新建议、新举措。该部分是调研报告的核心与灵魂，决定着其质量的高低与否。
初稿完成后，可分两步进行修改：
第一步是内容方面的修改：再检查一下内容结构是否完备，观点是否准确鲜明，以便进行必要的内容结构的调整完善与观点修订补充。
第二步是文字方面的修改：检查一下引文和数据是否准确，是否有错别字，标点符号用的是否准确，语言是否通畅，是否符合语法和逻辑规范等，最后要凝练到，多一字显得累赘，少一字表达不清的程度。
一篇能够发表的高质量社会调研报告，要至少要修改七至八稿，好文章确实是字斟句酌地雕刻出来的。
最后，需要特别强调说明的是，无论是经验型调研报告，还是内参型调研报告，在投稿或向上级领导机关报送前，为了向所调查的单位和自己在政治上负责，均应当把文稿先送到所调查的单位进行审核，主要是核查事实是否确凿，审查提法观点是否恰当等。
四、如何发表社会调研报告？
社会调研报告的公开发表是另一个值得特别关注的问题。除了明
12 令禁止公开发表的内参报告外，社会调研报告只有公开发表，凝结调研报告中的私人调研劳动才能更好地转化为社会劳动，对同类社会实践才有更广泛的参考借鉴意义。
学术刊物一般不发表社会调研报告。社会调研报告大多只能在党政领导机关主办主管的指导相关社会实践的刊物上发表。这样的刊物种类繁多，数量远远超过屈指可数的学术刊物，其中不乏《求是》、《改革》、《中国农村经济》和《城市问题》等这样的中文核心期刊。社会调研报告的实践性和时效性缺一不可，能否被采用发表，关键取决于调研报告本身是否对即将或正在进行的相关的社会实践有参考借鉴价值。
应依调研报告研究的具体问题，选择可能采用这样社会报告的某类刊物，从高到低，依法依约依次投稿；也可依照某一权威刊物具体的征稿要求量身订制，写成某一研究课题的系列调研报告，向其连续投稿。如果调研内容异常丰富，也可写成调研报告专著或汇编成专集，公开出版发行等。
课后作业：
参照本专题辅导如何社会调研与撰写社会调研报告的具体要求，利用课余时间深入社会，搞一次社会调研，撰写提交一篇3000字的社会调研报告。
调研前，最好阅读一下毛泽东的下列著作，深刻理解理论联系实际，进行社会调研的必要性；同时，学习借鉴毛泽东社会调研的方法
13 与经验。
阅读书目：
1、反对本本主义 《毛泽东选集》第一卷
2、《农村调查》的序言和跋 《毛泽东选集》第三卷
3、改造我们学习《毛泽东选集》第三卷
4、整顿党的作风 《毛泽东选集》第三卷
5、反对党八股 《毛泽东选集》第三卷
附上几篇笔者撰写的社会调研报告，作为案例展示。每篇前面加添了一段文字说明，仅供参考。
同时，附上笔者指导的2011年鞍山师范学院大二学生的几篇社会调研报告，系“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”课程实践报告，虽显稚嫩，还算不上是精品力作，但仍有许多值得肯定的可贵之处：选题多样，紧贴实际；主题鲜明，分析透彻；结构严谨，语言通畅；尤其是通过对调研第一手资料数据的定量分析，得出定性结论，提出自己独到的思考与建议，给人一定的启迪。在这些调研报告的篇后面，还作了点评，亦供借鉴参考。
为了保护作者同学的隐私权，调研报告的篇首只保留了姓氏，隐去了名字，敬请体谅。
14 附件篇目：
附件1：出售：乡镇企业集体企业产权制度改革的有效形式 附件2：机构改革在海城
附件3：关于乡镇企业产权制度改革的探讨
附件4：长期稳定家庭联产承包责任制，为什么还要推行土地适度规模经营？ 附件5：我市农村集体土地承包权股份化应注重维护农民的合法权益 附件6：对我市冬季采暖费收缴问题的思考 附件7：论农民与集体土地法权关系问题 附件8：撤不掉的供暖大锅饭
附件9：论乡镇企业产权制度改革中的政企分开问题 附件10：基督教在农村迅猛发展问题的探析思考 附件11：几篇大学生的社会调研报告
一、经验型调研报告
1、典型经验介绍 附件1 作者说明：本文是1995年11月在海城召开的全省乡镇企业产权制度改革研讨会上的一个中心发言，介绍了海城市乡镇企业产权制度改革的基本作法，重点说明了“出售”这种改革形式及其益处，回答了能否会造成集体资产流失的疑点问题，属于改革经验型社会调研报告中的典型经验介绍，会后全文发表于中共辽宁省委主办的《理论与实践》1995年第24期上[刊号CN21—1001]，为我省乡镇企业产权制度改革的实践提供了参考借鉴。本文有新材料、新角度和新观点，解疑释惑，以理服人，写作难度很大。写作中和发表前，海城乡镇企业局领导的均进行了指导与审查。
出售：乡镇企业集体企业产权制度改革的有效形式
祁广森
从1994年4月以来，海城市乡镇企业产权制度改革大面积展开，在实践中试行了多种产权制度的改革方式，包括集体控股的股份合作制，“公有民营”和出售企业。从这些改革方式的实践效果来看，出售企业较为成功。
在产权制度改革初期，海城市的一些镇区曾用行政手段搞了150多家由集体控股的股份合作制企业。由于是集体控股，镇村集体经济行政主管部门仍然主宰着企业的经营管理活动，没能转换经营机制，不能克服转制前的种种弊端。实践证明，靠行政命令方法把乡镇企业改组为由集体控股的股份合作制企业是不可取的。
在产权制度改革中，海城市有410家乡镇集体企业实行了“公有民营”，目的是要解决在企业目标管理责任制和承包租赁制中实际存在的经营者管盈不管亏包盈不包亏的问题。实行“公有民营”的企业，虽然实现了所有权和经营权的分离，转换了企业经营机制，但只能盘活企业的部分资产，不能完全解决企业的旧债问题。
出售企业的实践效果明显优于集体控股的股份合作制企业和“公有民营”企业。其良好效果主要表现在以下几个方面：
第一，盘活了集体资产，解决了企业投资主体空位的问题，扩大了社会生产规模。全市出售的158家企业的总价款为3.2亿元，已到位资金1.52亿元，使集体资产从实物形态转变为价值形态，使沉淀的生产资本变成了流动资本，把死资产变成了活资本。集体用出售企业的收入，再创办新的企业，或以股份、贷款等方式扶植其他企业发展，又吸纳了2亿多元的社会资金。企业出售后，原来停产或半停产的企业，由于购买者注入了1.8亿元的新资金，生产很快得到了恢复和发展，原来效益好的企业更是锦上添花。出售企业，不仅实现了企业投资主体的多元化、社会化，恢复和扩大了生产规模，同时还相应地增加了社会就业和财税收入，保持了社会的稳定和城市经济的持久繁荣。
第二，解决了企业是镇村经济管理部门附属的问题，企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我约束、自我发展的独立企业法人和市场主体，实现了企业财产所有权和经营权的统一。企业可以充分行使对企业资产的占有、使用、收益和处分权，以适应市场经济的变化，不断地调整自己的产业结构和产品结构。海城市中小水泵厂1994年1月出售后，果断地卖掉了经济效益不好的金钢石生产设备，用盘活的150万元资金加上新投入的400万元，在原场地上新上了两条经济效益颇佳的水泵生产线，当年生产水泵11万台，实现产值3356万元，利润321万元，分别比转制前增长了43％、37％和22％，成为全国乡镇企业摄大经济规模100家的第56名，最佳经济效益100家的第57名。
第三，严格了企业管理，杜绝了企业资产流失。出售企业，明确了企业所有者和企业
16 员工之间的责、权、利关系，遏制了企业资产的跑、冒、滴、漏问题和吃、拄、卡、要、报等不正之风。企业的经营者们兢兢业业搞经营，有的卖掉了自己的小轿车甚至自家的住房，把资金用在企业的急需上。他们能不惜重金聘请能人，不拘一格地选拔使用能人。员工们能够恪尽职守，勤勤恳恳地干工作。出售转制后的企业，员工的工资一般增长了30－60％。
第四，成功地解决了镇村经济管理部门承担企业债务责任的问题。镇村经济管理部门在创办这些企业或在企业经营困难时，往往是以镇村集体名义进行贷款或集资的，在企业经营不善倒闭时，镇村集体要承担企业的全部债务责任。在这次出售企业的过程中，由于主要是采取企业总资产减总负债的净资产出售的方式，将企业的全部债权债务一并转让给了的买者，很多镇村卸掉了沉重的债务包袱。同时由于企业出售转制后已经成为独立的企业法人，镇村集体也将不再承担企业新的债务责任。
第五，解决了政企不分或村企不分的弊端，为转变政府职能和建立现代企业制度创造了条件。由于出售后的企业已经同镇村经济管理部门没有经济上的隶属关系，镇村经济管理部门就可以从企业微观经营管理活动中解脱出来，专门行使政府管理经济的宏观行政职能，根据国家的产业政策和本地的实际，制定经济发展的总体规划和相应的政策，集中力量决本地经济发展中的瓶颈问题，搞好企业间的协调服务，监督企业遵纪守法，照章纳税。由于出售后的企业已经实现了政企分离或村企分离，就可以依据《中华人民共和国公司法》的规定，把它们依法改组，实行现代企业制度。
总之，出售企业，可以较好地解决乡镇企业中与产权制度紧密相联的各种弊端，可以使企业尽快进场入轨，实现投资主体社会化，企业资产人格化，生产要素商品化，利益关系直接化，企业行为市场化。
在出售企业问题上，有些人担心会造成集体资产流失，这当然是个十分重要的问题。从理论上讲，出售乡镇企业只是集体资产由实物形态变为价值形态，从生产资本变为货币资本，价值总量不会减少，不会造成集体资产流失。但如果在出售的具体环节上把握不好，也能造成集体资产的流失。为了杜绝集体资产流失问题的发生，应着重注意把好出售企业的资产评估关、出售定价关和价款回收关。把好资产评估关，是指聘请有法定资格的评估机构中的有法定资格的评估人员，对将要出售的企业进行资产清查、产权界定和价值估算。不仅要对企业的有形资产进行评估，而且要对企业的无形资产，诸如商标、商誉、专利和各种特许权进行评估。只有坚持合法科学的资产评估，才能把握住集体资产可能流失的第一关。把好出售定价关，是指以合法科学的资产评估价值为基础，以拍卖竞价为主要方式定价出售。我市在出售的158家企业中，有118家企业采取的是拍卖竞价的方式定价成交的，拍卖总金额达到
17 6100万无，超过评估净资产总额850万元，增值14.3％。另外40家企业是以评估的净资产额为出售价格，定向出售给原企业法定代表人或以还贷的方式转让给了金融部门，也不存在集体资产减少或流失的问题。把好价款回收关，是指凡是以拍卖竞价方式出售的企业，购买者原则上要一次付清全部价款。对定向出售分期付款的企业，购买者必须依约先交足一部分价款，其数额一般不应少于总价款的25％，余者加利息分期付款补足，期限宜短不宜长，一般以三年为宜。在出售乡镇企业的过程中，少数企业没有依法进行资产评估，不仅使评估结果不具备相应的法律效力，还可能造成漏估、少估、人情评估等问题。另外，个别分期付款的协议，缺少违约条款或违约条款不具体；个别分期付款的期限过长，虽然对欠款加收利息，但没有考虑到货币的贬值因素。这些问题都可能造成集体资产的流失，应当予以重视。实践证明，只要我们依法办事，认真操作，把握好关键环节，出售企业不但不会造成集体资产流失，反而是集体资产增值的有效途径。
