浅论我国交通行政管理体制改革
[摘要]本文主要阐述现有交通行政管理体制的现状，及这种体制给交通业的发展带来的不便，并总结我国一些交通体制改革的内容，提出自己的几点看法。
[关键词]交通体制改革管理模式
中国作为世界上人口和城市最多的国家，随着经济的不断发展，城市建设的不断加快，交通建设也越来越繁华，相应的交通系统也存在越来越多的问题，特别是近年来随着轿车大规模进入家庭后，中国城市交通问题日益严峻，已经成为许多城市所面临的难题之一[1]。然而，通过不断的实践证明，已经认识到要改变现有的交通问题，决不能把注意力集中于改善交通“硬件”—如道路、立交桥、交通附属设施及其用地等，而应同时给予交通“软件”—交通规划、交通需求管理、交通管理、交通决策及其机制等给以足够重视，只有“软硬”兼施，才有可能找到解决城市交通难题的途径。
1.中心城市交通行政管理体制的现状
改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体系的总体要求，中心城市不断推进交通行政管理体制改革，积极推行政企分开、政事分开，部分中心城市还初步建立了“城乡道路运输一体化”或“一城一交”的综合交通行政管理体制，在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，交通行政管理的职能转变迈出了重要步伐，交通运输的整体服务水平得到明显提高。目前总体上形成了三种管理模式[2]。
模式一：传统的多部门交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部门对交通运输实施“多部门交叉”管理，如南京、昆明、福州、南宁、杭州等，共有18个城市。 模式二：城乡道路运输一体化管理模式，由交通部门对公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理，如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等，共有8个城市。
模式三：“一城一交”综合管理模式，即由交通部门对交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，及市域内的铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理，如北京、广州、重庆、成都、深圳、武汉等，共有10个城市。
2.我国现行交通体制的弊端
2.1 现有交通执法体制需要改进问题
现行交通行政执法体制中, 各地方交通主管部门的区域性“块”与各执法门类垂向的“条”相对独立, 在交通行政执法中,各行其是, 自我封闭, 存在着条块分割现象: 一是条与条分隔,“依法”直属设立于各级交通行政部门下的各执法机构, 相互间缺乏有效协调; 二是条
于块分割, 尽管是在同一交通系统内, 但多数执法门类都“依法”建立了从中央到地方上下对应的“条”式机构, 结果是客观上强化了各执法门类的“条”, 加固了多头分散执法体制; 三是“块”与“块”分割, 在全国, 交通行政法被各块“依法”分割而不统一, 以及存在地方法规超前于交通部规章的局面。这些情况是中央政府的政策能量与效力逐层耗散造成的。在现行的体制当中, 每一层级都有其产生正熵的机制, 这就造成中央权威和中央政策能量逐层递减。在这一过程, 管理熵会逐渐增加, 管理效率会递减。执法体制的膨胀、老化, 必然会使体制内部结构性磨擦系数加大, 从而产生内耗、能量衰退, 反应能力减弱[3]。
2.2我国现行公路养护管理体制的弊端
目前我国公路养护管理是集建、养、管、征为一体，公路管理部门既行使部分政府管理职能，又承担公路养护具体作业，同时还负责对养护工作进行监督和检查，这种体制在很大程度上还是一种计划经济，它已远远不能适应市场经济的要求，随着我国经济体制改革的逐步深入和公路交通事业的迅速发展，它的弊端也表现得越来越明显，目前这些弊端主要表现在以下几个方面：维持计划经济模式，事企不分，管养不分，不适合市场经济的要求；养护队伍机构臃肿，人员素质低，难以适应公路发展的新形势；管理方式陈旧，效益低下；养护机械化程度低，养护技术水平低；养护经费严重短缺，公路超期服役现象相当普遍[4]。
2.3道路交通管理体制的弊端
现行的运输管理政策不适应, 交通运输行业的安全生产管理弱化。随着广大农民、个体加入道路交通运输业, 道路交通运输的组织形式发生根本变化。专业运输企业逐渐萎缩和转型, 实行承包经营使企业内部安全管理名存实亡个体运输已占据了运输主要市场, 但个体运输一直没有纳入交通运输主管部门安全生产行业管理的范围, 缺乏有效的管理, 成为交通事故多发群体[5]。
2．4 交通安全管理体制弊端
中国目前的道路交通安全状况不容乐观。1999年全国公安交通警察部门共受理道路交通事故 412860 起, 造成83529 人死亡, 286080 人受伤, 直接经济损失达212401 万元, 万车死亡率为1515。交通事故死亡人数列世界第一位, 万车死亡率接近于发达国家的10倍。现行的道路交通安全管理体制存在以下根本性的问题：道路交通安全概念不清， 不能形成全国统一的道路交通安全法规体，在行使职能过程中存在部门利益驱动[6]。
