改革开放以来党领导反腐倡廉建设的基本经验
时间:2010年09月29日 17时13分来源:领导科学作者:邵景均
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党的十一届三中全会以后，在改革开放和发展社会主义市场经济的伟大历史进程中，党风廉政建设和反腐败斗争显现出新的特点和态势。中国共产党清醒地认识到，腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒，如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。党风廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡。党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变的能力。30年来，党坚持邓小平同志确立的“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”的战略方针，把反腐倡廉建设作为全局性、长期性的重大战略决策，郑重地摆在全党和全国人民面前。在党中央的坚强领导下，全党坚定不移地推进党风廉政建设和反腐败斗争，取得了巨大成就，并在实践中积累了丰富的经验。
一、坚持并改善党对反腐倡廉建设的组织领导、思想领导和政治领导
领导问题是关系反腐倡廉建设成败的头等重要的问题。在我国，领导反腐倡廉建设的重任只能由中国共产党来承担，这是由党的法律地位和反腐败斗争的内在要求决定的。中国共产党对反腐倡廉建设的领导是全面的，体现在组织领导、思想领导、政治领导各个方面。
在组织领导方面，必须坚持党委统一领导。中国共产党是实行集中统一领导的党，不论是党的建设的哪一个方面，还是党的事业的哪一步发展，都必须在党委的统一领导下进行，而不能离开党委另搞一套。反腐倡廉建设也是这样。多年来，党在领导反腐倡廉建设的实践中，形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。各级党委坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把反腐倡廉作为关系党和国家生死存亡的大事来抓，把党风廉政建设和反腐败工作纳入党委工作的整体格局，通盘考虑，统一部署。各级纪委作为党委的参谋助手，充分发挥作用，针对党风廉政建设中的全局性、倾向性问题，深入研究、通盘谋划，提出对策和建议，并协助党委抓好反腐倡廉各项工作的落实。在党委统一领导下，按照党风廉政建设责任制的要求，党政职能部门各司其职、各负其责，对职责范围内的党风廉政建设切实负起责任，坚持把党风廉政建设和反腐败工作与物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设和其他业务建设紧密结合，一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，并严格实施责任追究，对党风廉政建设方面的失职行为，依据有关规定坚决追究责任。通过这一套领导体制和工作机制，进一步保证了党对反腐倡廉建设的统一领导，巩固和发展了全党一起反对和防止腐败的良好局面。
在思想领导方面，必须坚持以发展着的马克思主义指导反腐倡廉新的实践。包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等在内的中国特色社会主义理论，是马克思主义与当代中国发展实际相结合的最新成果，是党和国家各项工作包括反腐倡廉建设不断取得胜利的思想基础和政治基石。坚持以发展着的马克思主义指导反腐倡廉建设，就是要运用中国特色社会主义理论，科学判断形势，深刻总结经验，准确把握规律，制定正确的反腐倡廉方针政策和决策目标；加强对全局性、战略性问题的研究，用发展的思路和改革的办法，注重从源头上解决腐败问题；坚持一切从实际出发，适应国内外形势的发展变化，进一步解放思想、开拓创新，努力做到思想观念和思想方法、工作思路和工作方法、人员素质和工作作风
与时俱进。
在政治领导方面，必须坚持党的政治纲领和政治原则，制定和实施反腐倡廉的重大决策。党对反腐倡廉的政治领导，主要是方向、路线的领导，最重要的是正确处理反腐倡廉建设与党的中心工作、全局工作的关系。发展是党执政兴国的第一要务，是社会进步的主旋律。反腐倡廉建设必须服从、服务于科学发展，坚持以经济建设为中心。这就要求各级党委坚持党风廉政建设和反腐败的任务提出、政策制定、工作部署，都以服从、服务于科学发展为出发点和落脚点，与经济建设一起统筹谋划，将防治腐败寓于改革开放和经济建设重要决策和措施之中；反腐倡廉工作重点的确定、各项措施的实施，都要放在改革开放和经济建设的进程中来把握，与改革发展的实践相适应，与改革发展的重要步骤相一致，与改革发展的重大举措相配套；针对妨碍改革、发展、稳定的突出问题，及时从党风廉政建设和反腐败角度研究和制定政策；坚持按照科学发展观的要求，及时发现和解决党风政风方面的突出问题，既旗帜鲜明地保护广大党员干部改革创新的积极性，又严肃查处干扰破坏改革开放和经济建设的违纪违法行为，有力地保障党的基本路线的贯彻执行和社会主义现代化事业的顺利发展。