有些人认为，出售乡镇企业同党中央多次倡导的发展壮大乡镇企业经济的精神是背道而驰的。我们则认为两者是不矛盾的。出售乡镇企业，包括盈利的大企业，目的绝不是要消灭集体企业或集体经济，而是在于用出售企业所得的货币资本再投入创办新的企业，走出售——投入——再出售——再投入的路子。也就是要在市场经济中把商品经营和资产经营有机地结合起来，通过集体资产的流转，使集体经济在资本经营中迅速地发展壮大。为了实现这一战略目标，海城市规定：出售企业的收入必须用于生产建设，再转化为生产资本，专款专用。为此，在各镇区设立了资产经营公司，并在全市设立了一个产权交易中心。采取这些举措的目的是要在社会主义市场经济条件下，探索公有经济的最佳实现形式。
有些人认为，出省乡镇企业可能会导致私有化的问题。这种担心是不必要的。海城市出售的企业仅占全市乡镇集体企业很小的一部分，单就出售这一部分企业而言，有近三分之一的企业在出售的同时就变成了农民股份合作制企业，出售给个人的企业也有许多己经由购买者改组为股份制企业，实行了社会所有制；实行独资的私营企业是极少数，集体资产总量仍在海城市乡镇企业中占主体地位。
（本栏责任编辑／孙明延）
附件2
18 作者说明：本文是对海城市政府机构、事业单位改革进行调研后撰写而成的，属于改革经验型调研报告中的典型经验介绍，发表前经过了当地关行政部门相关领导的审查，最初发表于中共辽宁省委党校主办的《党政干部学刊》1998年第10期[刊号：CN21—1254/D]，同年12月被中共辽宁省委机关工委主办的《机关生活》转载[刊号：LN—0004]，次年又被中共辽宁省委主办的《共产党员》1999年第4期转载[刊号：ISSN0451—0607 CN21—1002/D]，该刊时发行量超百万份，社会政治影响力十分巨大。本文有新材料、新观点，为我省县级政治体制改革提供了经验与借鉴。
（《党政干部学刊》）编者按：政府机构改革是当前人们关注的焦点问题。海城市作为全国综合改革的试点单位，在这方面先行一步，大刀阔斧地对政府机构动了手术。海城市的改革无疑给海城市市场经济、政府方面发展起到积极作用。他们的经验对于政府机构改革的全面实施，具有借鉴意义。
机构改革在海城
祁广森
海城市作为全国综合体制改革试点县与中共辽宁省委和鞍山市委确定的政府行政管理体制改革的先行试点单位，依据党的十五大关于政治体制改革精神，以“三个有利于”为标准，以建立社会主义市场经济体制为目标，以革除现存行政机构的弊端为重点，结合海城实际，于1998年2月下旬至3月上旬，大刀阔斧地进行了党政机关和事业单位的机构改革。
一、改革的重点和内容
这次机构改革的重点是县、乡两级党政机关，总的要求是按照社会主义市场经济体制的需要来设立机构和转变职能。具体来说，一是增强综合部门的宏观调控和服务功能；二是调控经济管理部门，实行政企分开；三是对职能相近、业务重复交叉的管理机构进行撤并；四是把延伸到事业单位的行政管理职能上收到行政机关，中介组织退出行政系列；五是强化社会保障、国有资产管理、审计、公安等机构。
这次机构改革的内容，包括县、乡两级党政机关及其事业单位的机构设置和干部人事制度
（—）县直党政机关的机构改革
县直党政机关的机构改革包括下列五项内容：
19 1．进行合署办公。将一些职能交叉重叠机构合并，它们分别是：（1）市委组织部与人事局和市直机关工委合署办公；（2）政法委与司法局合并为政法工作部；（3）计划委员会与统计局合并为计划局；（4）文化局与体委合并为文化体育局；（5）科委与技术监督局合并为科学技术局，与科协合署办公；（6）经委（市直工业主管部门）与乡镇企业局合并为工业发展局；（7）民政局与社会保障办合并为民政保障局；
2．撤销机构共5个。它们分别是：（1）外事办。工作职能涉内的划归政府办公室，涉外的划归对外经济贸易局；（2）老年委，其离退休干部职能划归组织部，其他涉老职能划归民政保障局；（3）劳动局，工作职能划归计划局；（4）公用事业局，工作职能上收到城乡建设管理局；（5）建筑总公司，其所属单位划归城乡建设管理局。
3．成建制转为经济实体的机构共2个。它们分别是：（1）物资局转为物资集团公司，行政职能划归商业发展局，收回行政编制；（2）粮食局转为粮油贸易集团公司，行政职能划归商业发展局，收回行政编制。
4．成建制转为事业单位的机构共4个。它们分别是：（1）农业局、（2）林业局、（3）畜牧局、（4）农机局成建制退出政府序列，收回行政编制，行政职能划归农业发展局。成立农业开发公司，林业开发公司，畜牧渔业开发公司和农机开发公司。上述四个公司均为事业单位。
5．改革后县直党政机关的机构设置共计31个。其中：中共海城市委直属机关共6个，它们分别是：（1）纪律检查委员会（与市监察局合署办公）；（2）市委办公室；（3）组织部（与人事局、编委办公室合署办公）；（4）宣传部；（5）统战部；（6）政法工作部（与司法局合署办公室）。
海城市人民政府直属机构共25个，它们分别是：（1）政府办公室；（2）信访局；（3）民政保障局；（4）计划局；（5）公安局；（6）交通局；（7）工业发展局；（8）对外经济贸易局；（9）农业发展局；（10）水利局；（11）城乡建设管理局；（12）土地管理局；（L3）矿产资源管理局；（14）环境保护局；（15）财政局；（L6）工商行政管理局；（17）审计局；（18）科学技术局；（19）教育局；（20）商业发展局；（21）文化体育局；（22）计划生育局；（23）卫生局；（24）体制改革局；（25）国有资产管理局。
（二）乡镇党政机构的改革
乡镇党政机关改革的主要内容包括以下三项内容：
1．鉴于全市90％以上的乡镇集体企业已经完成了产权制度改革，其主管部门的乡镇经委已经完成了自身的使命，予以撤销，其职能划归乡镇政府。乡镇由党政企三套班子变为党
20 政两套班子。
2．乡镇党政机关内部设立党群办公室，行政办公室、工业办公室、农业办公室、计划生育办公室、财政办公室、教育办公室和民政办公室等机构。各乡镇党政领导正副职数为6－7人，全体人员编制在35－50人不等，超编人员进行分流。
3．乡镇事业单位按需设立，因事设岗，对社会实行有偿服务，与乡镇财政完全脱钩。
（三）县属事业单位的改革
县属事业单位的改革是党政机构改革工作的自然延伸，其主要内容包括：
第一，按照建立社会主义市场经济体制的需要，对县属237家事业单位的不同情况进行改革，把以生产经营为主的53个事业单位转为企业，对已不需要履行事业单位职能和单独行政执法职能的36家事业单位予以撤销，将设在乡镇的五家事业单位划归所在乡镇政府，将4家社团性质的事业单位重新登记注册为社团组织，将属于法律和经济服务的10家中介组织全部推向社会，实行有偿服务，对48家事业单位实行企业化管理，对业务相近或相交叉的12家事业单位合并成6家，最后予以明确和保留的事业单位仅有75家。对未被保留的事业单位及其人员，将逐渐与财政脱钩分离。
第二，改革事业单位的干部人事制度。取消事业单位的行政级别，除少数事业单位的正职干部由市委管理处，其他干部由主管部、局管理。
第三，积极推进事业单位的产权制度改革，提倡社会办事业，提倡事业单位投资主体多样化。
二、机构改革的主要作法
为了顺利推进机构改革，实现预期目标，中共海城市委采取了下列重大举措： 首先，召开了中共海城市委五届二次全委扩大会议，统一认识，作出了海城市机构改革的决定，把机构改革作为市委的集体意志和中心工作来抓，方方面面都要服从和服务于这个中心工作，形成了合力。
其次，在深入调查研究和论证的基础上，中共海城市委先后制定出台了《海城市镇（区）机构改革实施方案》、《海城市市直党政机构改革实施方案》和《海城市事业单位机构改革实施方案》等文件，具体规定了各方面机构改革的指导思想和原则、改革的重点和内容，干部的任用，人员编制和分流等政策；具有很强的针对性和可操作性。
再次，加强领导，精心组织。中共海城市委成立了由市委主要负责人任组长，市五大班子联席会议成员为组员的机构改革领导小组，具体负责全市机构改革的领导实施工作。机构领导小组下设组织实施组、舆论导向组、法纪保障组、财政调控组、思想工作组等五个小组。
21 各小组按照市委的部署，统一行动，分工协作地开展工作。各单位的机构改革领导小组由单位的主要负责人和市委派驻的工作组成员共同组成，负责领导实施本单位的机构改革。
最后，在实施方略上，全市采取了动静结合，分步实施；先农村，后城市；先党政机关，后事业单位；先调控镇（区）和市直各部门，后副职和一般工作人员的总体改革方略。镇区和市直党政机关的主要负责人，除少数机关试行竞聘上岗外，由市委调整任命。在核定领导干部职数和人员编制数量，超编单位的副职干部实行公开竞聘，经群众评议，组织考核后，胜任者上岗，落聘者就地免职，不再另行安排工作。一般工作人员也实行竞聘上岗，胜任本职工作的留用，落聘者分流出机关。
三、改革的成果
这次海城市机构改革的主要成果主要表现在以下几个方面：
第一，精简了机构。通过这次改革，全市共撤销了32个镇（区）经委；市直党政机构由改革前的50个，减少为31个，净减19个，精简比例为38%；全市镇局内设机构由改革前的760多个减少到350多个（不完全统计），精简比例为54％；由市财政直接拨款市直事业单位由改革前的237个，减少为75个，净减162个，精简比例为68．40%。
第二，压缩了领导干部职数。改革后，农村镇（区）领导干部由改革前的380人减少到196人，净减184人，净减比例为48．4%；市直机关领导干部由改革前的238人减少到125人，净减113人，净减比例为47．5 %。
第三，裁减了机关工作人员。通过这次机构改革，全市城乡由财政开支的机关工作人员由改革前的3255人减少到1455人，净减1800人，净减比例为55．3％。精减后，全市财政支出较机构改革前的1997年至少减少3000万元。其中包括，领导干部职数压缩后相应减少各种支出1000万元，精减机关工作人员相应减少工资支出1000万元，机构精减后相应减少办公费1000万元。
第四，转变了政府职能，提高了行政效率，调动了机关工作人员的积极性。由于减少了经济管理部门，政府的宏观经济调控部门得到了充实和加强，不仅为企业建立现代化企业制度创造了条件，还使政府经济管理部门由对企业经营的具体微观管理转变到规划、监督、协调、服务的宏观经济调控方面来，革除了改革前的政出多门，相互扯皮，久议不决，效率低下的弊端。由于引进竞争机制，实行了能上能下，能官能民的用人制度，广大干部和机关工作人员为之一振，把竞争带来的压力变成努力工作的动力，恪尽职守，廉洁自律，奋发进取，从而开创了党政机关工作的新气象，树立了党政机关高效廉洁的新形象。
四、几点思考
22 作为县级行政区划单位的海城市在机构改革方面成功地迈出了可喜的第一步，具有先导示范性，给人们的启迪和思考是多方面的。