3.交通行政管理体制改革
3.1 港口行政管理体制改革
当今港口行政体制需要进一步深化改革,以解决港口面临诸多问题。一是从全国港口来看,
港口行政管理部门编制名称、机构设置、隶属关系、行政规格、编制员额、管理职权等不统
一、不规范, 五花八门。二是《港口法》明确港口公共基础设施, 建设和维护、工程质量监督、规费征收等属港口行政管理职能, 但由于《港口法》相关配套规章滞后,故港口行政部门执行《港口法》难以适从, 港口行政部门管理职责在很大程度上取决于当地政府政策支持。有许多港口在操作《港口法》过程中遇到港口规费征收难度大, 港口建设费分配不合理等问题。三是港口规划、岸线和陆域、水域使用审批时过长, 往往港口行政服务步在经济建设发展之后,造成一些港口工程项目未经审批就已开工, 竣工不经验收就先投产试生产运营。港口行政管理部门看在眼里, 但又缺乏管理权限, 在港口管理上显得乏力, 根本问题在于港口管理体制。
港口体制改革完善, 应着力建设服务型政府港口部门当今, 改革港口行政管理体制，有以下方式。一是要按照《港口法》理顺港口行政管理部门称谓。统一称谓是一个行业规范化的要求, 也是管理规范的重要标志。二是要按照《港口法》尽快理顺港口行政管理部门编制统一。改革完善港口行政管理体制、管理机制不是为了赶时髦, 适合政治口味, 而是在解放思想科学发展观引领下, 顺适市场化发展趋势。三是港口规费征收应为政府投资港口公共设施提供稳定资金。。港口规费征收意义重大, 既解决政府口岸和港口公用基础设施的建设维护与管理的资金,而且维护港口经营秩序, 这是亟待解决的大事情。四是中央、省对各地重要港口建设项目的审批要加快要放宽[7]。
3.2 高速公路管理体制改革
3.2.1 高速公路管理体制存在的问题
高速公路建设运营体制存在的许多问题，由于运营管理滞后、投入不足, 有些路即将通车才开始研究管理问题, 使管理机构设置、人员配备、机构配备及管理制度不能及时到位, 增加了运营管理的调整时间, 造成了先进的管理设备与管理体制的不协调、与相关的政策不协调等诸多问题, 对我国高速公路的发展造成了十分不利的影响[8]。
高速公路养护体制也存在的主要问题，根据有关报告:“维修不足几乎是发展中国家基础设施提供者的普遍性且代价高昂的失误。例如, 维修良好的铺设道路路面在重新铺设之前应能使用10～15 年, 但缺少维护能使它在使用一半的时间后就严重损坏。世界银行援助的道路维护项目的收益率几乎比道路建设项目高出一倍。在过去10 年中, 用于及时维护的120 亿美元支出可能节省了非洲用于道路重建的450 亿美元支出。”然而, 在目前高速公路养护经费投入上, 各地都不同程度上表现投入不足。
高速公路投融资体制也存在着问题，一是项目审批把关不严, 在全国的高速公路建设和管理方面出现了缺乏统一管理、缺乏统一标准和管理力度不到位等现象,使一些地方在高速公路融资的动机和机制上出了问题。二是产权事实上虚置, 高速公路所有权和经营权的分离是目前我国各高速公路的主要管理模式, 而在各地的具体操作中大量的情况是融资主体和
建设经营主体也是分离的。三是缺乏退出机制。
3.2.2 高速公路管理体制改革的几点建议
认真规范收费公路管理。一是按照《收费公路管理条例》的规定, 抓紧研究统贷统还制度的实施问题。二是要积极争取政府支持, 通过政府回购、统贷统还等措施,解决普通公路收费站点过多和收费标准过高的问题, 减轻社会和群众负担。三是要严格规范经营性收费公路的设立和管理。凡设立经营性收费公路, 都应当采用公开招标的方式, 按照公开、公平、公正的原则选择投资者, 做好资产评估和审批, 不得违规转让收费权。在投资或转让协议中, 要明确规定经营者应当履行的养护义务、提供的通行服务和安全要求。四是要提高收费公路管理工作中的透明度。在设置收费公路、制订收费标准和年限时, 要采取听证、公开征集意见等方式, 广泛听取社会公众的意见, 使收费标准更科学, 更合理, 更有利于收费公路的健康发展。
完善特许经营管理。为了进一步完善高速公路特许经营管理, 需要尽早出台有关高速公路特许经营的管理办法, 在推行高速公路特许经营还要有创新性的新思路。可以借鉴意大利的模式[9]。
实现政企分离, 改革政府监管模式。李庆瑞[10] 结合国外发达国家高速公路政府监管模式的经验, 提出, 政企分离是我国实现高速公路监管关键性的一步; 通过成立独立的高速公路政府监管机构实现对高速公路运营公司的总体指导和具体监管; 采用招投标方式确定获得高速公路特许经营权的经营者; 监管机构应注重发展新的监管体制并在监管过程中尽可能兼顾高速公路的网络性和社会公益性。
创立融资退出机制, 防范投融资风险要控制风险就要建立相关的政策法规体系, 制定相应的配套措施, 制定风险退出的标准, 退出的程序和退出的路径等。只有建立完善的健康的机制, 才能改善高速公路融资市场结构, 使高速公路融资市场的进入和退出机制发挥正常功能, 优化高速公路融资主体的总体素质, 提高高速公路公司的营运质量, 维护公平、高 效、透明的融资市场秩序, 建立高速公路融资退出机制是高速公路融资市场化发展的必然选择, 也是高速公路融资健康发展的重要标志[11]。
