公务员、行政执法人员学法专题讲座
《行政诉讼法律制度》培训讲稿
讲座时间、地点：2007年11月22日上午、12楼会议室 主 讲 人：孙标（市质监局法规科科长）
参加人员：市局机关公务员、行政执法人员
一、行政诉讼和行政诉讼法概述 行政诉讼是人民法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼法是由国家制定的调整人民法院、当事人和其他诉讼参与人在行政诉讼活动中的权利和义务关系的法律规范的总和。它调整的对象是各种行政诉讼行为和各种行政诉讼关系，主要内容是规定行政诉讼主体的权利和义务。我国现行的第一部行政诉讼法是1990年10月1日颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》。
二、行政诉讼的基本原则
行政诉讼基本原则，是指由行政诉讼法确认和体现的，在整个行政诉讼过程中，或在行政诉讼的主要阶段起指导作用的准则。我国行政诉讼活动的基本原则是：
（一）人民法院依法独立行使行政审判权原则 。我国《行政诉讼法》第3条第1款规定：人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该原则具体包括行政审判权由人民法院统一行使、案件审判独立、合议庭审判独立和审判人员独立等内容。
（二）诉讼不停止执行原则 。 该原则的基本含义是：原告提起行政诉讼，不影响被告（行政主体）具体行政行为的先行执行力，即行政主体在人民法院作出裁判之前，可以照旧执行原具体行政行为。
但是，也有些例外情况。我国《行政诉讼法》第44条将这些例外情况归纳为以下三种情形： 第一，被告基于正当的考虑认为需要停止执行的；第二，原告申请停止执行并经法院裁定宣告停止执行的；第三，法律、法规规定停止执行的。
（三）被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任原则。 在行政诉讼中，被告行政主体对作出的具体行政行为负有举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
（四）具体行政行为合法性审查原则 。根据《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这一规定决定了人民法院对具体行政行为的司法审查权，规定了行政诉讼的客体和对象，也明确了人民法院审查行政行为合法性的范围。
（五）合议审理原则 。 根据《行政诉讼法》第46条规定：行政诉讼案件的审理，必须由审判员组成合议庭来进行，或者由审判员、陪审员组成合议庭来进行。
（六）不适用调解原则 。 该原则的基本含义是：行政诉讼中既不能把调解作为行政诉讼的必经阶段，也不能把调解作为结案的一种方式。我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”
但该原则也有例外。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”
（七）司法有限变更原则 。 该原则的基本含义是：人民法院对被诉违法具体行政行为原则上只能确认其合法与否，宣告其无效或撤销，但不能直接代替行政主体作出一个行政行为，或对该行政行为的内容加以改变。但对“显失公正”的行政处罚行为，人民法院有权以判决形式加以变更。
（八）复议选择原则 。 我国《行政诉讼法》第37条第1款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”第37条第2款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”这说明我国的行政诉讼以“复议选择”为原则，以“复议前置”为例外。
（九）两审终审原则 。根据《行政诉讼法》第6条规定：行政诉讼案件经过两级人民法院的审理即告终结。当事人对第一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉，启动第二审程序。第二审人民法院的判决、裁定是终局判决、裁定，对此，当事人不得再提起上诉。另
2 外最高人民法院作出的一审判决、裁定，当事人不得上诉。
三、行政诉讼的受案范围
行政诉讼的受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。它是解决人民法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的问题。它规定着司法权对行政权的制约和监督程度，也规定着行政终局裁决权的范围。在理解行政诉讼的受案范围时还必须将行政诉讼法的规定与单行法律法规进行整合协调，不能将行政诉讼法的有关规定孤立起来。这就需要注意区分“行政诉讼法规定的受案范围”“法定受案范围”两个概念，后者大于前者，具体表现在公民合法权利、规范性文件、事实行为、内部行为、法定最终裁决行为等。
（一）人民法院受理案件的范围。根据《行政诉讼法》第11条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼： 1．对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的； ２．对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的； ３．认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；４．认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的； ５．申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； ６．认为行政机关没有依法发给抚恤金的； ７．认为行政机关违法要求履行义务的； ８．认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
（二）人民法院不受理的事项 。根据《行政诉讼法》第12条规定， 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
１．国防、外交等国家行为； ２．行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。３．行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。４．法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。 ５．公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。６．调解行为以及法律规定的仲裁行为。７．不具有强制力的行政指导行为。８．驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。９．对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。