思考之一：当地党委的坚强决心和正确决策是机构改革成功的关键。进行机构改革，革除计划经济时代所遗留下来的诸多弊端，转变政府职能，是建立社会主义市场经济体制的内在要求和必然趋。人们对机构改革的必要性和紧迫性在思想认识上是一致的，并无重大的原则分歧。然而在机构改革的具体实践中，特别是一个地区，一个部门的改革，由于涉及到政治权力的重新调整和组合，必然会损伤某些部门和某些人的现实既得利益，因而异常敏感和具有相当大的阻力。在机构改革中，如果决策机关优柔寡断，决策失误，很可能造成机构瘫痪，政治动荡，半途而废。中共海城市委以敢于承担政治责任的勇气和坚强决心，抓住机遇、坚决果断，精心设计，精心组织，齐心合力，快速推进，依法改革，胜利地闯过了机构改革这个危险的“雷区”。
思考之二：广大机关干部的理解和支持是机构改革成功的群众基础。自1984年海城市综合体制改革以来，全市的经济和社会各项事业获得了突飞猛进的手大发展，已经跻身于全国综合实力百强县的行列。同时，在改革和发展的实践中，也培养、锻炼和造就了一批齐心、开拓、求实、创新的高素质领导干部队伍，他们曾为海城的改革发展和社会的全面进步做出了重要贡献。在这次机构改革中，他们认识到，海城过去的辉煌来源于改革，海城美好的明天寄希望于改革，改革符合他们自己和海城人民的长远利益。当个人利益与改革发生矛盾冲突时，他们自觉地识大局，顾整体，全身心地理解和支持改革。在个人升降去留问题上，无一人上访或找人说情，表现出了高度的政治觉悟和良好的政治素质。
思考之三：引入竞争机制，是保留高素质干部队伍，分流机关富余人员的有效途经。在机构改革中采用何种方法和途经，既可以保留一支高素质的干部队伍，又可以平稳地分流机关的富余人员，是一个十分敏感和棘手的问题。海城市在这次机构改革中把市场经济中的人才竞争机制引入到干部人事制度改革中，妥善地处理了干部的升降去留问题，取得了良好效果。应聘上岗者自觉地把竞争带来的巨大压力变成努力干好本职工作的内在动力；落聘或激流勇退者看到了自身的差距的不足，毫无怨言，重新找准了自己在社会中的位置。由于引入竞争机制，不仅保证了这次机构改革中干部的升降去留的公开、公平和公正性，促进了机构改革的平稳进行和社会的政治稳定，还为建立能者上、平者让，庸者下和能进出，能官能民的公务员制度奠定了基础。
（作者单位：鞍山师范学院马列部）
责任编辑 杜福洲
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2、总结改革实践经验并对相关实践具有借鉴参考价值的研究性论文 附件3
作者说明：本文是我在海城市乡镇企业局挂职锻炼，任局长助理，从事当地乡镇企业集体企业产权制度改革专题调研结束后，撰写的一篇关于海城市乡镇集体企业权制度改革作法经验的综合调研报告，并在当地乡镇主要领导干部培训班和乡镇企业负责人培训班上，以专题课的形式讲授，受到热烈欢迎。此后，该专题调研报告作为独立的一章，被编入全省县区党校干部培训教材。同时，公开发表在《党政干部学刊》1996年第5期上[CN21-1254/D]，再次被收入人大复印报刊资料——《乡镇企业与农场管理》中 [刊号ISSN1005-4340 CN11-（F）1001/128]。
关于乡镇企业产权制度改革的探讨
祁广森
党的十下届三中全会后，乡镇企业异军突起，对壮大农村集体经济，安排农村富余劳动力，加速农村工业化和现代化进程起着重要作用，已经成为农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。然而，随着乡镇企业数量的不断增加和企业规模的不断扩大，随着社会主义市场经济体制的确立，乡镇企业中与现行产权制度紧密相联的一些深层次矛盾逐渐暴露了出来，不从产权制度改革入手，就难以从根本上解决问题。
（一）
乡镇企业目前存在着一些与产权制度紧密相关的、难以克服的深层次矛盾或弊端。 弊端之一是产权虚置。乡镇企业是镇办镇所有，村办村所有，企业的所有权在名义上是清晰的，镇村集体的每一个成员都应当是企业的所有者。但在实际中，具体的个人又都不是企业的所有者，企业成了抽象的集体所有制经济，企业的产权就这样被虚置起来。人们普遍缺乏对企业资产的关切度，对企业经营管理中出现的跑、冒、滴、漏和吃、拿、卡、要、报等问题，见怪不怪，听之任之。
弊端之二是权责不明。乡镇企业的经营管理活动在名义上是有人负责的，但由于产权虚 24 置，实际上却无人具体负责。为了解决这个问题而推行了企业目标管理责任制和承包租赁制。但由于经营者预交的风险抵押金或租金同他经营管理的企业巨额资产的风险不成比例，弥补不了企业的重大亏损。经营者实际上是包盈不包亏。实践证明，目标管理责任制和承包租赁制难以从根本上解决企业的经营机制问题。
弊端之三是短期行为。由于镇村集体经济管理部门同经营者约定的经营期一般比较短，很多经营者担心在经营期结束时能否再获得经营权，部分经营者甚至认为给集体打工，不如自己当老板，有狠捞一把就走的想法。所以他们在经营企业期间缺乏长远打算，只顾眼前利益，往往采取杀鸡取卵的经营办法，一味地拼设备、拼资产。
弊端之四是不利于监督。由于乡镇企业的内部没有对经营者权力和行为的制衡监督机制，镇村集体经济管理部门也缺乏对经营者进行经常有效的监督，企业的兴衰成败完全寄托在经营者一人身上。这对于一个有强烈事业心的经营者问题还不大，可是对于一个利欲熏心的经营者来说，后果就可能相当严重。因为他可以把经营期当成是中饱私囊的天赐良机，把经营的企业变成谋取私利的自留地。有人说。乡镇企业灵活的经营机制比国有企业好，但我们也应当同时清醒地看到，这种缺乏必要制衡监督的机制，在一定意义上具有更大的危险性。
上述弊端已经成为乡镇企业发展中亟待克服和根除的固疾和顽症，但在抽象虚置的集体所有的产权制度下，又难以找到医治的妙药良方。
党的十四大确定在我国建立社会主义市场经济体制，为乡镇企业进场入轨提供了良好的发展机遇，同时也对乡镇企业提出更加严格的要求。乡镇企业如不进一步进行改革，就很难适应。
第一，市场经济要求进场入轨的企业应当是独立的市场主体，实行独立的企业法人制度，独自享受民事权利，并承担民事义务。这在客观上要求企业对其管理经营的财产享有占有、使用、收益和处分的充分权利，其核心是拥有企业财产的独立所有权。而目前乡镇企业只有财产经营权，没有所有权，不能成为市场经济的独立主体，也就不能进场入轨。
第二，市场经济要求进场入轨的企业应当是规范的市场主体。是能与国际市场接轨的市场主体。这在客观上要求企业应当走产权清晰、权贵明确、政企分开、管理科学，实行现代企业制度。而目前乡镇企业由于产权虚置，导致权责不明，政企不分，管理混乱，与规范的市场主体相差甚远，不仅不能同国内市场接轨，也不能同国际市场接轨。
第三，市场经济在客观上要求全部生产要素商品化，企业的产权也不例外。产权只有进入市场，才能使生产要素合理流动，获得资源的最佳配置方式。而目前乡镇企业由于没有资产的所有权，产权还不能进场入轨，企业的资产是沉淀僵死的，不利于产业结构的调整与优
25 化。
第四，市场经济要求企业采取资本集中和积聚的方式不断扩大生产规模，实现规模效益。这在客观上要求投资主体多元化和社会化。而目前乡镇企业由于是单一虚置的集体所有制，企业的投资主体是空位的。集体成员不愿投资，镇村集体经济管理部门不是一个经济实体，又无资可投。企业只得靠银行贷款负债经营。
第五，市场经济要求进场入轨的市场主体进行公开、平等、有序的竞争。现在。国家给予乡镇企业的优惠政策已不复存在，乡镇企业要同其他经济成份的市场主体站在同一起跑线上拼争。乡镇企业要在拼争中取胜，就必须摒弃“二国营”式的产权制度和经营机制。否则，国有企业在市场竞争中大面积滑坡亏损的今天，就很可能是乡镇企业的明天。
为了迎接市场经济的种种挑战，应当深化乡镇企业产权制改革，在市场经济中努力寻求公有经济的最佳实现形式。
（二）
乡镇企业产权制度改革究竟采取何种形式需要在实践中探索。从目前实践的初步成果上看，有两种类型，六种形式可供选择。
第一种类型：产权全部出卖转让，集体在企业中不保留产权，具体分为三种形式： 1．企业职工买断式。实行这一产权出卖转让形式的企业，一般只有几十名职工和几万到几十万的净资产，由本企业职工出资买下企业的全部产权，并把企业依法变更为由具体出资者共同持股的农民股份合作企业。
2.个人买断式。实行这一产权出卖转让形式的企业分为两种情况。其一，对净资产在几万到几十万的小型、微利和亏损企业，一般应采取拍卖竞价的形式进行，并一次收回全部价款。其二，对净资产上百万到上千万元的盈利大企业，可采取由企业原法定代表人牵头“赎买”的方式进行。购买者应依约先支付一部分价款，余者加利息再分期付款补足。原企业法定代表人仍为企业的法定代表人，并由他决定，是否对企业再进行股份制改造。
3．还权式。实行这一产权转让形式的企业，主要是那些净资产上百万元到几千万元的大型盈利的村办企业。由于企业的资产是村民多年共同奋斗积累起来的财富，同时又是他们共同致富的源泉，因而产权只对本村全体村民转让，并以每位村民的出资额为标准，来确定其在企业中的股份数额，由全体出资村民共同持股，组成农民股份合作企业，将企业产权还权于全体村民。这种产权改革形式，不仅增强了村民对企业资产的关切度，同时也解决了企业发展的资金问题。
第二种类型：企业产权部分出卖转让，集体仍在企业中保留部分产权或资产，具体也分
26 为三种形式：
1．混合式。实行这一产权出卖转让形式的企业，一般有上百名职工和几百万元净资产。由于企业资产数额巨大，无论是本企业职工，还是社会上的个体大户，都无力买下企业的全部产权，集体所有者只好保留部分产权。出卖转让部分产权，与企业职工或个体大户依法组成股份合作制企业。
2.卖租结合式。实行这一产权出卖转让方式的企业，有净资产几十万元的，也有几百万元或上千万元的。购买者要尽其所能地买下企业的全部生产设备及部分生产设施，自筹生产流动资全，并以其出资额为限，重新进行企业法人资本注册，企业由集体所有制依法变更为私营经济或股份制经济。镇村集体仅对企业的场地、厂房、电源及企业的商标、专利手有形资产和无形资产的某一项或某几项财产保留所有权，同企业经营者签订财产租赁合同，把这部分财产出租给经营者使用管理，定额定期收取租金。集体所保留的资产不再作为该企业的资本注册，从而使集体其正成为这部分财产的独立所有者，避免了承担企业债务的责任问题，确保了集体资产的安全和保值增值的目的J。
3.卖贷结合式。集体把在企业中所保留的资产进行评估作价，以货币的价值形态借贷给经营者管理使用。集体不再是这些资产的直接所有者，而只是企业的债权人。 上述六种形式，可根据具体情况，有选择地交叉合并使用。
（三）
乡镇企业产权制度改革应注意以下几个问题：
1．应当防止集体资产的流失。
把乡镇企业的产权出卖转让给企业职工或个人。集体资产从实物形态转变为价值形态，集体资产从理论上讲，不会减少，反而会增值。但是，如果在实际操作过程中不规范，也有可能造成集体资产的流失。为了防止产生这样的问题，必须做好以下关键环节。