二、坚持依靠广大人民和专门机关推进反腐倡廉建设
反腐败是你死我活的长期的政治斗争，必须解决好“依靠谁”的问题。中国共产党人是彻底的唯物论者，历来相信人民群众是世界历史的创造者，是推动社会进步的根本动力，由此进一步认为，人民群众是反腐倡廉建设可以依赖、也必须依赖的主力军，是战胜腐败和不正之风的强大力量。在新的历史条件下，依靠群众有序参与反腐倡廉建设的基本途径，不是搞“群众运动”，而是发展民主，包括人民民主和党内民主。只有发展民主，让人民监督政府，政府才不敢懈怠；让党员群众监督干部，干部才不能腐败。发展社会主义民主政治，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。在发展党内民主方面，坚持和完善民主集中制，健全完善党内民主决策机制，逐步推行党务公开，促进决策的科学化、民主化，使广大党员更好地了解、参与和管理党内事务，充分保障党员的民主权利。在发展人民民主方面，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志；健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，充分保障群众的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，防范可能发生的腐败问题和各种不良倾向。
依靠人民群众反腐倡廉，核心是加强对各级机关和干部行使公共权力的监督。主要形式是：①人大监督。坚持实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，加强人大对行政权、审判权、检察权的监督。发挥人大代表视察的监督作用，认真办理人大代表提出的议案和建议。②政府专门机关监督。按照建设法治政府的目标、任务和要求，全面推进依法行政，使行政机构及其工作人员的行为在决策、执行、监督各个环节都受到监控。积极开展执法监察、廉政监察和效能监察，加强对行政执法责任制落实情况的监督检查，推行政府绩效管理和行政问责制度。③司法监督。人民法院依法受理、审理和执行行政诉讼案件，监督和维护行政机关依法行政。人民检察院依法查办和预防职务犯罪，强化对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼和执行活动的法律监督。④政协民主监督。把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。政协运用会议、专题调研、委员视察、提案、反映社情民意信息等形式，对国家宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员履行职责的情况进行监督。各级党委、政府要认真倾听政协委员、民主党派和无党派人士的批评和建议，定期通报情况，自觉接受监督，认真办理政协委员的提案和建议。⑤一般群众监督。实
施《中华人民共和国政府信息公开条例》，推进政府上网工程，深化政务公开，健全政府信息发布制度，推行社会听证、专家咨询等制度，提高决策透明度和公众参与度。坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开制度，建立健全群众举报、民主评议等制度。发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用。落实领导干部接待群众来访制度，健全信访举报工作机制，疏通信访渠道。依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。⑥新闻舆论监督。落实党中央《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，支持新闻媒体积极开展舆论监督。新闻媒体要坚持依法监督、科学监督和建设性监督，把握正确导向，注重社会效果。
党内监督在反腐倡廉建设中具有特殊的地位。在党内监督方面，必须充分发挥党内监督专门机关——纪委的作用。30年来，在党中央和各级党委的领导下，各级纪委忠实履行党章赋予的职责，从监督各级党组织和党员干部执行党的路线方针政策到监督党内组织生活，从查办各种违纪案件到保护党员权利，从纠正党内不良风气到组织协调反腐败工作，从教育党员干部廉洁自律到制定党内法规制度，在党内监督中发挥了独特的、其他监督难以替代的作用。实践证明，在改革开放条件下，特别是在体制转换、腐败现象易发多发时期，充分发挥纪委作为党内监督专门机关的作用是完全必要的。