四、行政诉讼的管辖
行政诉讼管辖是指不同级别和同级别人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。行政诉讼管辖可以分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖。
（一）级别管辖。级别管辖是指上下级人民法院审理第一审行政案件的权限分工。
1、基层人民法院的管辖。根据《行政诉讼法》第13条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。所以，除法律规定由上级法院管辖的特殊情形之外，行政案件都应由基层人民法院的管辖。
2、中级人民法院的管辖 。根据《行政诉讼法》第14条规定，应由中级人民法院管辖第一审行政案件有：（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（3）本辖区内重大、复杂的案件。
3、高级人民法院的管辖 。根据《行政诉讼法》第15条的规定， 高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。
4、最高人民法院的管辖 。根据《行政诉讼法》第16条的规定， 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院作为我国的最高审判机关，它的主要任务是对全国地方各级人民法院和各专门人民法院的审判工作进行监督和指导。
（二）地域管辖 。地域管辖是指同级别人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。地域管辖又分为一般地域管辖和特殊地域管辖。
1、一般地域管辖 。根据《行政诉讼法》第17条规定， 行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。（1）原告未经复议直接起诉的，由被告所在地法院管辖。 （2）经过复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。
2、特殊地域管辖 。特殊地域管辖是指因为某种特殊因素的存在，不必根据一般地域管辖的原则，而是按照法律规定的特殊规则确定的管辖。具体包括以下三种：（1）经复议由复议机关改变原具体行政行为的选择管辖。（2）因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。（3）对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。
（三）裁定管辖 。裁定管辖是指在特殊情况下，由人民法院以移送、指定等行为确定的管辖，包括移送管辖、指定管辖和管辖权转移。
1、移送管辖 。我国《行政诉讼法》第21条规定， 人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。
2、指定管辖 。 我国《行政诉讼法》第22条规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议的，由争议双方协商解决，协商不成的，报它们共同上级人民法院指定管辖。
3、管辖权的转移 。管辖权的转移是指经上级人民法院决定或同意，把对第一审行政案件的审判权由下级人民法院转移给上级人民法院，或由上级人民法院转移给下级人民法院。
根据《行政诉讼法》第23条规定，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。
五、行政诉讼参加人。行政诉讼参加人是指在整个或部分诉讼过程中参加行政诉讼，对行政诉讼程序能够产生重大影响的人，包括原告、被告、第三人和诉讼代理人。
（一）原告 。根据《行政诉讼法》第24条、41条和《行诉法解释》的第12条规定，行政诉讼原告是指认为自己的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为的侵犯，依法以自己的名义向人民法院起诉，请求保护其合法权益，从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。
作为在行政法律关系中处于行政相对人地位的原告，就涉及到一个在行政诉讼活动中原告的确认问题，根据《行诉法解释》的第13-18条的规定，原告的确认包括九类：
1、受害人的原告资格。
2、相邻权人的原告资格。
3、公平竞争权人的原告资格（人身权和财产权）。
4、投资人的原告资格。
5、合伙组织的原告确认。
6、股份制企业内部机构的诉权。
7、非国有企业被行政机关分立、终止、兼并、改变隶属关系时的原告确认。
8、企业法定代表人的独立诉权和代位诉权。
9、农村土地使用权人的原告资格。
原告资格在以下两种情况发生转移：第一，有原告资格的公民死亡，
5 原告资格转移给其近亲属（包括夫妻、父母、子女、同胞兄弟姐妹、外祖父母、孙子女、外孙子女）；第二，有原告资格的法人或其他组织终止，原告资格转移给承受其权利的法人或其他组织。
（二）被告 。行政诉讼被告是指由原告认为其具体行政行为违法，并由人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。作为行政诉讼的被告，应是能够独立承担法律责任和诉讼后果的行政主体。根据《行政诉讼法》第25条 规定，行政诉讼被告的确认为以下几种情形：
1、公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
2、经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
3、两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。
4、由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
5、行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
（三）第三人 。行政诉讼的第三人是指同原被告诉讼争议的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益而参加诉讼的公民、法人和其他组织。就是说，只要是法律上的利害关系，即涉及当事人法律权益的关系，都可以成为第三人参加诉讼的根据。在行政诉讼中第三人都有独立的诉讼地位。第三人在总体上可以分为原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人。根据《行政诉讼法》和《行诉法解释》，第三人主要有以下几种：