首先，把握好资产评估关。出卖转让集体产权，必须进行产权评估。应当聘请有法定资格的评估机构（如注册会计师事务所）和法定资格的评估人员（如注册会计师等）进行资产评估。全面清查企业的流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和其他资产。
其次，把握好定价转让关。应当以合法科学的资产评估为基础来确定集体资产的出卖转让价格，以拍卖竞价的方式促使集体资产最大限度地升值。防止和纠正低价出卖转让集体产权，或将集体资产无偿分给个人的错误作法。
再次，把握好价款回收关。购买者原则上应一次付清价款。如数额较大，一次付清确有困难的，在取得担保或明确违约责任的前提下，可以分期付欺。分期付款的期限不得超过三
27 年，第一次交款数额不应低于出售价款的30%，欠交部分应参照同期银行贷款利率支付利息。
2．应当同建立现代企业制度同步进行。
建立现代企业制度是我国经济体制改革的总目标，国有企业应当在改革中建立现代企业制度，乡镇企业也不例外。江泽民总书记在党的十四届五中全会闭幕时的讲话中指出：“集体企业也要不断深化改革，创造条件，积极建立现代企业制度。”我们应当把产权制度改革作为乡镇企业建立现代企业制度的突破口、手段和途径。凡是符合《中华人民共和国公词法》规定的出资主体和注册资本法定条件的乡镇企业，均应在产权制度改革中依法改组为现代企业制度法定组织形式的有限责任公司或股份有限公司。对暂不符合现代企业制度法定条件的乡镇企业，可在产权制度改革中，将他们依法改组为农民股份合作企业或私营企业，先使它们成为独立的市场经济主体。待条件成热时，再进行现代企业制度的改造。
3.应当同转变政府职能配套进行。
在乡镇企业产权制度改革的同时，还应适时转变乡镇政府管理经济的方式，实行政企分开，使企业真正成为无上级经济行政主管部门的独立企业法人，使政府不再承担企业债务的连带责任。
随着产权制度改革的深入，政府行政宏观管理职能与企业经营管理的微观职能应当依法分离，组织机构应当政企分开。为此，在乡镇应当设立资产经营公司，专门从事乡镇企业资产的经营管理活动。也就是要把商品经营和资本经营有机地结合起来，通过资本的流转，使集体资产在资本经营中产生原子裂变的效应，使集体资产在最短的时间里获得最大限度的增值，使集体经济在资本经营中迅速发展壮大，使本地经济迅速崛起。
责任编辑 杜福洲
附件4 作者说明：曾几何时，“长期稳定家庭联产承包责任制，为什么还要推行土地适度规模经营？”成为农村改革的疑难热点问题。本文是依据海城市农村土地适度规模经营改革的成功做法撰写的一篇解疑释惑的文章，发表在中共辽宁省委机关刊物——《基层学习指导》1996年第8期上（刊号：ISBN1004-9010 CN21-1295/D）。
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长期稳定家庭联产承包责任制，为什么还要推行土地适度规模经营？
祁广森
近年来，党中央在反复强调要长期稳定家庭联产承包责任制的同时，又提出了要鼓励土地使用权的合理流动，有条件的地方逐步推行土地适度规模经营。对此，有些农村基层领导同志感到困惑不解，认为长期稳定家庭联产承包责任制，就必须不折不扣地贯彻党中央制定的关于农民对集体土地承包权30年内生的不添、死的不去的政策，长期坚持“均田制”；若鼓励土地使用权的合理流动，就要破除“均田制”，也就难以长期稳定农庄联产承包责任制。我们认为，这种认识是不全面的。
第一，在今后一个相当长的时间内，家庭联产承包制仍然是我们党在农村的基本政策，大的方针并没有变。家庭联产承包责任制，实质上包括两个方面的内容：一是在集体土地使用制度上，变集体统一使用为全体农业人口人均按份使用，二是在农业生产经营方式上，变集体统一经营为农户家庭承包分散经营。作为农业生产经营方式，农户家庭承包经营明确了农民同集体和国家的物质利益关系，调动了亿万农民的生产积极性，解放了农村生产力，成功地解决了12亿人口的吃饭问题。实践证明，农户家庭承包的农业生产经营方式是同我国农业生产的自身特点、农业生产力的水平和农民群众的觉悟程度相适应的，也是家庭联产承包责任制取得巨大成功的根本所在。同时，由于农业实现现代化，农民生活实现小康而达到比较富裕，是整个现代化过程中投艰巨的任务，需要一个相当长的历史时期才能完成。因此，只有长期稳定党在农村的基本政策，长期稳定农户家庭承包经营的农业生产经营方式，才能保证农业生产的稳步发展和现代化事业的顺利实现，这一点是不能动摇的。
第二，随着实践的发展，农村家庭联产承包制也逐渐显露出一些弱点来，而适度规模经营正是为了克服这些弊端，更好地完善和发展家庭联产承包制，使之在改革开放的新形势下，具有更加旺盛的生命力，这两者之间是不矛盾的。
作为集体土地使用制度，“均田制”虽然保证了农民使用集体土地的公平性和社会的稳定，但其容纳农业生产力的空间十分有限：（1）“均田制”使土地分割零碎，不利于水利等农业基础设施的建设，不利于农业机械的大面积使用和农业先进技术的推广应用，不利于农业内部产业结构的调驻和农业区域经济的形成。（2）“均田制”使每个承包农户的生产规模狭小，农业生产的比较效益下降。农民不愿用主要的物力财力从事农业生产，导致投入乏力、掠夺地力、粗放经营和农业生产副业化、生产主体兼业化等问题日益突出，生产后劲明显不 29 足。（3）“均田制”使农业生产要素的流动产生困难，阻碍了农民同土地的分离和农村分工分业的发展，导致十分有限的土地资源不能按照市场机制的原则获得最佳的配置方式，难以实现农业经济增长方式由粗放型向集约型的转变，减缓了农业和农村现代化的进程。
由此可见，只有深化农村集体土地使用制度改革，建立土地使用权的流转机制，由“均田制”向土地适度规模经营转变，将土地相对集中于种田能手或种田大户手中，才能有效地克服“均田制”的诸多弊端，充分发挥农户家庭承包经营方式的生机与活力。推动土地适度规模经营只是对“均田制”的集体土地使用制度的完善，并非是要否定家庭承包的经营方式。我们可以在家庭承包经营中推行土地适度规模经营，也可以在推行土地适度规模经营中坚持家庭承包经营方式。从根本上说，长期稳定家庭联产承包责任制与推行土地适度规模经营是一致的。那种认为两者对立的观点，是把家庭联产承包责任制简单地等同于“均田制”，没能把“均田制”向土地适度规模经营的转变统一于农户家庭承包经营方式之中。
第三，土地适度规模经营是指在坚持联产承包制基础上的有条件的、自愿的、有规律的适度集中，而不是取而代之。
首先，应当在具备条件的地方推行土地适度规模经营。这些地方应当是乡镇企业或
二、三产业比较发达，分工分业初具规模，大批农民已不再主要从事农业生产，他们不再把从事农业生产看成是自己赖以生存的必要条件。农业生产收入在他们的总收入中已经微不足道，是否承包集体土地已经无关紧要。同时，那些愿意从事土地规模经营的农民也不再把多经营的土地看成是解决温饱的手段，而是把它看成能与其他产业或行业带来同等经济效益的致富产业。不具备这些条件的地方不要一哄而起地推行土地规模经营。
其次，应当在农民自愿的基础上推行土地适度规模经营。由于“均田制”仍然是家庭联产承包责任制中农民使用集体土地的一项基本权利，因而，哪些农民转让其使用权，是部分转让还是全部转让，何时转让，应当由当事人自己决定。农业集体经济组织或村民委员会可以用宣传、引导和示范的办法推动土地使用权的流转，但应当充分尊重农民个人对集体土地的使用承包权，绝不允许用违背农民意愿的行政手段，无偿地剥夺农民对集体土地的使用承包权。
再次，应当运用经济手段推行土地适度规模经营。在家庭联产承包责任制中推行土地适度规模经营的前提是鼓励土地使用权的合理流动，建立土地使用权的流转制度，其关键的问题是要利用物质利益的驱动机制，妥善地处理好转让土地使用权的农民与受让农民之间，以及他们各自同集体经济组织与国家之间的物质利益关系问题。由于集体可耕土地的有限性，就使得人均按份使用集体土地的承包权具有垄断性，转让土地使用权的农民就可以从受让农
30 民那里索取一定的收入，以此来明确土地所有权，稳定承包权，搞活使用权。农业集体经济组织或村民委员会应当充分利用这样的经济手段，采取竞价承包的方式，妥善地处理土地使用权的转让农民与受让农民之间，以及他们各自同集体与国家之间的物质利益关系，使相关各方各得其所，以此来鼓励土地使用权的合理流转，建立土地使用权的流转机制，逐步推行土地适度规模经营。在工作中应注意把握住政策方向，不能把土地归大堆，不能恢复到人民公社化时代的土地使用制度和生产经营方式。我们应当在推行土地适度规模经营中大力兴办家庭中小农场，充分发挥农户家庭承包经营的生机与活力，促进农业经济增长方式由粗放型向集约型的转变，加速农业和农村现代化的进程。
本栏责任编辑／王柏泉
二、社会疑难热点问题的解决建议或方案
1、社会疑难热点问题的解决建议或方案 附件5 作者说明：本文是1995年9月写给中共海城市委政策研究室的调研报告。因涉及海城市农村集体土地承包使用权改革的具体问题，不宜公开发表，属于内参型社会调研报告，仅供海城市有关部门和领导内部阅读参考。
我市农村集体土地承包权股份化应注重维护农民的合法权益
祁广森
1994年以来，我市在一些
二、三产业发达的镇村试行了集体土地承包权股份化的土地使用制度的改革。土地承包权股份化是以村为单位，将集体土地划分为口粮田、责任田和机动田三部分。在人均口粮田和集体经营机动田后，将责任田的承包权按全村农业劳动力划股量化，18至60周岁男劳动力每人一股，18至55周岁女劳动力每人半股，以股权证的形式将土地承包权确定给农民私有。农民不放弃使用经营权时，则按股权证规定的股份数额划拨相应数量的土地给农民自己耕种使用；若农民自愿放弃土地使用权，则由村农业土地股份公
31 司以竞价方式把这些土地转包给种田大户，实行规模经营。转包者在扣除各种税费后，转让土地使用权的农民可以凭承包集体土地的股权证所确定的股份数额，从受让农民那里获得相应数量的股息收入。
土地承包权股份化妥善地处理了转让土地使用权的农民同受让农民之间，以及他们各自同集体和国家之间的物质利益关系，以物质利益的驱动机制，使土地所有权、承包权和使用权三权分离，相对独立，建立了集体土地使用权的流转机制，从而明确了集体土地所有权，稳定了农民个人承包权，搞活了土地使用权，在社会主义市场经济条件下，找到了家庭联产承包责任制同土地适度规模经营的最佳结合点，成功地解决了“均田制”向土地适度规模经营转变中的热点难点问题，推动了农业经济增长方式由粗放型向集约型的转变，加速了农民同土地的分离，促进了农村分工分业的进一步发展和农村现代化的进程。这是在家庭联产承包责任制后，农村集体土地使用制度改革的第二次飞跃。
我市土地承包权股份化的改革尽管有广泛深刻的制度创新意义，但在股权的设置划分上却有两点不要之处：一是限制了妇女享有的与男子平等的承包集体土地的经济权利；二是剥夺了老人和儿童承包集体土地的经济权利。造成上述问题的主要原因，是改革的决策者把农民使用集体土地的民事行为能力，等同于其承包集体土地的民事权利能力，忽视了农民与集体土地所有制的法权关系。
