南京市社会组织服务管理情况的调查和思考
2010级社会学直属班 石明舟
社会组织是社会公共关系的重要构成要素，是社会管理的参与者，是社会公共服务的提供者。南京市委市政府2012年提出了《关于推进社会建设，创新社会管理，做好群众工作，实现和谐稳定争第一目标的决定》精神。那么现实中社会组织管理工作情况到底如何，如何才能更好推动社会组织发展、创新服务管理机制、发挥服务社会的功能，本人近日进行了调查统计和走访活动。现将有关情况报告如下：
一、社会组织发展和管理现状
截止2011年底，南京社会组织已达12757家（不含市民政局直接主管的社会组织），吸纳就业达34217人。这些组织涉及教育、科技、卫生、劳动、民政、工商、农业、体育、文化、金融、保险、法律服务、对外交往等社会生活的各个领域，初步形成门类齐全、层次不同的社会组织体系。
在推进社会组织发展中，登记管理机关坚持培育发展和监督管理并举，认真落实申请、审核、调查、集体研究、逐级审核批准等程序，提高了审批质量。采取鼓励发展、允许发展、限制发展和禁止发展等措施，把好准入关，防止出现发展过热、
过乱、管理混乱的局面。年检制度得到落实，年检率基本上达到了90%以上，所有的民办非企业单位全部按照示范文本的要求，制定了自己单位的章程。各区积极推进政府购买服务，尝试“项目制”、“托管制”、“招标制”的政府购买服务机制，扶持社会组织发展，调动参与社会服务的积极性。街道、社区以整合资源为出发点，积极发展群众团队和区域民间团体，组织社会力量开展服务、协同基层管理。
从调查走访反映的情况看，南京的社会组织发展和服务管理还存在以下几个方面问题：
一是规模比较小、质量不够高。在调查的12757家社会组织中，10人以下4035家占31.6%，社区群众团体有9127家占71.5%，公益慈善、社会服务和社会福利类1697家仅占13.3%，社会组织的经济实力还相当薄弱，自我发展能力、服务社会能力不强，特别是服务公益慈善、社会服务和社会福利类社会组织的总量和规模，还不能满足人民群众的需求。
二是管理体制僵化、服务不到位。现行“双重管理”体制强化了社会组织的准入条件，有利于发挥登记管理机关和业务主管单位的积极性，但也出现了一些问题。缺少政府主导的社会组织孵化平台，大量社会需要的慈善公益性类草根组织因找不到主管单位无法依法注册登记，统计的12757家社会组织中，依法注册登记的仅3325家占26%。登记管理机关集咨询、服务、
登记、管理、执法、监督于一体，执法力量薄弱，削弱了对社会组织的监管力度。一些社会组织反映，政府的服务资源少，主管机关通常仅在登记注册和年审时给予初审，日常服务管理较少，个别主管部门甚至不清楚负责管理的社会组织有那些。大多挂靠在党政职能部门的行业协会行政色彩较浓，其工作人员多为机关在职人员或离退休人员，不仅消耗财政资源，社会公公信力也不高。
三是投入比较少、引导力不强。社会组织反映，政府在让度服务空间及向社会组织购买服务上，政策不完善、力度不够大、执行不透明，一些服务项目仍由主管部门直接运作，缺少第三方的监督评估。扶持发展的投入不足，政府购买服务碎片化，一些社团只能靠境外资金、民间基金会和企业捐助的支持而创立和开展活动，党和政府的影响力、号召力不强。支持民生领域社会组织的政策不完善，如在为老服务上，养老机构因为地域、收费等因素，入住率仅70%左右，而群众更加需要居家养老服务组织，因为政策门槛高、扶持标准低，发展不充分。
四是党建工作覆盖面不高。在12757家社会组织中，有16415名党员，单独建立党组织的有287家占2.2%。调查发现，除少数社会组织依托党政部门成立党组织外，大多数社会组织组建党组织积极性不高，一些党员宁愿把组织关系挂靠在人才心中或户藉所在地，也不愿意转移至机构所在地党组织。除鼓楼区
在社会组织中建立党小组外，大多数社会组织仍是党建工作的空白点。
同时，以共同兴趣爱好为特征、依托网络交流平台的虚拟社区迅速兴起，社会各界特别是青年的热烈欢迎和全情投入。这些快速发展的虚拟组织，有利于公众表达意愿和诉求，拓宽了信息反馈渠道，但由于游离于服务管理之外，缺乏正面引导和指导，易受负面社会现象所影响。
二、各地创新社会组织工作的经验
近几年来，全国各地高度重视社会组织工作，围绕改革管理体制、促进有序发展、发挥服务作用等方面进行了有益的探索。北京市研究出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，构建了“枢纽型”工作体系，实行分类管理、分级负责的管理体制，完善了培育扶持政策，推进了党组织和党的工作全覆盖。上海市在总结管理实践的基础上，研究制定《关于进一步加强本市社会组织发展与管理工作的意见》，提出了枢纽式管理的设想，即：发挥联合性社会组织的作用，通过政府委托或授权形式，对一个系统、一个领域的社会组织实施归口管理与服务。广东省于2008年制定出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》、《关于发挥行业协会商会作用的决定》，在推进协会组织管理改革中实行的“五自”(自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务)和“四无”(无行政级别、
