探索行政管理体制改革的有效途径
何建文
2008年第1期 ——政治建设
近年来，按照省委要求，武汉市把深化行政管理体制改革作为一项重要工作来抓，制定了《关于进一步深化行政管理体制改革的若干意见》，在推进审批制度改革、政务公开、收支两条线、行政监督等重点环节提出了明确的目标和措施。目前，全市呈现出市区联动、部门协调推进行政管理体制改革的良好局面，通过改革，在便民利民、公开透明、快速高效等方面取得了阶段性成果。
一、精简行政许可项目深化审批制度改革
行政审批过多过细，是计划经济的典型特征之一，也是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在。武汉市把减少和规范行政审批，作为行政管理体制改革的重中之重，力求把审批事项减少到最低程度，把审批程序减少到最少环节。
(一)清理、减少和规范行政审批项目。一是精简行政审批项目。2001年启动行政审批制度改革以来，武汉市先后取消、调整行政审批项目1321项，2004年公布保留行政审批项目221项。2007年，按照依法设置、依法行政原则，对保留的221项行政审批项目进行进一步精简，将保留的审批项目减少到129项，精简、调整92项，精简41.6%，比目前保留审批项目最少的沈阳市还少58项。二是精简审批项目子项。221项行政审批项目中，45个审批项目有子项207项。对这些子项，本着便于审批、便于提速、便于监管的原则，减少76个，精简36.7%。三是精简审批项目前置条件。按照“国家和省已取消的坚决取消，没有法定依据的一律取消”的原则，将企业注册登记的前置条件由112项减少到77项；将涉及建设工程审批的前置条件由85项减少到72项。四是精简审批程序。按照精简审批程序、再造审批流程的要求，依法设定保留项目（含子项）的办事程序和时限；实行办事时限承诺制度，每个项目的承诺办事时限比法定时限缩短三分之一，并联审批项目的承诺办事时限缩短50%。
(二)扩大区级审批权。严格遵照行政许可法实行委托审批的规定，科学界定市、区审批权限，积极推进区审区办，扩大区级审批权。2004年，市里将保留的221项中的163项下沉到区级办理，占项目总数的73.7%。2007年进一步加大审批权下沉的力度，将保留的129项审批项目中的101项委托各区办理，占保留项目总数的78.3%。
（三）创新审批方式。主要是，加强区级政务服务中心和市直部门“一个窗口”建设，全面实行行政审批“一个窗口”集中办理。目前，全市13个区和两个国家级开发区的政务服务中心，承担了80%以上的审批事项。区直部门做到审批项目“应进必进”，较好地解决行政审批中“双轨运行”、服务对象“两头跑”等突出问题。41个具有行政审批职能的市直部门中，有25个审批事项较多的部门建立了办事大厅，集中统一办理审批事项，其他审批事项较少的部门均由一个处室集中对外办理审批事项。推进并联审批和集中审批，行政许可依法由两个以上行政部门分别实施的，由终审部门统一受理、抄报相关、并联审批、限时办理，或者由终审部门组织有关部门联合办公、集中办理。
二、加快电子政务建设深入推进政务公开
政务公开是行政管理体制改革的重要内容。武汉市注重把电子政务建设与政务公开结合起来，拓展公开内容，规范公开程序，创新公开形式，推行行政权力阳光运行。
（一）推进政务信息全面公开。对各类行政管理和公共服务事项，除法律法规规定不能公开的事项外，都通过政务网站、政府公报、政府信息公开栏以及报刊、电视、网络等渠道，实行信息公开和办事公开。在经济管理方面，重点公开项目审批、专项资金申报、建设工程招投标、政府采购、国有土地出让和产权交易等事项；在社会事务方面，重点公开财政和公共资金分配使用以及就业、社保、教育、医疗等与群众密切相关的事项。目前，市政府的行政规章及非涉密文件已全部公开，供电、供水、供气、医院、学校等单位推行办事公开面达到96%，市、区、街（乡镇）5525家党政群机关和事业单位的机构编制及人员信息全部实现了网上公开。
（二）加强政务网站建设与管理。积极推进政府信息资源整合与共享工作，对工商、地税、国税、质监四个部门有关企业的基础信息进行整合，初步建成全市企业基础信息系统；集成电子监察系统、社区公共管理与服务系统、国土资源信息系统、房产公共服务信息系统等5个重点应用系统，逐步改变目前信息系统条块分割、重复建设、利用效率低等现象。“中国武汉”政府门户网站信息总量不断增加。
（三）加快行政审批信息化建设。积极推进网上行政审批信息系统建设，行政审批信息服务系统已覆盖全市13个区和２个开发区，可提供企业设立、房产登记、结婚登记等事项的网上受理、联办、督办、统计等网上审批业务和审批进程查询、咨询、投诉等互动服务。所有行政许可和非行政许可审批项目均可在网上查询办事流程和审批结果。具备网上审批条件的事项，包括基本建设、城市规划、土地房产管理、环境保护、技术监督、工商管理、纳税申报、证照申领、专项资金管理、政府采购、公务员录用等，年内做到申报、审核、反馈等环节网上办理。目前，全市有近1300个工作人员、420个窗口利用该系统提供对外服务。该系统建成以来，共办理行政审批和服务事项46.3万件。
