新时期流动人口服务管理工作的实践与思考
太仓市市长助理、公安局局长 陈皆一
近年来，随着太仓经济的迅猛发展，流动人口大量涌入，去年底已达43.6万（与本地人口基本持平）。流动人口在为全市现代化建设作出重要贡献的同时，也给社会管理尤其是治安管理带来了严峻挑战。面对日趋复杂的治安形势，我局坚持以信息化手段破解流动人口管理难题，以人性化服务推进外来人员融合进程，探索出了一条既规范管理、保持社会稳定，又加快融合、促进社会和谐的新型流动人口服务管理之路。
一、当前人口流动存在的特点
进入新世纪以来，我国人口流动性明显加快，特别是东部沿海经济发达地区吸引了大量外来人员来此务工就业。以太仓为例，近年来外来流动人口平均以28%的增长比例涌入本地。2000年，全市流动人口总数为5.2万人，2003年达到15.4万人，2007年跃升至43.6万人，预计到2008年底将达到50万人，这一数字将超出本地常住人口总数。在总量大幅上升的同时，流动人口的流动方式、生存形式及其社会需求日趋复杂，对流入地的社会治安影响更为突出，人口流动呈现出一些新的特点：
（一）流动人口的稳定性逐步增加。流动是流动人口的基本特征，但是随着经济的发展，流动人口的稳定性也在不断增加。主要表现为三个方面：一是滞留时间延长。由于受城乡发展、中西部发展差距影响，经济相对发达的东部沿海地区对外来流动人口的吸引力越来越大。较高的经济收入、不断提高的公共服务，对流动人口的“拉力”作用进一步增强。这使得不少流动人口从原先的在原籍务农为主、农闲时外出打工的
1 短期式季节性流动，渐渐转变为外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性流动，有的甚至在流入地长期居住。据统计，2007年，在太仓的流动人员中，暂住半年以上的占50%，暂住1年以上的占38%，暂住三年以上的占23%。近三年，有7636名原先在太务工经商人员将户籍迁入本地。二是就业相对稳定。由于流动人口整体文化素质较低，因而从事职业多为中低层次的第
二、第三产业，主要在工厂企业务工以及从事建筑、服务等行业，另有部分从事经商和承包农业务农。近年来，苏南地区外向型、劳动密集型经济发展较快，客观上需要吸纳简单劳动力，造成外地剩余简单劳动力流入。目前，流入本地的流动人口多为外省农村青壮年，文化程度较低，初中以下文化程度的有39.5万人，占90%。这些人员多从事技术含量较低的劳动密集型工作，如工厂一般的操作工、服务业的员工，其尽管就业相对稳定，但收入一般较低。除去维持生计还要寄钱返乡养家糊口，生活水平较低。以太仓2007年登记在册的流动人口为例，在企业务工的有30.67万人，占70.3%，从事第三产业服务业的有3.85万人，占8.8%，从事个体经商的有近1万人，占2.2%，承包农业务农的有4555人，占1%。三是居住相对稳定。一般而言，流动人口多选择租赁房或工厂企业的集体宿舍作为居住房，近年来各地建造的外来人员集中住宿区也成为一些外来人员的选择。随着外来流动人员日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及生活条件的改善，流动人口结构呈现家庭化趋势，携妻带子的家庭式居住逐渐增多，已占总数的24%。而且因为传统的地缘感情和聚居习惯，流动人员多爱选择老乡、同业人员一起居住，形成地缘性人口聚居的特点，地缘性聚居的特点使
2 得流动人口的居住稳定性更加明显。
（二）流动人口违法犯罪现象日益突出。由于流动人口整体文化素质较低，法制观念淡薄，又缺乏专业劳动技能，加之其所处社会地位相对低下，一方面易对贫富差距、文化不同等产生抵触、趋利、抗争和反社会心理，成为实施违法犯罪的主体。另一方面，因其所处弱势地位，防范意识和技能缺乏，易遭受不法侵害而成为违法犯罪的被侵害主体。正反两个方面的原因使得流动人口其违法犯罪已经越来越成为影响社会治安稳定和社会和谐的突出问题，对社会形势带来很大压力。主要表现为四个方面特征：一是违法犯罪比例不断上升。随着本地经济发展，居民收入增加，生活改善，素质提高和管理的日趋严格，常住人口违法犯罪的动机和实际数量不断下降。与此相反，流动人口的违法犯罪总量却呈逐年上升之势，每年抓获的外来作案人员比例逐年上升。近三年来，太仓市每年抓获的外来刑事作案人员均占抓获总数的90%以上。外来人员违法犯罪已经成为影响全市社会治安稳定的主要问题。二是结伙作案的特点明显。流动人员由于工作、居住时多以同乡、同族等关系聚居在一起，血缘关系、乡情关系、利益关系以及排外心理等因素，使得其很容易纠合在一起。实施违法犯罪时，也相互壮胆、分工合作、相互传授犯罪技能，一方面使犯罪行为更易得逞，另一方面也使犯罪的社会危害程度加大。根据对太仓近年来抓获违法犯罪人员分析，外来流动人员结伙作案的占比达50%以上，其中盗窃、抢劫、抢夺犯罪的更是高达85%。三是流动人员“第二代”犯罪不断增多。越来越多的外来流动人员子女在流入地生活成长，接受流入地学校、社会的教育和风俗、文化的熏陶，