3.3 水运管理体制改革
3.3.1船舶检验管理体制改
改革开放前, 我国船检业务线一直由国家船检局负责。1986年, 国家船检局下属的船检部门开始作为独立法人, 以中国船级社的名义开展业务, 1988年成为国际船级社协会的正式会员。1999年8月, 国家进一步明确中国船检局与中国船级社实行“ 局社、政事分开” , 船检局与中国港监局海监局合并组建国家海事局, 行使对船检业务的政府管理职能中国船级社则承担船舶及海上设施的具体检验和分工。 从此中国船级社正式划出水运政府系列。
3.3.2 水上安全管理体制改革
针对我国水上安全管理体制层次不清、事权不明的现象,2000年6月, 国务院转发了水上交通安全监督管理体制改革施方案, 重新界定了中央与地方的水域管辖分工, 实行“ 一水一监、一港一监” 管理体制沿海包括岛屿海域和港口、对外开放水域、主要跨省区内河长江、珠江、黑龙江干线及港口, 由交通部统一领导和管理除上述水域之外的内河、湖泊和水库等其他水域的水上安全监督工作, 由省区直辖市政府负责。根据上述方案, 交通部在沿海和内河干线沿岸省区市陆续建立了长江海事局与省市地方海事局, 由国家海事局实施垂直统一领导和管理。
3.3.3水运行业管理体制改革
改革开放以来, 交通部水运管理主管司局曾经过数次调整.20世纪90年代中期, 交通部撤销运输管理局, 分设水运司与公路司, 分别主管全国的水运与公路行业。2000年, 交通部下发文件, 进一步明确各司局的主要职责和分工。其中, 水运司作为我国水运行业主管司局, 其主要职责共计项, 涉及水运立法工作, 水运行业发展战略研究工作, 水运基础设施建设与管理工作, 水运市场准人、资质审核、经营行为、规费管理工作, 引航、理货的行业管理工作, 等等。在处理相关司局职责交叉或分工的意见中, 明确了引航的行业管理由水运司负责, 海事局实施对弓航员的管理水运口岸开放由水运司提出开放计划的审定意见, 海事局负责口岸审批管理工作[12]。
3.4 中国铁路管理体制改革
建立了铁路局直管站段体制。我国铁路设施的这次管理体制改革，撤销了所有41 个铁路分局，并根据铁路网布局和客流货流集散的实际情况，从优化运力资源配置，提高运输效率出发，新成立了太原、西安、武汉3 个铁路局。加上原有的15 个铁路局（公司），全国铁路共设立18 个铁路局（公司），所有铁路局（公司）实行直接管理站段的体制。
实施主辅分离、辅业改制。早在1994 年，铁道部就开始了建立现代企业制度的试点工作，在运输、工业、施工系统选择了11 个试点企业，其中包括2 个铁路运输公司，将大连铁路分局改制为有限责任公司，将广深铁路公司改造为股份有限公司。这次改革在建立法人治理结构、调整资产结构、加强内部管理、强化市场营销等方面，进行了探索和实践。一是铁道部实施了主辅分离、辅业改制改革，二是在投融资体制改革方面取得重大突破[13]。
3.5 民航体制改革
民航当前改革的主要任务是转变政府职能，理顺政企关系，使政府的管理职能由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，也就是把属企业的生产经营权实实在在地、毫无保留地归还给企业，同时依法行政，强化宏观管理职能，并努力管住、管好政府职责范围内的事务，通过经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合方法来规范企业行为，对企业的违规、违法行为进行严格管理，促进整个行业朝着安全、高效和健康的方向发展[14]。
随着我国入世以来，原有的交通体制已不能和国际接轨，适应经济社会的发展，而且原有的体制也存在着许多弊端。通过对交通体制的改革，可以促进交通体制和谐发展，利国利民，为我国的社会主义现代化建设打下坚实的基础。
参考文献：
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[2] http:///idx/gd_news/2009-03/17/content_5313135_2.htm,《深化中心城市交 通行政管理体制改革研究》,中国机构网, 2009年03月17日.
[3] 吕长红,陈炜炯,综合执法: 交通行政执法体制的创新.改革与发展,2006.5：58-60
[4] 赵宝平,我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨.交通标准，2005.1：22-24
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[12] 李洪君,王杰,我国水运管理体制改革简论，中国水运.观察与思考，2003.8：6-8
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