诚然，农民使用集体土地必须具备相应的民事行为能力。所谓民事行为能力，是指公民通过自己的行为行使民事权利或履行民事义务的能力。公民的民事行为能力不是生来就有的。我国《民法通则》规定：“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。”农民使用集体土地的民事行为能力是指其独立耕作集体土地的劳动能力。当事人除了应达到法定年龄和身心健康外，还应具备相应的耕作技能和管理经验。目前在农村推行的绿色证书制度，从法律角度讲，是对农民使用集体土地民事行为能力的一种资格审查和认证制度。
不具备耕作集体土地劳动能力的农民当然不应当亲自耕作使用集体土地，但绝不能因此限制或剥夺他们承包集体土地的民事权利能力，即承包集体土地的民事主体资格。所谓民事权利能力，是指公民依法享有民事权利和承担民事义务的资格。《民法通则》规定：“公民从出生时起到死谊时止，具有民事权利能力，依法暮有民事权利，承担民事义务。”“公民的民事权利能力一律平等。”农民承包集体土地的民事权利能力是基于当事人在该农业集体经济或村民委员会内具有农业户口的法律事实，不受其性别、年龄和耕作集体土地劳动能力的限制。我国《妇女权益保熊法》规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地、妇女
32 与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。”这里所讲的“妇女与男子享有平等权利”指的是妇女使用集体土地的民事权利能力，而并非是其民事行为能力。因此，在责任田承包权股份化时，女劳动力的股份不应当只是男劳动力的一半，而应当是与男劳动力的股份均等相同。
从公民民事权利能力的平等性上讲，在家庭联产承包责任制中，应当按全村农业人口人均承包集体土地。这是在土地集体所有的前提下，土地承包权方面的均田制，是农民占有使用集体土地的一项基本的民事权利。在家庭联产承包责任制的初期实行的就是这种均田制；在口粮田和责任田分离后，不仅应当人均口粮田，责任田承包权的股份化也应当实行按全村农业人口均等划分的原则。这是因为，土地是农民赖以维持生计的最基本的生产资料，只有人均占有使用，才能保障农民承包集体土地权利的平等性和农村社会的稳定；这也是在社会主义市场经济条件下，以经济手段建立集体土地使用权的流转机制，推进土地适度规模经营的基础和前提。不按全村农业人口对责任田的承包权进行股份化约作法，是对农民承包集体土地民事权利能力的剥夺，是侵害农民合法权益的行为。
从农民与集体土地所有制的法权关系上讲，对责任田承包权的股份化，也应按全村农业人口人均进行。这是由集体土地所有制形成的历史渊源和集体土地所有制的法权性质决定的。
众所周卸，我国现行的农村集体土地所有制是在农民土地所有制的基础上逐步改造演化而来的。为了废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行耕者有其田的农民土地所有制，《中国土地法大纲》规定：“农村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村人口不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全村人民均获得同等土地，并归个人所有。”［《中共党史参考资料》
（六）第328 页，人民出版社，1979年11月第一版］这种均田制的农民土地所有制是在我国新民主主义革命胜利后建立起来的，并在五十年代农业社会主义改造的商潮中消亡的。全体农民将各自家庭所有的全部土地入社而形成了集体土地所有制，入社的全体农业人口成为该集体土地的共同所有者。后经人民公社化运动，虽然形成了（生产）队为基础，三级所有的农村集体土地所有制的格局，但并没有改变全体农业人口是集体土地共同所有者的历史事实。这一历史事实只不过是被逐渐淡化和遗忘了，以至于集体土地所有制越来越成为缺乏具体共同所有者的抽象的集体所有制，土地共同所有者的权益得不到切实的保障。
在我国农村集体土地所有制存在的四十多年中，集体成员虽有变化，但在集体土地所有制的法权财产制度下，全体农业人口同集体土地的法权财产关系始终是一种特殊的共同共有
33 的财产关系。当共有人减少时，包括死亡和退出等情况，除法定情形外（如依法服兵役），其对集体土地共同共有的财产关系消灭，其权益由其他共有人以财产继承者或受赠者的身份而自然取得；当共有人增加时，包括出生和加入等情况，新来者与原共有人一起也自然地成为集体土地财产的共同共有人，与原共有人享有平等的权利。这种平等的权利在家庭联产承包责任制中，主要体现在均等承包集体土地的权利方面。
总之，无论是从农民承包集体土地的权利能力方面讲，还是从农民与集体土地所有制的法权关系上说，全体农业人口均享有均等承包集体土地的权利，人均口粮田是如此，责任田承包权的股份化也应当是如此。
附件6 作者说明：本文是对鞍山市冬季采暖费收缴难问题进行调研后撰写而成的，成文于1999年1月，属于改革实践中的疑难热点类社会调研报告，直接提交给中共鞍山市委政策研究室和鞍山市政府供暖办公室，仅供采暖费收缴制度改革决策参考，所以又属于内参型社会调研报告。
本文从社会主义市场经济理论的角度，阐述了鞍山市冬季采暖费收缴难问题的现状、产生的原因、解决问题的思路与办法，受到了当地相关党政机关的高度重视，为该市居民采暖费制度改革提供了理性参考，推动了该市的这项改革，并使其成为我国北方首批这项改革的试点城市之一，不仅在当地取得了圆满成功，也为我国北方城市的这项改革积累提供了可贵的经验。
对我市冬季采暖费收缴问题的思考
祁广森
采暖是我市居民冬季生活的基本需要，也是政府工作的一项重要内容。近年来我市居民冬季采暖工作中出现了一些不尽人意的情况，影响了我市居民的正常生活和社会的稳定，受到了各方面的关注。本文就如何做好采暖工作略表管见。
34 我市居民冬季采暖工作不尽人意的情况，集中体现在采暖费收缴难问题上。自1994年以来，我市居民采暖费收缴比例呈明显下降趋势，从1993－1994采暖期的80％左右下降到1997－1998采暖期的65％左右，每个采暖期递减5％。在1998—1999采暖期，采暖费收缴难的问题尤为突出。在本采暖期，全市应收采暖费总额为4.44亿元，经过市政府及其有关部门的不懈努力，到1999年1月底统计，实收采暖费为2.2亿元，收缴比例仅为50％左右。
造成我市采暖费收缴难的根本原因在于我们仍然沿用着计划经济时代遗留下来的采暖费福利制度。该项制度规定，使用有供暖设施的公有住房的城市居民，他们的采暖费由其所在单位全额支付。居民个人只享有采暖权利，而不承担任何义务。这项福利制度是城市居民住房福利制度的延伸和组成部分，一度被看作是社会主义制度优越性的具体体现之一。
随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，建立在计划经济体制上的采暖费福利支付制度的基础已经发生了重大变化。现在，对于由财政全额拨款的行政、事业单位来说，还可以为其员工全额支付采暖费，但对企业而言却应另当别论。目前，我市地方国有企业和集体企业受宏观经济形势的影响，有相当多的企业不景气，甚至已经停产倒闭，难以或无力全额支付职工的采暖费。在承包、租赁或已转制的企业中，部分经营者只重视自己的经济利益，而不愿为本企业职工交纳采暖费。随着国家加大产业结构和产品结构调整的力度，随着国有企业改革攻坚的深人，我市众多的国有和集体企业将面临着更多的困难，将发生更多的变化，最终使采暖费福利支付制度成为空中楼阁，难以维系。
现行居民楼内供暖系统的不合理性，也是我市居民采暖费收缴难的一个重要原因。现行居民楼内供暖系统，不是以每户为单位的独立供暖系统，而是以楼内垂直房间，从顶层到底层串联供暖。这种串联式供暖系统，在计划经济体制下，无论是在技术、节约和审美观点上都是最佳的系统。但是，在社会主义市场经济条件下，由于该供暖系统把楼内全体居民住户连结为一个整体，成为一个采暖单位，而不能使楼内每户居民成为一个独立的采暖单位，单独与供暖单位发生经济法律关系，不利于采暖费的收缴工作。
现在，同一居民楼内每户居民的经济状况发生了很大变化。有的有单位，有的无单位；有的单位经济效益好，有的可能是双下岗。因此，有的居民有能力上缴采暖费，有的难以上缴，有的居民则根本无力上缴。简而言之，在目前一般情况下，一栋居民楼内肯定会有部分居民住户难以或无力上缴采暖费。在此情况下，如果供暖，串联式的供暖系统可以使没有缴费的居民搭车受益，已缴费的居民将在下个采暖期也产生搭车受益的心理而观望、等待、甚至是拒缴采暖费；如果停止供暖，就会殃及已缴费的居民，他们在下个采暖期同样会产生拒缴心理。也就是说，无论供暖单位对整栋居民楼供暖与否，都会出现居民采暖费收缴越来越
35 难的问题。
近几年来，为了搞好我市居民冬季采暖工作，市政府相继采取了一些重大举措，供暖单位也相应地试行了一些办法，取得了一定成效。但这些举措和办法能否从根本上解决问题，还值得研讨和商榷。
市委市政府十分重视我市居民冬季采暖工作，每年都要召开专门会议进行动员和部署。近年来，为了弥补采暖费收缴不足形成的供暖费用的巨额缺口问题，市政府不仅要为供暖单位的银行贷款提供担保，同电力部门协调供暖单位的欠费问题，而且还要为供暖单位每年提供1500万元左右的财政支助，特别是在今年春节期间又追加了200万元。应当说，政府的用心是良苦的，也解了燃眉之急。但问题是，政府是否应当像在计划经济时代大白菜上市那样，每年都召开专门会议来动员部署城市居民的供暖问题；政府是否应当像救火队那样，每年都要为供暖单位协调贷款和欠费问题；政府是否有足够的财力，每年都能为供暖单位提供巨额的财政支持。况且，政府的这些举措和支持，不但不能从根本上解决采暖费收缴难的问题，反而会助长企业和居民吃政府供暖“大锅饭”的依赖心理，使政府成为我市供暖问题的众矢之的。实践说明，政府如果仍然沿用计划经济时代行之有效的办法，来解决我市当前经济社会发展中出现的新问题，不仅不合时宜，而且实效甚微。
我市的供暖单位理应为全市人民提供优质的供暖服务，但由于本采暖期所需供暖费用缺口较大，供暖工作举步维艰；加之，近几年来全市累计拖欠采暖费3亿元左右，不仅使供暖单位元折旧费对供暖设备及其附属设施进行大修改造，还因供暖拖欠购煤款、电费、水费、材料维护费、银行贷款、财政借款及职工工资等，共计负债3.2亿元。供暖单位靠负债经营毕竟不是长久之计，长此以往，供暖单位的生存也将成为一个严重的问题。
为了加大采暖费的催缴力度，维护供暖企业的自身利益，供暖单位在本供暖期开始后，对欠费居民曾采取了暂缓供暖或停止供暖，甚至是拆除欠费居民室内供暖散热器的做法。这些做法虽然事出无耐，无可厚非，但在实施中不仅将引起一系列民事法律纠纷问题，同样也难以达到预期目的。
