我国个人所得税法实施过程中存在的问题及完善
前言
在西方市场经济国家，因个人所得税的主体税种地位及其与人民利益直接相关，个人所得税法的完善与否已被视为一国税制是否成熟的重要标尺之一。在我国，随着改革开放的实施与深入，个人所得税的税收收入亦随我国经济运行质量、人民收入水平的提高而有较大幅度的增长。自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长。目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。但是，由于社会经济环境变化与税制建设滞后、税收征管乏力等诸多因素的影响，我国个人所得税应有的调节分配、组织收入的功能仍然远未得到充分的发挥，还存在着一些弊端，主要表现在以下几方面：第一，分类课征税制模式有失公平与效率；第二，税率设计不合理；第三，费用扣除标准不合理；第四，税收征管制度不健全。为此，解决个人所得税存在的问题，提出几点完善建议：第一，从分类制所得税向综合制所得税转变；第二，合理的设计税率结构，第三，完善个人所得税的“扣除额”制度；第四，建立诚信纳税档案和激励机制 正文
一
个人所得税的概述
个人所得税是对个人（人）取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具，其主旨在于“损有余补不足”，在于协调社会再分配。随着我国社会主义市场经济的发展和个人所得税发展的国际趋势，个人所得税的地位和作用也会日益突出。
（一） 个人所得税的产生和发展
个人所得税是世界性的一个重要税种，绝大多数国家征收了这一税种，现在已成为很多国家，尤其是西方发达国家的重要税种。个人所得税从产生到现在经历了一个逐步完善的过程，从1798年英国首创个人所得税，到目前已有200多年的历史。英国最初征收个人所得税是作为一种战时临时性的收入措施，为对法战争筹措经费，直到19世纪初，才通过正式立法而成为稳定的税种。第二次世界大战期间，由于战争的需要，很多国家加重了个人所得税税收负担，调整了个人所得税的税率。二战后，个人所得税有增无减，到1948年，美国、英国、德国、法国、日本等国家个人所得税税收占本国税收的比重进一步增大，分别达到76.9%、47.6%、39.3%、30.7%和50%，很明显，这一水平已确定了个人所得税在财政收入中的重要地位。从20世纪40年代至今，有更多的国家开征了个人所得税，其制度更加成熟。近几年，随着国际交往的扩大，人力和资本的国际间流动与日俱增，个人所得税国际化的趋势越来越明显，发达国家的个人所得税制度极大的影响其他国家的个人所得税制度，各国政府普遍朝着趋同的税收政策努力，协调税制，向国际化靠拢。
（二） 我国个人所得税的发展历程
相对西方发达国家而言，我国个人所得税制度的建立不仅时间较晚，且过程复杂。分为以两个阶段：
1、新中国成立初期
1950年政务院公布《全国税政实施要则》规定对行商、坐商、摊贩征收所得税,实际上是对自然人征收个人所得税 ，同时对个人薪金报酬征收所得税和对存款利息征收利息所得税.但由于我国长期以来实行的是低工资,加上“*”中取消了稿酬,因而使得薪金报酬所得税长期没有开征的可行性,存款利息所得税也因情况变化于1952年停征 。
2、1980年至现在
（1）1980年开征个人个人所得税
1978年，我国实行改革开放政策，税制建设也进入了一个新的发展阶段。1980年，为适应改革开放的需要，中断20多年的个人所得税又重新开征，我国相继对外籍个人征收个人所得税、对国内居民征收城乡个体工商业户所得税及对个人收入征收调节税。1994年将上述三税修订合一，颁布实施了新的个人所得税法，初步建立起符合我国实际的个人所得税制度。这三个税种的开征,对于维护国家利益,增加国家财政收入,促进改革开放,缓解社会分配不公等方面都起到了积极作用。
（2）1994年1月1日起，建立了我国个人所得税法
随着社会主义市场经济体制的建立,我国对个人所得税课税制度
作了一次重大改革。1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国个人所得税法》（三税合一）,从1994年1月1日起执行,从而建立了我国统一的个人所得税法。
（3）1994年至今，个人所得税法进一步发展完善