（四）稳步推进市级党政机关办公电子化。全市已建成覆盖市委、人大、政府、政协系统的市级电子政务网络体系。全市707个区属委办局，224个乡镇和966个社区都连接上了市政务外网平台。电子政务专网已连通全市117家单位，承担网格化管理系统、视频会议系统的运行，以及党政机关非涉密敏感信息的传递。市级视频会议系统的应用范围进一步扩大，使用视频会议的单位达61家。
三、深化财政体制改革严格执行收支两条线制度
深化收支两条线改革，是促进执法部门公正执法的必然要求。武汉市从1998年开始推行“收支两条线”改革，从2004年起全面推行收支脱钩，并较好地实现了收缴分离、罚缴分离、收支分离。
（一）彻底实行执法部门罚没收入与部门预算和职工收入“两个脱钩”。取消执法部门罚没收入按比例分成或实行收入返还的政策，把罚没收入与部门预算经费安排彻底脱钩，与执法人员收入彻底脱钩。在全市政法部门和市直执法部门收支脱钩基础上，推进各区政法部门以外的有执法权、有罚没收入的其他执法部门，特别是涉及民生、社会关注度高的城管、城建、交通、质量技术监督、工商、环保、食品药品监督、卫生监督等执法部门的收支脱钩。对执法部门严格执行“五不”政策，即“不定基数、不下任务、不作考核、不予返还、不得挂钩”，各级财政部门严格按照执法部门工作进度和部门预算拨付资金，不将罚没收入情况作为拨付资金的依据，不因罚没收入的增长而追加执法部门的经费预算，也不因罚没收入的下降而减少其经费预算，真正在预算安排和预算执行两个环节上做到收支彻底脱钩，从制度上切断了罚没款与部门运行经费的联系。
（二）加大对执法部门经费保障力度。在2007年预算安排的基础上，全市13个区追加执法部门经费预算6714万元，用于弥补收支脱钩后的经费缺口，确保了执法部门履行职能的必需经费。由于经费有了保障，执法部门更加注重创新管理方式，改变工作作风，更加注重管理的社会效益而不是罚款的经济效益，执法质量和工作效率明显提高。
（三）加强对非税收入的管理。根据中央和省公布的实施和禁止的收罚项目，实行执收执罚项目公示制度，向社会公布全市收费、罚款等非税收入项目目录。执收执罚部门必须按收费目录实施收费和罚款。对执收部门为行使行政管理职能按规定征收的行政性收费，如年审费、管理费、登记费等，视同罚没收入进行管理，与执收部门运行经费彻底脱钩。严格限定非税收入的使用方向，规范非税收入支出范围，对具有特定用途的专项收费，如排污费、人防费、教育收费等，锁定支出端。对社会公共资源有偿使用、公共资源招标或拍卖等所取得的资源性收费，除安排相应的征收成本补偿费和必要的手续费（佣金）支出外，全部由财政统筹安排，按规定用途使用。对为社会或个人提供特定服务，按照国家法律、法规、规章的规定收取的不以盈利为目的补偿性事业收费，如检验费、鉴定费、考核费等，由财政部门监督执收部门严格按规定标准收取和按规定用途使用。
四、强化行政监督规范行政行为
加强行政监督，是深化行政管理体制改革、促进依法行政的有力保障。武汉市坚持全面推进依法行政，把严格依法办事与加强监督结合起来，促进了行政行为的法制化、规范化。
（一）建立完善行政效能电子监察系统。2006年12月市行政效能电子监察系统建成并试运行，2007年4月1日系统正式运行，对政府管理部门行政审批实施过程中的行为、运转状态、效率等方面的情况，进行全程、实时和自动监督，实施“红、黄牌”预警纠错，发挥实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能。目前，已实现对市直41个部门238项审批事项和15个区级政务服务中心185项审批事项（平均数）的在线监察，并通过“电子眼”对25个办事大厅近2000名行政审批人员的实时视频监控，将行政监察工作由事后监察转变为全过程监察，促进了行政审批效率的提高。2007年1至3月，针对办理审批件不及时的状况，系统共发出预警信号 1383次、超期黄牌237次，红牌195 次；4至6月，系统共发出预警信号643次、“黄牌”13次、“红牌”20次，而7月黄红牌数量已降为零。
（二）直查快处行政不作为、乱作为。充分发挥行政投诉中心的作用，对群众投诉反映的突出问题或具有重大影响的典型问题，指派专人直接调查处理，提高行政投诉办理质量和效率。深入开展社会评议，每年组织人大代表、政协委员开展一次评议行政机关活动，并公布评议结果，对不满意票较多的部门，责令限期整改；对不满意票较多的个人，进行诫勉谈话，问题严重的，按有关规定作出组织处理。建立健全暗访督查制度，针对企业和群众反映突出的问题，开展不定期的暗访督查，暗访情况及时通报。对5起典型行政不作为、乱作为问题进行了公开通报曝光，强化了震慑效果和警示作用。
（三）严格实施行政过错责任追究。强化行政问责，加大行政过错责任追究力度。对有违法或者不当行政执法行为的行政机关工作人员，严格追究责任。2007年前１０个月共查办行政过错案件33起，对58人进行了责任追究。■
（作者单位：中共武汉市委政策研究室）