三、以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设
怎样才能有效地惩治和预防腐败？这必须建立一个可靠的路径。建立国家廉政体系是很多国家和地区惩治和预防腐败的共同做法。我国在充分吸收国际先进经验的基础上，从本国国情出发，适应新时期推进反腐倡廉建设的需要，着眼于从源头上防治腐败，提出了构建惩治和预防腐败体系的目标。紧紧抓住这一体系建设，能够一步步引导我们走向廉政建设新胜利。
一是坚持贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针。这一方针是惩治和预防腐败体系的灵魂。1993年，中共中央提出“标本兼治、综合治理”的方针，2000年提出“标本兼治、综合治理，进一步加大治本力度”的方针，2003年提出并确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针。反腐倡廉方针的演变过程表明，一手抓惩治、一手抓预防是反腐败的两个基本着力点。解决腐败问题，惩治是必要手段，预防是治本之策。要正确把握惩治和预防的关系，在坚决惩治腐败的同时，不断加大预防腐败工作力度，既重视遏制正在发生的腐败现象，坚决查办违纪违法案件，严肃查处腐败分子，又注重预防腐败工作，加大预防腐败力度，着力铲除滋生腐败的土壤和条件，从源头上预防和解决腐败问题，形成惩治和预防腐败的合力，这样才能把腐败现象降到最低程度。
二是坚持查办违纪违法案件，坚决惩治腐败分子。惩治这一手不硬，反腐败体系建设就无从谈起。中国共产党历来坚持党要管党、从严治党。坚持从严治党，就必须坚持在法律和纪律面前人人平等，不论什么人，不论其职务高低，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处。惩治这一手硬起来，不但能够有效打击和震慑腐败分子，而且有利于查找制度和管理方面的漏洞，加强预防腐败的针对性。
三是加强干部廉政教育。教育是反腐倡廉的基础工作。必须坚持教育在先、关口前移，以领导干部为重点，加强理想信念教育、权力观教育和党纪国法教育，着力加强公职人员作风建设，认真落实“八个坚持、八个反对”(坚持解放思想、实事求是，反对因循守旧、不
思进取；坚持理论联系实际，反对照搬照抄、本本主义；坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义；坚持民主集中制，反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律，反对自由主义；坚持清正廉洁，反对以权谋私；坚持艰苦奋斗，反对享乐主义；坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风)的要求(《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，《人民日报》2001年9月27日)，筑牢拒腐防变的思想道德防线，努力使党员干部少犯或不犯错误。
四是坚持把廉政建设纳入法制化轨道。反腐败必须走法制化道路。要把制度建设贯穿于反腐倡廉的各个环节，针对容易滋生腐败的重点部位和关键环节，推进体制改革和机制创新，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，解决导致腐败的深层次问题。要抓住关键领域和关键环节，科学合理地配置权力，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止权力滥用。在工作层面，要坚持把法规制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，制定适应工作需要的各项制度；不断完善已经颁布的法律法规，堵塞制度漏洞；努力提高制度的执行力，保证各项制度得到贯彻执行。
五是坚持对公共权力运行的制约和监督。加强对权力的监督和制约是有效防治腐败的关键。越是改革开放，越要加强对权力的监督，健全监督机制；越是高层次公职人员，越要有严格的监督制度。加强权力监督，要实现思想教育与制度建设相结合，自上而下监督与自下而上监督相结合，既通过完善巡视、派驻等监督形式，强化上级对下级的监督，又通过扩大民主，完善办事公开制度，增强公共权力运行的透明度，加强群众对公职人员的监督。要综合运用多种监督形式，不断拓宽监督渠道，努力形成监督合力，把每一项公共权力都置于有效监督之下，促使每一个公职人员都正确行使权力，防止权力的滥用。