1994年至今，个人所得税法进一步发展完善。1999年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个人所得税法中“储蓄存款利息”免税项目删去，并授权国务院恢复开征了储蓄存款利息个人所得税。(2007年以来，我国社会经济情况发生了新的变化，固定资产投资增长过快，物价指数出现持续上涨态势，居民储蓄存款利息收益也相对减少。为了缓解经济矛盾，更加灵活地运用税收手段调控宏观经济，我国于2007年8月15日将利息税税率从20%调减为5%。此次调整，大幅减轻了中低收入者的税收负担，减少了因物价指数上涨对居民储蓄存款利息收益的影响，给农民和离退休人员等低收入群体带来了实实在在的好处。2008年10月9日起，该税暂免征收)。2000年9月，财政部、国家税务总局根据国务院有关通知精神，制定了《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》(财税[2000]91号)，明确从2000年1月1日起，对个人独资企业和合伙企业停征企业所得税，对其投资者的生产经营所得征收个人所得税，从而解决了个人独资企业和合伙企业投资者的双重征税问题。同时，2005年和2007年，国家两次上调工薪所得减除费用标准，进一步减轻了中低
收入阶层的税负。
(三)我国个人所得税税制特点
从总体上看，我国的个人所得税法主要有如下特点：（1）实行分类所得税制。也就是将个人各项所得分成11类，分别适用不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除规定；（2）费用扣除采用费用定额扣除和定率扣除两种方法；（3）在计税方法上采用总额扣除法；（4）采取源泉扣缴制和自行申报两种征纳模式，我国现行个人所得税征管采用支付单位源泉扣缴制和纳税人自行申报两种模式。对可以由支付单位从源泉扣缴的应税所得，由扣缴义务人代扣代缴。对于没有扣缴义务人的，由纳税人自行申报纳税。也就是说我国对个人所得税采用的是代扣代缴为主，自行申报为辅的征纳模式。
二
我国个人所得税存在的问题
从以上对个人所得税的分析可以看出，随着我国经济体制改革的不断推进,市场经济的建立和完善，经济发展水平和综合国力的明显提高,我国现行个人所得税运行机制逐步显露出税制模式不科学,税制设计不合理,征管制度不严密等缺陷， 主要表现在以下几方面：
（一）分类课征税制模式有失公平与效率
1、税收负担不公平
我国现行个人所得税法规定的工资薪金个人所得税纳税人为取得工资薪金的个人，而未考虑个人赡养家庭的实际情况，在国外，尤其是个人所得税制比较完善的国家，其税前的费用扣除必须考虑纳税人的实际情况，如固定的家庭费用扣除应按家庭实际赡养人口计算，此
外，还要考虑赡养老人和抚养小孩的加计扣除，生大病住院治疗的加计扣除，教育培训的加计扣除以及购买第一套住宅的加计扣除等等。通过这些扣除，使纳税人能够在比较公平的起点上缴纳税收，避免由于扣除简单化造成的征税的不公平，不仅难以体现量能负担的原则，而且也有失横向公平的原则。
2、在调节收入分配方面未能体现“以人为本”的人文主义特征
对不同来源的所得采用不同的征收标准和方法，不能全面地、完整地体现纳税人真实的纳税能力。即使所得总量相同的纳税人，也可能因为所得来源的差异而造成税收负担的不同。电脑体育彩票10万元,按现行个人所得税“偶然所得”征税,中奖者应交纳2万元税款;若这10万元按照“劳务报酬”征税,因有加成征收的规定,适用40%的税率,应纳税2.5万元;若这10万元按照“工资薪金”征税适用40%税率应纳税款为2.9万元,很显然这种税制模式是违反公平原则的，是不符合“以人为本”的科学发展观。
（二）税率设计不合理
1、累进档次偏多
我国个人所得税工资薪金的税率为九级超额累进，而发达国家普遍减少了累进档次。如美国个人所得税档次原来是14级，2000年后降为5级。与这些国家相比， 我国个人所得税在计算上比较烦琐，这不利于提高税务的行政效率。
2、边际税率偏高
我国个人所得税工资薪金边际税率为45%，比发达国家普遍实行
的边际税率要高。首先，我国个人所得税边际税率偏高不利于调动劳动者创造更高收入的积极性。其次，在违法被处罚的预期成本不高的情况下，高税率必然诱惑纳税人偷税，据国家税务局资料，我国个人所得税流失相当严重，被老百姓戏称“征得不如漏的多”。
（三）费用扣除标准不合理
目前，我国个人所得税的费用扣除现行的是综合扣除方式，采用定额扣除和定率扣除相结合的方法，但在一些具体问题的处理上与我国的实际情况相脱离，主要表现为 ：
（1）费用扣除采用单一扣除标准不科学
我国个人所得税对生计费用扣除采用定额和固定比率两种方式，只对个人基本扣除进行考虑，没有充分考虑纳税人的婚姻状况，所赡养人口多少，有无老人、儿童、残疾人，影响了个人所得税公平原则的实现。在赡养状况差异很大时，税收负担的差异表现得更为明显，税收的不公平性更突出；
（2）扣除标准缺乏指数化机制，忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，未能与物价指数挂钩，难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况。