对欠费居民暂缓供暖或停止供暖是合法必要的。但是，由于欠费居民同已缴费居民杂居在同栋楼内，楼内串联式供暖系统又把他们彼此连结为一整体，在实施暂缓或停止供暖时，只能切断整栋楼的供暖系统，而不能只切断欠费户的暖气，同时又不影响已缴费户暖气的正常使用。这是供暖单位对巳缴费居民的一种违约侵权行为。因为，尽管居民楼内串联式的供暖系统把楼内所有居民住户在供暖的技术问题方面连结为一个整体．但在民事法律关系上，已缴费者与欠费者彼此之间在上缴采暖费问题上并无连带的法律责任，他们彼此独立地与供
36 暖单位发生经济法律关系，独自履行义务，相应地独自享有权利。供暖单位在对欠费者处罚时，无权侵害已缴费者的权利，根据《经济合同法》和《消费者权益保护法》等法律的有关规定，一栋居民楼内，只要有一户居民如约上缴了采暖费，供暖单位就有法定义务向其供暖，而无权擅自停止供暖，也无权以减收或退还采暖费的方式停止供暖。因为供暖单位是具有独占性的社会公用事业型企业，供暖服务在居民基本生活中又是一种不可替代的特殊商品。如果供暖单位擅自停止供暖，给己缴费居民造成人身伤害（如因此生病或死亡）或财产损失的，供暖单位还负有法律上的赔偿责任，包括财产的赔偿和精神损失的赔偿等。
从实践上看，供暖单位暂缓供暖或停止供暖的效果并不明显。在本采暖期开始后不久，市热力公司针对采暖费收缴率太低的问题，曾对我市铁东湖商地区50余栋居民楼停止供暖，以此督促采暖费的上缴，在社会上引起了强烈反响，在僵持二十余天后恢复供暖时，这些楼的居民采暖费收率仅达到50％左右，并没有实现预期的目的。
对欠费居民强制拆除其室内供暖散热器的做法，将引起下列民事法律问题：诸如，供暖单位是否有权这样做；供暖单位是否构成了对居民住宅的非法侵害；供暖单位在拆除私有住房室内供暖散热器时是否构成了对公民合法财产的非法侵害；在供暖散热器拆除后，如果当事人不准供暖管线从其室内通过，又将引起民事法律关系中的相邻权之争。供暖单位通过法律手段即使能够解决上述问题，也难以有足够的人力和时间来应对大量的诉讼和执行问题。
综上所述，我市居民冬季采暖费收缴难的问题，是在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中出现的一个亟待解决和必须解决的经济社会问题。用计划经济的思路和办法已经不能从根本上妥善地解决这个问题，只有针对已经发生了重大变化的经济社会客观情况，用社会主义市场经济理论重新思考，才能理清思路，突破禁区，锐意改革，抓住关键，找准解决问题的切入点。
按照社会主义市场经济理论来剖析我市的采暖问题就不难发现，城市居民冬季需要采暖实质上是一种市场需求，供暖单位向居民供暖是一种市场供给。供需双方基于供暖事实而形成平等的民事法律关系，他们彼此只有先尽义务，实行等价交换的原则，才能实现各自的权利，才能使需求与供给达到平衡。由此可见，供暖单位向居民供暖不再是一种无偿的社会福利，更谈不上是社会主义制度优越性的体现，而只是一种有偿的服务性商品；供暖单位不再是党和政府设立的社会福利慈善机构，而只是提供供暖服务的社会公用事业型企业。它不但要求收回成本，而且还应当获得资本的社会平均利润。政府应当管理城市居民供暖问题，这是政府应尽的职责，但不应大包大揽地直接具体管理，而应当遵循社会主义市场经济规律和法制原则，以法规和政策为主要规范进行调控，辅之以必要的行政以及经济手段，从宏观上
37 进行间接管理。按照这样的总体思路，解决采暖费收缴难的问题应着重抓好以下几方面工作。
第一，改革计划经济体制下形成的社会福利性的采暖费收缴制度，废止由单位为其员工全额支付采暖费的制度，实行单位补贴，由员工个人支付采暖费的制度，从而把城市居民采暖费的无偿社会福利制变为有偿的个人使用制。
由单位全额支付员工采暖费的制度，是计划经济时代遗留下来的最后一项福利性社会保障制度。这项制度即使在计划经济年代也是不近合理的。因为在那时，同是一个单位的员工，由于各自居住条件的不同，所在单位支付的采暖费存在着很大的差异。居住在没有统一供暖设施平房中的员工，单位每年给他们各自补贴20－30元的采暖费，仅相当他们各自家庭冬季所需采暖费用的30％一50％左右，所欠部分由员工用自己的工资补齐，并非单位全部报销；而居住在有统一供暖设施楼房中的员工，不但居住和生活条件有了很大的改善，其高额的冬季采暖费还由单位全部支付代缴。近二十年来，城市改造和建设取得了巨大成就，绝大多数城市居民住进了有统一供暖设施的楼房中，由于仍然沿用由单位全额支付员工采暖费制度，不仅使各单位的该项开支陡增，不堪重负；同时还助长了一些人不择手段地要大房和多要房，造成了资源的闲置浪费和社会风气败坏等问题。由单位全额支付员工采暖费的制度，在社会主义市场经济条件的今天，由于缴费者不是直接采暖者，采暖者又不缴费，不能满足各方面利益直接化的客观要求，不利于调动各方面的积极性，共同搞好采暖工作。因此，必须改革社会福利性的采暖费收缴制度，在当前城市居民住房商品化的同时，相应地实行城市居民冬季采暖的商品化。改革的具体内容包括：
一是要改变采暖费的收缴对象。从主要向员工单位收缴改变为向直接受益人收缴，从向间接受益人收缴改变为向直接受益人收缴。当然，在改革后，由财政全额拨款的行政、事业单位或具备条件的其它单位，最好能实行由单位为其员工代扣代缴采暖费的办法。此时，代扣代缴单位已不是上缴其员工采暖费的直接义务人，而只是其员工上缴采暖费的代理人。单位尽了代理人职责后，对被代理人所欠的采暖费债务，不再负法律上的连带责任。
二是要对员工的采暖费给予必要适当的补贴。因为从经济学的角度讲，采暖是城市居民冬季生活的基本需要，采暖费是他们基本生活消费的必要支出，是维持劳动力生产和再生产的必要条件，理应包含在劳动力生产和再生产的成本中，体现在劳动力的价格或工资中。在由单位全额支付员工采暖费的体制下，员工个人工资中不合采暖费部分。因此，改革后，采暖费应当是员工工资的必要组成部分，如果得不到体现或补偿，就会降低劳动者的生活水平。至于采暖费补贴数额或比例的大小多少，还应请有关专家进行测算和论证，或参考我省某市在居民采暖费体制改革中由单位补贴80％的做法。
38 三是在采暖费收缴时间上实行个人预付制。由于采暖期开始前，供暖单位需要用采暖费维修供暖设备和购买采暖用煤等多种因素，需要采暖居民在采暖期开始前向供暖单位预付采暖费。采暖居民应当类似于购电那样，在规定期限内，到指定的收费站所或缴费代理单位，按照自己住房面积及其相应的缴费标准，一次全额缴足采暖费或分期缴纳。待本采暖期结束时，再按采暖居民各自实际使用的热力数量及其相应的缴费标准进行结算，多退少补，结余归己。
采暖居民依约足额缴纳采暖费后，供暖单位应向缴费者出具缴费的书面证明。该证明除了应具体载明收缴费的具体内容外，还应附带载明双方的具体权利和义务，使其具有经济合同的法律特征和效力。这种书面证明的具体形式应类似于保险公司向投保人出具的保单，是一种标准的格式化合同。
第二，改造居民楼内供暖系统。改造居民楼内供暖系统是要从技术上解决居民住户之间的连带供暖问题，使他们各自与供暖单位发生独立的经济法律关系，实现谁缴费谁采暖，不缴费就别采暖，两者互不影响，各不相干，这是解决采暖费收缴难问题的关键所在。
为此，应当把居民楼内整体串联式供暖系统改建成居民住户彼此独立的并联式或串联与并联相结合的供暖系统，成为可以对每个采暖用户独立进行供暖调控和单独计算热力使用量的供暖系统。
居民楼内供暖系统改造后应当达到或满足如下要求：
一是要具有独立性、实效性、经济性和美观性。所谓独立性是指楼内每户采暖居民自成一个独立的供暖系统，在某一采暖用户因欠费被停止供暖时，并不因此影响其相邻采暖用户的正常采暖。所谓实效性是指改造后的供暖效果应当与改造前基本相同。所谓经济性是指改造的费用少，对用户的财产损害小等。如果缺乏经济性，用户很可能拒绝改造；如果用户所付出的费用接近或超过安装使用空调的费用，就会舍弃暖气而改用空调。所谓美观性是指改造后在热力管线的设置安装方面应当符合审美观点，不应有碍观瞻。
二是能满足采暖用户自由使用热力和按实际使用热力数量上缴采暖费的需要。如同居民用电那样，应当在每一采暖用户各自的供暖系统中安装热力使用计量表，并在每一个房间供暖设施上安装下个启闭自如的热力使用开关。有了上述装置，可以使三居室的采暖用户只交一居室的采暖费成为可能，一个采暖期只需缴半个采暖期的采暖费成为可能，这对采暖收缴制度的改革和居民楼内供暖系统的改造也具有重大的推动作用。天津市在部分城区为居民住户安装了热力使用计量表，居民依据热力计量表所记载的热力使用实际数量缴费，为我们提供了很好的借鉴。
39 三是能保证供暖单位对欠费用户停止供暖措施的实施。这需要在每个采暖用户的供暖系统中安装一个下次性使用的切断装置。当某一采暖用户的供暖系统被该装置切断后，想要重新恢复供暖，只能由供暖单位来重新更换这一装置，其他单位或个人无法做到这一点。
依照上述要求，居民楼内供暖系统的改造可在原供暖系统上进行，即在每个房间散热器的两端加装一个回路热力管线，在原热力管线进人散热器处加装一个热力使用计量表，在原热力管线与回路热力管线连结处加装一个热力使用调控开关，采暖用户可以自由启闭，但供暖单位关门后则不能再重新开启。当正常采暖时，热力使用开关处于开启状态，回路热力管线被切断，热力走原路热力管线，热力使用计量表运转；当停止供暖时，关闭热力使用开关，原路热力管线被切断，热力使用计量表停止运转，热力走回路热力管线，从而保证下层采暖用户室内的正常供暖。按照这设想改造，虽然可以最大限度地省料、省工和省钱，但只能调控散热器的散热功能，不能防止热力在通过热力管线时的散失损耗问题，其如何补偿问题应予以适当考虑。
上述居民楼内供暖系统改造的设想是否可行，还有待于相关的工程技术专家的论证和认可，其中的一些关键性技术问题，如热力使用计量表和热力使用开关的研制，热力锅炉输出的热力技术参数随机监控与自动调整等问题，还有待于组织相关的专家进行攻关或用工程技术招标的办法加以解决。在此过程中，如果能把相关的科研成果依法变为我市独有专利技术或专利产品，其市场前景十分广阔，由此在我市可能形成一个新兴产业。
居民楼内供暖系统改造方案的可行性经相关的工程技术专家的理论论证和实验验证后，应首先选择某一居民供暖小区或某栋居民楼试行，以验证和展示其技术上的成熟性和经济上的节约性。在试行成功后，要广泛宣传改造的好处和必要性，使广大市民理解、支持、拥护改造，甚至是自己主动自愿出资要求改造。
在此之后，才能保证全市居民楼供暖系统改造的大规模展开和顺利实施。在此过程中应当尊重采暖居民的个人意愿，实行自愿原则。参加者给予一定的优惠；不参加者仍按原采暖费缴费标准执行。
新建居民楼的供暖系统，必须按每个采暖用户各自独立使用一个供暖系统的要求进行设计和安装。否则，不予验收合格，也不予供暖。
第三，转变政府对城市居民冬季采暖工作的领导管理方式。政府对城市居民冬季采暖工作的领导管理方式应当从计划经济下的具体直接的行政干预，转变到市场经济下的宏观间接的调控指导。为此，政府在当前要做好下列具体工作：