无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职)，很好实现了与民间组织性质的对接。在最近出台的《关于加强社会建设的决定》中，明确提出要构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能，团结、联系、吸纳更多的同类社会组织参与社会建设。无锡市制定了《无锡市社会组织2008-2012年发展规划》，重点培育发展新兴行业协会、民办非企业单位、社区和公益性社会组织，构建形成长效监管机制和政策体系。各地的做法体现四个创新：
一是创新管理体制。在坚持“双重管理”同时，根据政社分开、管办分离的改革方向和社会组织快速发展的实际，建立新型管理体制和工作体系。
二是创新政策体系。围绕促进社会组织参与社会管理、公共服务等，以购买服务为主要手段，创新资源配置方法。
三是创新发展体系。围绕建立以政府为主体、社会广泛参与的公共服务体系，确立促进服务类、公益类社会组织发展的方针，更好地服务经济社会发展。
四是创新党的工作。突出发挥党的政治核心作用，探索党的组织和党的工作全覆盖的实现方式。
三、创新社会组织服务管理的有关建议 (一)创新社会组织服务管理体制机制
南京已经进入工业化后期，社会成员个性化、生活方式多
样化、利益诉求多元化、社会矛盾复杂化的特点日益凸显，社会结构更加复杂、主体更加多元，现有的管理体制、管理力量和管理手段已越来越难以适应，应当从体制机制上改革创新：
1、推进政社分开、管办分离。按照社会化、专业化的要求，加快推进各类社会组织与主管行政部门在机构、职能、经费、人员等方面分开，除特殊职能部门外，所有党政部门不再作为行业协会等各类社会组织的主管单位，以巩固全市行业协会与政府部门脱钩的成果，促进社会组织依照法律法规和章程独立自主地开展活动，实现自我管理自主发展，提高公共服务水平，满足人民群众日益增长的公益服务需求。
2、实行分级分类管理体制。赋予工青妇等人民团体和群众团体更多的资源，按照“属人”的方式实行枢纽式管理，充分发挥人民团体和群众团体的作用；依托行业(专业)性联合会，按照“属业”的方式实行枢纽式管理，发挥政府赋予枢纽组织管理职权和联合会章程规范的双重作用；依托街道社区，按照“属地”的方式实行枢纽式管理，构建街道社区整合社会力量的平台，形成分级负责、分类管理的以社管社格局，有效解决日常管理不到位或缺位问题。
3、建立“枢纽型”工作体系。按照省委提出的“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的要求，理顺工作关系，构建“枢纽型”社会组织工作体系。在市委社会建设
工作领导小组长领导下，登记管理机关依法加强登记管理、实施监管，负责孵化发展社会组织；人民团体和“枢纽型”社会组织，依据授权承担同性质、同类别的社会组织日常管理和服务工作，采取购买服务方式支持、协调社会组织发展；街道社区负责服务管理辖区内社会组织国，整合社会力量发展社会组织，共同参与社区服务管理工作。社会建设工委负责统筹规划并组织实施“枢纽型”社会组织建设，建立协同配合工作机制，整合社会资源，促进社会组织管理到位到边；职能部门依法服务和指导本领域社会组织。
(二)发展符合市情的社会组织体系
建立与全市经济社会发展相适应、定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系，有利于有效解决社会管理和服务中复杂多变的矛盾和问题，提高社会治理水平。
规范社会组织发展。建议从南京实际和人民群众的客观需要出发，降低准入门槛，建立以政府为主导的社会组织孵化器，培育发展促进民生改善、提高社会服务水平和有助于缓解社会矛盾、促进社会和谐的社会组织，发挥其反映利益诉求、规范社会行为、化解社会矛盾、扩大公众参与、提供公共服务、增强社会活力、促进社会发展等方面的积极作用。进一步规范涉外及论坛等社会组织发展，引导社会自组织依法备案登记，促进社会组织良性有序发展，使社会组织成为党的一支重要力量。
培育发展公益慈善和服务类社会组织。积极发展公益慈善、社会服务类组织，发挥公益慈善类社会组织在扶贫济困、抢险救灾、化解矛盾、公益捐赠等方面的作用。重点培育和发展从事社会保障、就业、教育、卫生、文化、体育等服务内容的社会组织，增加公共服务供给；扶持公益慈善、体育健身、文化娱乐、书画摄影、老年康乐、妇女保健等不以营利为目的，满足居民不同需求的社区群众性组织。培育和发展一批志愿服务组织，建立覆盖全社会、与政府服务和市场服务相衔接的社会志愿服务体系。
支持行业协会商会完善功能。围绕同步推进经济转型和社会转型，推动支柱产业行业协会商会发展，发挥行业协会商会在行业自律、利益协调等方面的功能，为我市经济社会发展服务。培育和发展一批社工协会、职业经理人协会等以共同职业为特征的社会团体，发挥职业类社会团体在培育人才、表达诉求、维护群体利益、提高职业能力和服务水平方面的重要作用。