（四）税收征管制度不健全
目前，我国的税收征管制度不健全，征管手段落后，征管效率低下，征收方式需要改进，我国目前实行代扣代缴和自行申报两种征收
方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，难以实现预期效果，另外征管手段落后，管理人员素质低也会影响税收征管效率。
（1）税收方式难以控制高收入者
现行个人所得税采取个人申报纳税和单位代扣代缴纳税两种方式，而且以代扣代缴为主。这种征管方式与现行个人所得税制设计是相衔接的，但在征收管理上还存在一些问题，主要表现在以下几方面：公民纳税意识淡薄，越是高收入者逃税的越多，他们或利用权利自定纳税标准，或化整为零，以实物、债券、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。工薪收入者逃税几乎不可能，他们没有前述的权利和经济实力支付逃税费用，月工资薪金收入基本上是单位代扣代缴，逃税无门。
（2）征管手段落后
一方面个人所得是所得税种中纳税人最多的一种，征管工作量大；另一方面个人所得税也是最复杂、最难管的税种之一，应税项目多，计算公式多，再加上个人收入多元化隐性化，现金交易的大量存在，税源难以监控，尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段。这些都是征管手段落后的原因。
（3）对税源监控不力造成税收流失严重
主要原因有：第一，收入初次分配领域秩序混乱；第二，在收入监控上，缺乏必要的部门配合和监管手段；第三，在指导思想上，有的地区忽视个人所得税调节高收入的职能作用；第三，在政策规定上，个人所得税法和相关法律不够完善；第四，在征收管理上，工作粗放
和不到位的情况仍然存在；第五，处罚法规不完善，处罚力度不强，不能对纳税人起到威慑作用。
三、我国个人所得税完善的几点建议
（一）从分类制所得税向综合制所得税转变。
通过以上的分析我们不难看出，综合所得税较之分类所得税在缩小收入差距上起的作用更大。出于稳定的目的，当前不可能一步到位，改革方案应当采取渐进而非激进方式。所以在政策调整上，首先应当是考虑实际，对分类所得税进行一些适当改进，然后在条件合适的时候再向综合所得税的转化。当前个人所得税改进的重点是使其累进性真正体现出来，从上面比较可知，税法在税率设计上不合理，高税率形同虚设。为此，需要对个人薪金所得适用税率及纳税级距进行调整。在条件适宜时可以由当前的分类所得税向综合所得税进行转化。我们认为这些适宜的条件有：人均GNI达到中等收入国家的水平；社会上交易的实现大多使用转账支付；银行、税务、海关等之间实现计算机联网，能够实现对纳税人的信息共享；纳税人的法律意识有极大程度的提高;对违反税法的处罚相当严厉且行之有效。这是进行个人所得税改革的长期目标，其需要很长的时逐步进行。
（二）合理的设计税率结构
我国个人所得税目前的税率结构有悖公平，容易使得纳税人产生偷逃税款的动机，因此应该重新设计个人所得税的税率结构，实行“少档次、低税率”的累进税率模式，税率档次设计以五级为宜。
（三）完善个人所得税的“扣除额”制度
借鉴世界各国的通行做法，结合中国实际情况应将扣除额系统化、规范化、层次化、弹性化。考虑通货膨胀、经济水平发展和人们生活水平提高等因素适当提高减除费用标准和增加扣除项目。尽管个人所得税法经过了几次修正，减除费用800元到1600元再到现在的2000元，但这仍然与现今社会状况不太相符。我们可以允许各省、自治区、直辖市级政府根据本地区的具体情况，相应确定减除费用标准，并报财政部、国家税务总局备案，这样做既可以更好地符合实际状况，也有利于调节个人收入水平。同时，要根据经济发展的客观需要，适当的增加一些扣除项目。根据我国目前经济发展的具体情况，综合考虑住房、教育、医疗、保险等因素，设立相应的扣除项目，这样将更有利于我国经济的发展。
（四）建立诚信纳税档案和激励机制
例如，税法宣传和增强纳税意识工作，充分利用当今电子信息技术，建立诚信纳税档案数据库，同时也能为税收监控提供数据信息，为逐步建立和完善社会信用体系提供依据。要树立纳税光荣，偷税可耻的社会风气。现阶段代扣代缴的征税方式，不仅未向纳税人提供完税凭证，甚至纳税人连自己缴了多少税都说不清楚，应该为纳税人出具完税凭证，这样既可方便纳税人保管和使用，同时也是一种精神激励。
总结
我国的个人所得税从体制上到实际征收过程中存在着许多的问题，仅仅靠以上几点建议是远远不够的。我们需要有更多的学者、政
策制定者、以及纳税人进行相互的交流，循序渐进的对我国的个人所得税进行改革，只有调动各方面的积极性，听取各方意见，采纳各方智慧才能最终解决存在于我国个人所得税法实施中的各方面问题。