一是要制定具体方案，改革采暖费收缴制度，改造居民楼内的供暖系统。在采暖费收缴
40 制度改革中，应当特别注重财政经济杠杆的作用，突出重点，兼顾一般，对贫困人群和优抚对象在财政上给予特殊照顾。
二是由我市行政机关或建议立法机关制定一个关于我市冬季供暖问题的地方性法规文件，明确政府、供暖单位和采暖用户在城市冬季采暖问题上的相互地位与彼此之间的责权利关系，以此来规范三者的具体行为。该地方性法规文件应阐明的具体法律范围问题包括：
1、居民采暖用户之间在采暖中的相邻权问题；
2、居民采暖用户住宅内供暖设施的所有权、处分权和维修权问题；
3、居民采暖用户在采暖问题上的权利与义务问题；
4、供暖单位在供暖问题上的权利与义务问题；
5、供暖单位同采暖用户彼此之间发生争议纠纷时，解决的途径、程序和方式问题；
6、政府行政管理部门同供暖单位和采暖用户之间的彼此关系问题，以及政府行政管理部门同政府其他相关部门的关系问题；
7、该法规文件的有权解释、监督和强制执行部门问题；
8、立法者认为应当规定的其它法律规范问题。
三是要政企分开，使供暖单位真正成为独立的社会公用型企业法人。为此，政府应当收回给予供暖单位的某些供暖行政管理权，政府行政管理部门的负责人和供暖单位的负责人不应在对方单位相互兼职等。在政企分开后，供暖单位应当加强管理，降低成本，努力提高服务质量和经济效益。
搞好城市居民冬季采暖工作，妥善解决采暖费收缴难的问题，关系到千家万户，必须赢得广大市民的理解、支持和参与。我们应当把绝大多数市民的根本利益作为决策的依据，把他们满意不满意，社会稳定不稳定，作为判断采暖费收缴制度改革得失成败的唯一标准。
2、解决社会疑难热点问题的研究性论文
附件7
作者说明：本文是针对我省某地在乡镇集体土地“责任田”承包中实行的所谓“成年男劳动力有一份承包权，女劳动力半份承包权，儿童老人无承包权”的实施方案，从法律的
41 角度进行的剖析，指出该方案是违法的，它损害了妇女、儿童和老人的合法权利，应当废止。同时，严肃提醒改革者，农村集体土地承包权的改革不得随意违法胡来，侵害农民的相关合法权利，必须依法进行。本文发表在《农业经济》1996年11月12期上[刊号ISSN1001-6139 CN21-1016F]。
论农民与集体土地法权关系问题
祁广森
农村问题、农业问题、农民问题，总是与土地问题联系在一起，这是中国革命和建设中必须着力解决好的一个基本问题。当前，深入研究农民与集体土地的法权关系问题，对深化农村经济体制改革，促进农业生产要素的合理流动和农业生产经营方式的转变，都具有重要的现实意义。本文就这一问题，仅从法律的角度作一些粗浅的探讨。
一、关于农民与集体土地所有权的关系问题
我国《宪法》明文规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但问题是，谁是集体土地的具体的所有者？是农业集体经济组织或村民委员会本身？还是年满十八周岁以上有劳动能力的全体农民？还是生活在农业集体经济组织中或村民委员会内的全体农业人口？如果在“一大二公”的人民公社化时代提出上述质疑纯属无稽之谈，但在实行家庭联产承包责任制的今天却有着重要的实践意义。因为财产所有权是一项基本的民事法权，其中包含着占有、使用、收益和处分等项具体的民事权利，只有财产所有者才有权行使这些权利，若他人擅自行使即构成侵权。因此，明确集体土地的具体所有者，对正确行使集体土地所有权中的诸项具体权利至关重要。
笔者认为，在农村实行家庭联产承包责任制的今天，集体土地的具体所有者，既不应当是农业集体经济组织或村民委员会本身，也不应当是年满十八周岁以上有劳动能力的全体农民，而应当是生活在农业集体经济组织中或村民委员会内的全体农业人口。这是由集体土地所有制形成的历史渊源和集体土地所有制的法权性质决定的。
众所周知。现行的集体土地所有制是在农民土地所有制的基础上逐步改造演化而来的。为了废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，《中国土地法大纲》规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全村人
42 民均获得同等的土地，并归个人所有”。这种均田制的农民土地所有制是在我国新民主义革命胜利后建立起来的，并在五十年代农业社会主义改造的高潮中消亡的。全体农民将各自家庭所有的全部土地入社而形成了集体土把所有制，全体农业人口成为该集体土地的共同所有者，经过人民公社化运动，在六十年代初期，虽然形成了队为基础，三级所有的集体土地所有制的格局，并延续到了今天，但全体农业人口是集体土地具体的共同所有者的历史事实却被逐渐淡化和遗忘了，土地集体所有越来越成为一种抽象的集体所有。
在集体所有的法权财产制度下，全体农业人口同集体土地的关系是共同共有的财产关系，各共有人平等地享受权利，也同时平等地承担义务。当共有人减少时（包括死亡和退出等情况），除法定情形外（如依法服兵役），其对集体土地共同共有的财产关系消灭，其权益由其他共有人以财产继承者和受赠者的身份而自然取得；当共有人增加时（包括出生和加入等情况），新来者与原来的共有人一起也自然地成为集体土地财产的共同共有人，与原共有人享有平等权利。
总之，全体农业人日是集体土地具体的共同所有者，具有行使土地所有权的民事主体资格；而作为全体农业人口代表机构的农业集体经济组织或村民委员会，只能在村民代表大会授权或不违背多数村民意愿的情况下，在法律允许的范围内代表全体村民行使管理经营集体土地的职权。
二、关于农民使用集体土地的民事权利能力问题
在农村实行家庭联产承包责任制的今天，有些地方存在着忽视农民使用集体土地的民事权利能力问题。所渭民事权利能力，是指公民依法享有民事权利和承担民事义务的资格。具有民事权利能力者，才享有法律上的人格，才能成为独立的民事主体，才享有某项具体的民事权利或承担某项具体的民事义务。我国《民法通责》规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”“公民的民事权利能力一律平等。”也就是说，凡是我国公民，均享有平等的民事权利能力，在法律上处于平等地位，非依法律不得限制或剥夺公民的民事权利能力。
笔者认为，在家庭联产承包责任制中，农民使用集体土地的民事权利能力是基于当事人在该农业集体经济组织或村民委员会内具有农业户口的法律事实，不受其性别、年龄和劳动能力的限制。如我国《妇女权益保障法》规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。”这里所讲的“妇女与男子享有平等权利”，指的是妇女使用集体土地的民事权利能力，而不是其民事行为能力。
从民事权利能力的平等性上讲，应当按照全体农业人口人均使用集体土地，并由每个农
43 户承包经营。这是在土地集体所有的前提下，土地使用权方面的均田制，是农民使用集体土地的一项基本的民事权利。在家庭联产承包责任制的初期实行的就是这种均田制。在一些地方实行口粮田和责任田两田分离后，仍然人均口粮田，但在责任田的划分上却出现了一些问题。有些地方不是按照全体农业人口人均责任田，而是按照全体农业劳动力划分责任田，如规定男劳动力在18至60周岁、女劳动力在18至55周岁各给一份责任田；有些地方甚至是按劳动力的性别划分责任田的，比如，男劳动力划给一份责任田，女劳动力只给半份责任田。不按全体农业人口人均责任田，而按劳动力或劳动力性别划分责任田的作法，是对农民使用集体土地民事权利能力的非法剥夺和限制。造成这一问题的根本原因，是上述地方的决策者们忽视了农民使用集体土地的民事权利能力，或把农民使用集体土地的民事行为能力等同于其民事权利能力。
由于按照全体农业人口人均使用集体土地在家庭联产承包责任制中是农民的一项基本的民事权利，因而在推行土地适度规模经营的时候，应当充分尊重农民个人的意愿。那些农民转让其土地使用权，部分转让还是全部转让，何时转让，完全应当由当事人自己决定。用行政手段，强迫农民无偿转让集体土地使用权的作法，是侵害农民民事权利和物质利益的违法行为，应当坚决杜绝和禁止。但是，由于我国《土地管理法》赋予农业集体经济组织或村民委员会管理经营集体土地的权力，转让集体土地使用权的农户不应当私下转让，而应当由农业集体经济组织或村民委员会统一管理集体土地使用权的转让事宜。
三、关于农民使用集体土地的民事行为能力问题
所谓民事行为能力，是指公民通过自己的行为行使民事权利或履行民事义务的能力。公民的民事行为能力不是生来就有的。《民法通则》根据年龄和心理健康状况，把我国公民分为无民事行为能力人、限制民事行为能力人和完全民事行为能力人，并对其具体的民事行为能力作了相应的规定：无民事行为能力人的民事行为由其法定代理人行使；限制民事行为能力人的重大民事行为也由其法定代理人行使或征得其法定代理人同意后自己行使；“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。”
从使用集体土地的民事行为能力方面讲，并不是人人去独自耕种管理归自己使用的那份集体土地，而是由那些具备了完全民事行为能力的农民进行耕种管理的，具体分为两种情形：情形之一是农户家庭中的主要劳动力只耕种管理归其家庭成员共同使用的那份集体土地，家庭中其他的无民事行为能力或限制民事行为能力的成员进行一些力所能及的辅助性劳动；情形之二是农户家庭中的主要劳动力除了耕种管理归其家庭使用的那份集体土地外，还耕种经
44 营了其他农户家庭转让出来的那份集体土地。
笔者认为，农民转让集体土地使用权，只是暂时放弃了具体的耕种经营权，并非是放弃了人均按份使用集体土地的基本民事权利。由于集体土地的有限性，就使得人均按份使用集体土地的民事权利具有垄断性。因而，转让集体土地健用权的农民可以从获得其土地经营权的农民耶里索取一定的物质利益。农业集体经济组织或村民委员会应当因势利导，利用这样的经济手段，引导和推动集体土地使用权的合理流转，促进集体土地的适度规模经营和农村分工分业的发展，促进农业生产的集约化、商品化和现代化。
附件8 作者说明：曾几何时，城市居民冬季采暖费收缴难问题是我国北方城市中是一个带有普遍性的疑难热点问题。为了破解这一疑难热点问题，笔者把1999年1月上交给鞍山市委政府的内参型调研报告《如何解决我市居民冬季采暖费收缴难的问题》，改写而成的社会疑难热点问题的调研论文，也就是把该报告中的地名、单位、事件等可能反映鞍山的文字全部删除，于是这篇内参型调研报告就改写成了可以公开发表的社会疑难热点问题的调研论文了。换言之，内参型调研报告与疑难热点问题的调研论文可以相互转换，两者在本质上是一回事。本文发表在《中国改革》2000年第2期上[刊号：ISSN1005-2100 CN11-3198/F]，编辑重新确定标题，对内容作了大量的删节。