(三)完善支持扶持社会组织政策体系
购买公共服务是推进政府职能转变的重要一着，有助于调动社会组织参与社会管理、提供公共服务的积极性，有利于形成社会公共服务供给主体多元化的格局。
拓展社会组织发挥作用的空间。积极推进行政体制和事业单位改革，除法律法规另有规定外，推动将行业管理与协调性
职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术性等职能，通过授权、委托等方式依法转移给相关社会组织承接，为社会组织发展拓展空间，构建政府主导、社会参与、合作互补的公共服务运作机制。支持社会组织参与社区管理、提供公共服务，形成基层政府、基层自治组织与社会组织密切合作的社区治理机制，推进和谐社区建设。
加大公共资金投入。建立社会组织发展专项资金，以项目资助为主，重点培育和扶持公益慈善类、社会服务类和农村专业经济协会。设立公益性、群众性社会服务种子资金，培育支持不以营利为目的公益服务类社会组织开展为民服务，完善政府购买服务机制。采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，委托社会组织承担管理服务，推进政府购买公共服务常态化、规范化、制度化，充分发挥社会组织在提供公共服务领域中的积极作用。
落实优惠扶持政策措施。根据社会组织的非营利性质，研究制定税收优惠政策及鼓励社会捐赠的配套政策；研究解决社会组织的人才引进和培训、职称评定及职业资格认证等问题，为社会组织的发展提供良好的配套环境。鼓励金融机构积极为社会组织发展提供信贷支持。
加强社会工作人才队伍建设。制定加强和完善社会工作人才队伍建设意见，建立一批社会人才培训基地，开展职业能力
和管理能力培训，积极开展社会组织人才的培养，培育一支高素质的社会组织专职人才队伍。适当增加社会组织代表人士在党代表、人大代表、政协委员中的比例，建立社会组织人才参政议政的平台。
(四)规范社会组织监管工作
社会组织不应是无序状态的，加强监督管理是加强社会建设、创新社会管理的重要内容和必然要求。
构建协调联动的管理机制。加强社会组织管理的规范化、制度化、法制化建设，建立健全社会组织工作联席会议制度，定期召开会议，通报有关情况，研究协调有关社会组织改革和发展的重大问题。建立民政、财政、税务、审计、公安、人社、外事等相关职能部门工作协调机制，依法对社会组织的财务管理、人员管理、社会保险、涉外活动等进行监管，形成与分类管理相互协调的监管机制。
完善公开透明的社会监督制度。建立健全社会组织法人数据库，定期公布社会组织名单和遵纪守法、年检情况等信息，督促社会组织定期公布其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、公益服务和年检等情况，形成有效的舆论监督和社会监督。制定考核评价标准和办法，依法加强对社会捐赠、购买服务资金的监管，提高公益财产的使用效益。实行社会组织评估制度，将社会组织的评估等级作为其参与竞争政府购买服务
和接受政府职能转移的资质条件，充分发挥评价的导向、激励和约束作用。
加大行政执法监察力度。加强登记管理机关建设，加强监管执法力量，依法查处非法社会组织和社会组织违法违规行为，净化社会组织发展环境，维护社会稳定。对未经登记擅自以社会组织名义进行活动，或者被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔。对名存实亡、违规运作或不适应经济社会发展需要的社会组织依法予以撤销；对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织进行限期整改，对整改不到位的，依法予以撤销。
(五)加强社会组织党的工作
扩大社会组织党的工作覆盖面，是把握社会组织发展方向，保证党的路线、方针、政策在社会组织中贯彻执行的重要保障。
完善党建工作推进机制。加快建立党委统一领导，组织部门牵头抓总，市委社建委统筹协调、各党工委具体负责的工作体系，加强社会组织党建工作。按照分类管理原则，在人民团体和“枢纽型”社会组织建立党工委，承担社会组织党建工作，负责在所管理的社会组织中建立党组织、开展党的工作，完善协调推进社会组织党建工作的体制机制。按照分级负责原则，依托街道社区，构建党建工作协调机制，统筹管理辖区社会组织党建工作，建立区域化党建工作体系和一体化党建工作体制。
扩大党的工作覆盖面。依照民间组织的性质、整合程度、活动方式、党员数量等方面的条件，区分出党建工作“条件成熟”、“不成熟”等不同情况，创新党组织的组建方式，条件具备的必须建立党组织，条件不具备的则必须采取各种措施将其置于党的工作或影响的覆盖之下。以创先争优活动为载体，创新党的活动方式，增强党的工作影响力渗透力，发挥党的政治核心作用，巩固和扩大党的社会基础和群众基础，使社会组织能够聚合在党的周围，成为党领导下的一支可靠社会力量。