1、行政处罚案件中的受害人和加害人。
2、行政处罚案件中的共同被处罚人。
3、行政裁决案件中的当事人。
4、两个以上行政机关作出相互矛盾的具体行政行为，非被告的行政机关可以是第三人。
5、与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织。
6、应当追加被告而原告不同意追加的，法院应通知其作为第三人参加诉讼。
（四）诉讼代理人。诉讼代理人是指依照法律规定或受当事人的委托代为进行诉讼活动的人。根据代理权产生的不同基础，可以分为法定代理人、指定代理人和委托代理人。
1、法定代理人 。法定代理人是指依法享有代理权限，代替无诉讼行为能力的公民进行行政诉讼的人。代理人与被代理人之间存在亲权或监护
6 关系。如果被代理人没有作为监护人的亲属，则由其所在单位或居住地居委会、村委会作为其监护人。法定代理是全权代理，在诉讼中，法定代理人与当事人居于同等地位，可以代理当事人为一切诉讼行为。
2、指定代理人 。指定代理人是指由人民法院指定代理无诉讼行为能力的当事人进行行政诉讼的人。指定代理人的代理权限非常复杂，一般认为，指定代理人如属于法定代理人，则其权限就是原法定代理人的权限；如属于法定代理人以外的人，法院在指定时应予以明确。指定代理人权限消灭的情形是：案件终结；当事人产生或恢复行为能力；当事人的法定代理人可以行使代理权等。
3、委托代理人 。委托代理人就是指受当事人、法定代理人委托，代为进行行政诉讼的人。我国《行政诉讼法》第29条规定：当事人、法定代理人，可委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或所在单位的推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。委托人必须向人民法院提交亲笔签名或盖章的授权委托书，受委托代理人代为承认、放弃或变更诉讼请求、提起上诉等必须有被代理人的特别授权。
六、行政诉讼程序
（一）起诉和受理 。起诉和受理是行政诉讼开始必经的两个环节，起诉是公民、法人或其他组织要求法院启动行政诉讼程序的主张，受理则是法院对符合法定条件起诉的认可和接受，二者共同作用构成了行政诉讼程序的开始。
1、起诉 。起诉是指公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到行政机关的具体行政行为的侵害，而向人民法院提出诉讼请求，要求人民法院通过行使审判权，依法保护自己合法权益的诉讼行为。
我国《行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织未经复议直接向法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；经复议的一般起诉期限是在收到决定书之日起15日内提出；复议机关逾期不做决定的在复议期满之日15日内提出；法律另有规定的除外。此外根据《行政诉讼法》的规定，行政复议在某些情况下是提起行政诉讼的前置程序的，对复议不服才能向人民法院起诉。
2、受理 。受理是指人民法院对公民、法人或其他组织的起诉进行审查，对符合起诉条件的案件决定立案审查的诉讼行为。
7 人民法院对符合起诉条件的，应当从收到起诉状之日起7日内立案。认为不符合起诉条件的，在收到起诉状之日起7日内作出不予受理的裁定。起诉如果基本符合立案条件，只是某些条件还有欠缺，应当限期令起诉人更正或补充，人民法院应在起诉人更正或补充后之日起7日内立案。
（二）第一审程序 。人民法院对于已经受理的行政案件，经过诉讼前的准备之后，应当指定日期开庭审理。庭审程序包括开庭准备、开庭审理、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和宣读判决。
法院经过审理之后，根据案件不同情况一般可以对行政机关的具体行政行为作出四种类型的判决，即判决维持、判决撤销、判决限期履行和判决变更。人民法院审理第一审行政案件，应当自立案之日起3个月内作出判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审行政案件需要延长的，由最高人民法院批准。基层人民法院申请延长审理期限，应当直接报请高级人民法院批准，同时报中级人民法院备案。
（三）第二审程序 。行政诉讼第二审程序是指当事人不服地方各级人民法院尚未生效的第一审裁决，依法向上一级人民法院提起上诉，上一级人民法院据此对案件进行再次审理所适用的程序。在行政诉讼活动中，当事人上诉是引起第二审程序发生的唯一原因。上诉一经受理， 案件即进入第二审程序。在行政诉讼第二审程序中，被诉行政机关不得改变原具体行政行为。
第二审法院审理上诉行政案件，根据不同情况可以作出维持原判和依法改判两种判决以及撤销原判、发回重审的裁定。第二审法院审理上诉行政案件，应当自收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉行政案件需要延长的，由最高人民法院批准。
（四）审判监督程序 。审判监督程序是指人民法院根据当事人的申请、检察机关的抗诉或法院自己发现已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，依法对案件再次进行审理的程序，也称再审程序。根据我国《行政诉讼法》第63条和64条的规定，人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法
8 院再审。人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
当事人对已经发生法律效力的裁判、调解书认为确有错误的，可在裁判、调解书生效2年内向人民法院申请再审。再审案件按照第一审程序审理的，必须在3个月内作出裁判；再审案件按照第二审程序审理的，必须在2个月内作出裁判。
（五）执行程序 。行政诉讼的执行是指当事人逾期不履行人民法院依法作出并已经生效的法律文书，人民法院或有关行政主体依法采取强制措施，从而使生效的法律文书得以实现的活动。根据我国《行政诉讼法》第65条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：
１．对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；２．在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；３．向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；４．拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。