以社会疑难热点问题调研论文的形式公开发表的主要好处是：第一，表明是社会普遍存在和关注的问题；第二，不会给自己和他人带来政治上的麻烦；第三，发表前也就不需要当地党政机关审查了。发表这样疑难热点问题的调研论文，必须要有针对性和实效性。
撤不掉的供暖大锅饭
祁广森
采暖是我国北方城市居民冬季生活的基本需要，近年来在北方的一些城市中，居民冬季采暖工作中出现了一些不尽人意的情况。
问题集中体现在采暖费收缴难上。以东北某一城市为例，自1994年以来，居民采暖费
45 收缴比例呈明显下降趋势，每个采暖期递减5%。到1999年1月底统计，收缴比例仅为50％左右。造成这种情况的根本原因在于，我们仍然沿用着计划经济时代遗留下来的采暖费福利制度。城市居民使用有供暖设施的公有住房，采暖费由其所在单位全额支付。居民个人只享有采暖权利，而不承担任何义务。这项福利制度是城市居民住房福利制度的延伸和组成部分。
随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，建立在计划经济体制上的采暖费福利支付制度的基础已经发生了重大变化。现在有相当多的企业不景气，无力支付职工的采暖费。
现行居民楼内供暖系统的不合理性，也是城市居民采暖费收缴难的一个重要原因。其系统，不是以每户为单位独立供暖而是以楼内垂直房间，从顶层到底层串联供暖。这种串联式供暖系统，不能使楼内每户居民成为一个独立的采暖单位，单独与供暖单位发生经济法律关系，不利于采暖费的收缴工作。
现在，同一居民楼内每户居民的经济状况发生了很大变化。有的有单位，有的无单位，有的单位经济效益好，有的可能是双下岗。因此，有的居民有能力上缴采暖费，有的难以上缴。在此情况下，如果供暖，串联式的供暖系统可以使没有缴费的居民搭车受益，已缴费的居民将在下个采暖期也产生搭车受益的心理而观望、等待，甚至是拒缴采暖费。如果停止供暖，就会殃及已缴费的居民，他们在下个采暖期，同样会产生拒缴心理。也就是说，无论供暖单位对整栋居民楼供暖与否，都会出现采暖费收缴越来越难的问题。
各地政府十分重视城市居民冬季采暖工作，但问题是，政府是否应当像在计划经济时代大白菜上市那样，每年都召开专门会议来动员部署城市居民的供暖问题；政府是否应当像救火队那样，每年都要为供暖单位协调贷款和欠费问题；政府是否有足够的财力，每年都能为供暖单位提供巨额的财政支持。况且，政府的这些举措和支持，不但不能从根本上解决采暖费收缴难的问题，反而会助长企业和居民吃政府供暖“大锅饭”的依赖心理，使政府成为城市供暖问题的众矢之的。实践说明，政府如果仍然沿用计划经济时代行之有效的办法，来解决城市当前社会经济发展中出现的新问题，不仅不合时宜，而且收效甚微。
城市供暖单位理应提供优质的供暖服务，但由于供暖费用缺口较大，供暖工作举步维艰，加之近几年来采暖费拖欠日益严重，不仅使供暖单位无折旧费对供暖设备及其附属设施进行大修改造，还因供暖拖欠购煤款、电费、水费、材料维护费、银行贷款、财政借款及职工工资等，使供暖单位陷于困境之中。
为了加大采暖费的催缴力度，维护供暖企业的自身利益，一些供暖单位在供暖期开始后，对欠费居民曾采取了暂缓供暖或停止供暖，甚至是拆除欠费居民室内供暖散热器的做法。但
46 在实施中不仅将引起一系列民事法律纠纷问题，同样也难以达到预期目的。
城市居民冬季采暖费收缴难，是在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中出现的，用旧的思路和办法无法妥善解决的问题。
城市居民冬季采暖实质上是一种市场需求，供暖单位向居民供暖是一种市场供给。供需双方基于供暖事实而形成平等的民事法律关系，他们彼此只有先尽义务，实行等价交换，才能实现各自的权利，使需求与供给达到平衡。供暖单位向居民供暖不再是一种无偿的社会福利，而只是一种有偿的服务性商品；供暖单位只是提供供暖服务的社会公用事业型企业。它不但要求收回成本，而且还应当获得资本的社会平均利润。政府对城市居民供暖不应大包大揽地直接具体管理，而应以法规和政策为主要规范进行调控，辅之以必要的行政以及经济手段，从宏观上进行间接管理。
附件9
作者说明：本文是作者在海城市乡镇企业局挂职锻炼，任局长助理，从事当地乡镇企业集体企业产权制度改革调研时，提交给该局领导的一份专题调研报告，内容是“关于如何解决乡镇企业集体企业产权制度改革中的政企难分问题”，目的是彻底革除镇村集体承担企业债务连带责任的弊端，得到了肯定与贯彻执行。与此同时，我了解到，该问题是当时乡镇企业集体企业改革发展中普遍存在的一个棘手问题，于是把该调研报告改写为解决改革实践中的疑难热点问题的研究性论文，公开发表在《党政干部学刊》1995年第7期上[刊号CN21-1254/D]，受到了中国人民大学有关专家的垂青，作为首篇，被收入人大复印报刊资料——《乡镇企业与农场管理》1995年第8期中[刊号CN11-（F）1001/128
ISSN 1005—4340]。
论乡镇企业产权制度改革中的政企分开问题
祁广森
随着乡镇企业产权制度改革的深入，一些镇村经济管理部门的领导同志产生了某些后顾之忧。一旦进行了产权制度改革，企业就会成为无上级行政主管部门和隶属关系的企业。经
47 济管理部门承担的对企业的摊派任务和收缴管理费的工作就难以进行。有的同志还存在着怕丢权、失控和失去既得利益的思想。在这些主观因素的共同作用下，乡镇企业产权制改革中出现了政企难分的问题，阻碍着改革的深入进行，造成了许多弊端。
政企难分造成的弊端之一，是一些镇村经济管理部门不太热心推行产权制度改革，而是尽力维持企业目标管理责任制或承包租赁制的现状，结果不能转变企业的经营权制，无法解决实际存在的经营者包盈不包亏的问题．企业的生产经营活动和经济效益始终处于不稳定的状态。同时，由于企业是镇村经济害理部门的附属物，镇村集体还要对企业的债务承担无限责任，债务包袱越背越重。
政企难分造成的弊端之二，是一些乡镇企业虽然实行了股份合作制，甚至已经把企业卖给了个人经营管理，但所在的镇村经济管理部门却在产权转让的协议中明文规定．不准这些企业依法变更企业法人营业执照，使这些企业的产权制度改革流于形式，不具有相应的法律效力。企业在法律上仍属于镇办或村办集体企业，镇村集体对企业的债务仍然要承担无限责任。
政企难分造成的弊端之三，是不刊于乡镇企业通过产权制度改革，建立现代企业制度。现代企业制度是适应社会主义市场经济体制要求的符合当代国际惯例的企业制度。它要求产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。如果政企难分，企业就不能真正取得社会独立企业法人的资格，建立现代企业制度就无从谈起，不利于企业的迅速崛起。这种状况是同建立社会主义市场经济体制的客观要求格格不入的。
政企难分是深化乡镇企业产权制度改革中暴露出来的一个深层次问题，如何解决这个问题呢？笔者认为。解决的办法与出路还是要从产权制度改革入手，使乡镇企业真正成为无上级主管部门或行政隶属关系的独立企业法人。为了实现这个目标和目的，可根据具体情况，采取如下的改革方式进行。
第一种方式，经过合法科学的资产评估，将企业依法改组为股份合作制、有限责任公司或股份有限公司。实行这种改革方式后，镇村集体不再以企业单独所有者的身份出现，也不再以行政命令方式直接插手企业的经营管理活动，而是仅以股东的身份，按照企业章程的规定，同其他股东一起，平等地参与企业的经营管理。取得红利，承担有限责任，从而解决政企难分的问题。这种改革方式，既适合镇办集体企业，也适合村办集体企业。
第二种方式，经过合法科学的资产评估，将企业的部分生产设备或全部生产设备出卖给个人经营管理。镇村集体对企业的扬地、电源、水源、厂房、主要生产设备，以及企业的商标、专利、专有技术等工业知识产权保留所有权，并以财产所有者的身份，将这些有形资产
48 和无形资产出租给经营者，定期定额收取租金。个人经营者仅以自己的出资额，重新进行企业法人的资本登记注册。集体在企业中保留的资产不再作为企业的资本进行登记注册。企业由集体所有制依法变更为私营经济。实行“公有民营”这种改革方式，不仅解决了政企难分的问题，也使镇村集体免除了对企业的债务责任，确保了集体资产的安全，解决了集体资产的保值和增值问题。
第三种方式．经过合法科学的资产评估，将企业的全部产权出卖给个人经营管理。企业由集体所有制依法变更为私营经济。这种改革方式，不仅解决了政企难分的问题，也使集体彻底摆脱了企业的债务责任问题，还解决了集体经济再发展的资金问题。
在整体出卖企业产权的时候，最好是以拍卖竞价的方式进行，并一次收回价金。但对价金较高，购买者无力一次交足时，可采取“赎买”的方式进行。购买者应当依约先交足一部分价金，余者可在一定时期内分期付款补足。 这种“赎买”方式的实践效果是良好的。 在乡镇企业产权制度改革的同时。还应对镇村经济管理部门的职能和机构进行相应的调整和改革。这是解决政企难分问题的另一个重要方面。现在，镇村经济管理部门，既是镇村集体企业的所有者代表，同时又是经营管理者；既从事着微观的经济管理活动，同时又行使着国家的某些宏观的经济管理职能。
责任编辑 李秀华
三、不宜公开发表的内参型社会调研报告
附件10
作者说明：本文涉及敏感的宗教问题，不宜公开发表，属于内参型社会调研报告，仅供上级统战机关领导内部阅读参考。这类调研报告的内容应当客观全面，并提出自己的真知灼见，目的是反映真实情况，提供解决问题的参考意见。也就是说，这类调研报告可以放开了写，但要客观公正，且要控制传播的范围。不能或不宜公开发表的东西，一定不公开发表，这是政治纪律。
本文曾获2005年度辽宁省统战理论研究优秀成果一等奖、2005年度鞍山市统战理论研究优秀成果唯一的特等奖和2006年度全国统战理论优秀研究成果的优秀奖。上报评审前，曾报送被调研地相关部门的领导审查。上报后，引起了中共鞍山市委统战部和中共辽宁省委
49 统战部相关领导的高度重视，得到了充分肯定。此后，省市两级统战部门均强化了农村宗教问题的系统调研。
基督教在农村迅猛发展问题的探析思考
祁广森
最近，笔者对我省某地农村宗教问题进行了调研，走访了当地的统战和宗教行政管理部门，并深入镇村实地考察，感触颇深。（以下约7000字的内容不宜公开，只列出其小标题，敬请体谅——作者注）
一、基督教在农村迅猛发展的特点
二、基督教在农村迅猛发展的原因
三、当地宗教管理工作的具体做法
四、几点思考与建议
附件11：几篇大学生的社会调研报告 第一篇：
构 建 环 保 鞍 师
财经系2010级5班旅游管理专业学生
陈同学 2011年10月
内容摘要：作为鞍山师范学院的一名学生，我真心希望自己的母校是一座环保型校园，但距离这一美好的目标，还有很远的路要走，还有很多具体问题需要解决。
关键词：环保
全民
和谐
作为鞍山师范学院的大学生，保护环境是我们义不容辞的责任。为了了解同学们对环保的认识及其环保现状，我在学院的同学中进行了一次环保调查。由于我的个人能力有限及调
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