六是拓展防治腐败工作领域。在当今社会，腐败行为产生的领域是多方面的，防治腐败工作也必须融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设各个方面。在经济领域，要通过规范行政行为，防止权钱交易导致利益冲突，维护市场秩序，发挥市场配置资源的基础性作用；在政治领域，要通过加强公职人员廉洁自律工作，建立科学合理的权力结构，加强权力监督机制建设，公职人员正确行使权力；在文化领域，要通过加强面向公职人员的廉政教育和面向全社会的廉洁教育，提高全党和全社会的道德水准，形成清正廉洁的文化氛围；在社会领域，要通过发现和解决损害群众利益的突出矛盾和问题，拓宽群众参与党风廉政建设的渠道，切实维护群众的切身利益。只有努力拓展防治腐败工作的领域，才能缩小腐败现象滋生蔓延的空间。
四、坚持灵活有效的反腐败战略策略
反腐败是你死我活的政治斗争，不仅需要选择正确的路径，而且在具体实践中需要实行正确的战略和策略。
一是要坚决纠正损害群众利益的不正之风。不正之风是滋生腐败的温床，腐败是不正之风蔓延的必然恶果，因此，反腐败必须坚决纠正各种损害群众利益的不正之风。十六大以来，党中央明确提出以人为本的执政理念，在制定和执行政策的过程中，把群众呼声作为第一信号，把维护群众利益作为第一目标，把群众满意作为第一标准。反腐倡廉工作要坚持把解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点，把解决群众关心的热点难点问题作为工作着力点，针对一个时期群众反映强烈的突出问题，适时调整、充实专项治理的工作内容，坚决纠正损害群众利益的不当行政行为。在端正党政机关及其工作人员的作风、处理与群众
密切相关的问题上，注意统筹安排、多管齐下，形成综合治理的模式。坚持纠建并举、寓建于纠的原则，既坚决纠正已经存在的不良风气，又着眼于防止不良风气的产生，重视解决苗头性、倾向性问题。实践证明，只有切实维护群众切身利益，才能凝聚党心民心，形成强大的社会动力，推进廉政建设。
二是要坚持根据实际情况确定反腐倡廉工作格局。20世纪80年代后期，党中央提出纪委要履行“保护、监督、惩处、教育”四项职能。20世纪90年代初，确立了领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风的反腐败工作三项格局。这些对于遏制腐败现象滋生蔓延的势头起到了重要作用。十五大以后，在坚持三项工作格局的基础上，强调从改革体制、机制、制度着手，加大从源头上治理腐败的工作力度。进入新世纪，党中央提出了惩治和预防腐败体系实施纲要，教育、制度、监督、改革、惩处各项工作整体推进，从而使反腐倡廉工作格局更加合理和完善。
三是要坚持战略上整体规划、战术上分阶段实施。反腐倡廉是一项长期的、复杂的、艰巨的战略任务，贯穿于改革开放全过程。各有关部门既要树立持久作战的思想，又要增强现实紧迫感，坚持把战略性目标与阶段性任务有机结合起来。具体地说，就是针对一个时期群众反映强烈、基本具备治理条件、经过努力在短期内能够取得成果的突出问题，提出明确具体的阶段性要求和工作目标，作为全党全国共同的任务，集中力量进行整治，确保抓一项成一项，使反腐倡廉建设不断地积小胜为大胜，稳步向前推进。
四是要坚持以人为本，做到宽严相济，注重综合效果。在反腐败的政策策略方面，对人的处理必须始终持慎重态度，坚持重证据、重调查研究，既严格依纪依法，又注意全面地、历史地、合情合理地处理问题，孤立和打击极少数顽固不化的腐败分子，教育和挽救知错能改的干部，支持和保护坚持原则、秉公办事的好干部。对严重违纪违法而又拒不悔改的干部，要从重处理；对虽有严重错误但能够主动讲清问题并配合组织查清其他人问题的干部，应从轻或免予处分；对有一般性错误的干部，要给予批评教育，帮助其改正；对经查清事实确属被诬陷的干部，要予以澄清，并给予保护。
五是要坚持反腐倡廉的国际交流与合作。要积极推动建立全球反腐败合作框架，拓展反腐败国际交流合作领域。随着我国对外交往的增多，对外联系渠道更加通畅，一些腐败分子利用其中存在的漏洞，或向外转移赃款，或直接逃往国外，使腐败问题日趋国际化。据2008年的有关报道，仅我国外逃到美国的经济犯罪嫌疑人就有1000多人，涉案金额达近千亿元。在此背景下，进一步加强反腐败国际交流与合作，成为深入开展反腐倡廉工作的迫切需要。2003年12月，我国政府签署了《联合国反腐败公约》。在这一公约的框架内，我们积极加强反腐败双边和多边合作，已经取得初步成果。今后，反腐倡廉的对外交流与合作会继续向深度和广度发展。
改革开放以来，党领导反腐倡廉建设的经验是极为丰富的，并在此基础上形成了一条中国特色反腐倡廉道路。在新的历史阶段，反腐倡廉建设的任务依然艰巨，全党和全国人民必须进一步树立忧患意识、大局意识、战斗意识，坚持改革开放以来的基本经验，坚持走中国特色反腐倡廉道路，继续解放思想、实事求是，吸收人类反腐败的优秀成果，把我国的反腐倡廉建设不断推向前进。
（作者系中央纪律检查委员会研究室副局级纪律检查员、监察部监察专员，研究员）
怎样认识和把握党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验？