3 对流入地有较强的归属感和认同感。但由于城乡分割的二元社会管理制度，使其无法融入流入地，因而产生较强的不平等感、被剥夺感。加之缺乏良好的教育和固定职业，家庭管教能力有限，“第二代”违法犯罪问题日显突出。太仓市局07年抓获了45名外来流动人员子女作案人员，占未成年作案人员总数的55.6%。四是“外侵外”类犯罪突出。由于流动人员相对处于弱势，一些流动人员作案时将袭击目标对准同为弱势群体的流动人员，案发类型多为盗窃同事或同住人员财物类案件、诈骗案件以及强奸案件等。分析发现，在流动人员实施的违法犯罪案件中，有41%的案件侵害客体同是外来人员。
（三）流动人口要求享受平等的利益诉求不断增强。近年来，外来流动人员的生存状况较之前几年尽管已有较大改善，但是相比较本地常住人口仍有较大差距。流动人口生存过程中遭遇社会歧视、贫富悬殊、拖欠工资、难以维权的现象屡见不鲜。特别是超强度的劳动、恶劣的工作环境、不尽公平的劳动保护条件、克扣或拖欠工资、随意侵犯人身自由等现象在一些地区不同程度地存在。流动人员在城市生活中没有话语权，难以融入流入地的主流社会，处于边缘化和贫困境地，其合法权益保障现状和其自身需求存在较大差异。在缺乏通过正常渠道争取自身权益、保护自身合法权益的情况下，一些流动人口就会采取以不合法对付不合法、以对抗方式讨回公道的非正常方式，成为社会的不和谐因素。有的从事盗窃、“两抢”、诈骗等违法犯罪，成为社会的不稳定因素。此外，随着经济条件的改善，一部分具有较高素质、较稳定经济收入的流动人口，寻求获得尊重、要求享受平等权益以及实现自我价值的诉求日
4 益增强，公民意识、法律意识、公平意识不断增强，要求融入本地社会的期望值也在不断提高。由此可见，流动人员的合法利益诉求能否得到满足，一定程度上影响人口流入地的社会治安稳定与否。
二、流动人口服务管理的实践
近年来，面对流动人口不断增长、刑事发案不断攀升、社会治安压力不断加大的严峻态势，面对流动人口日益增长的权益保障需求，我们审时度势，调整思路，从2006年起，逐步摸索建立起以信息化管理为支撑，精细化管理为基础，市民化服务为手段，新老太仓人和谐共处的新时期流动人口服务管理新机制，打造了“以房管人”、“融合工程”两大品牌，流动人口服务管理工作取得了显著成效。06年以来，太仓在流动人口年增长28%的情况下，治安情况逐年好转。0
6、07年，违法犯罪类警情分别下降29.8%、8.7%，刑事案件分别下降4.6%、12.8%，八类案件分别下降11.7%、22.6%。主要做法有两点：
（一）立足掌控到位，实施“以房管人”，依托信息化手段实现对流动人口的精细化管理
一是加强对流动人员登记管理工作，强化源头信息采集，通过提高登记率增强外来人员的自我约束能力。我们除在企业、社区及集宿区开展人员信息社会化采集外，将流动人口易落脚的出租屋、旅馆、网吧、留宿浴室等作为管理重点，开展实名、实时、实数登记，确立了“以房管人、定位到间、动态更新、关联掌控”的思路，切实提高流动人员信息登记率、准确率和鲜活性、丰富性。⑴理清出租房底数，以房管人。06年下半年，我们集中4个月时间，对全市房屋出租户进行了一次“兜底
5 翻”式的排查、整治，摸清了底数，并将这项工作作为经常性工作常抓不懈。到07年底，全市共登记房屋出租户3.5万户，比06年净增了近1万户，比05年净增了2万多户，现场随机抽查私房出租户登记率达98.5%、准确率达到100%、出租户治安责任保证书签订率达100%。⑵理清出租房间底数，人室一致。对登记的15万间房屋出租房间，采用镇、村、组、户、间层级代码编号法，统一喷漆上墙，暂住人员登记精确到间，改变了以往出租屋无门牌号及“到户不到间、人户难关联”的问题。⑶随时掌握变动，及时更新。建立了社区民警定期上门核查制度，基本保证人头信息的更新维护周期不超过10天。派出所信息采集室24小时运转，及时把人员信息录入信息系统。建立了暂住证满一年核查制度，人留登记、人走注销，确保登记情况与实际情况一致。⑷注重关联信息采集，服务实战。将流动人员通讯号码、房东通讯号码、流动人员配偶、同住人员及车辆等重要信息与身份证、户籍地、暂住地、工作单位等基本信息设定为必采必录信息，确保实战应用最基本、最重要的信息采集到位。目前，全市流动人员“人室一致”率达95%，刑事作案人员案前暂住登记率达88.4%。07年以来，全市通过“以房管人”，查获违法犯罪人员820多人，其中刑事作案人员421人、治安处罚399人。在侦破去年“4.19”杀死2人恶性案件中，由于实名登记、网吧监控到位，两天就破获了案件，这起案件被省厅评为十大网络破案精品案件。 二是加强对流动作案人员的锁定控制，围绕发现预警犯罪，实行信息化管理，大力提高发现违法犯罪嫌疑人的能力。我们改革传统管理手段，加强信息化实战应用，实现民警查询与系统自动预警相结合，实现网上
6 报警和快速反应的结合，精确打击混迹其中的违法犯罪人员。⑴加强日常登记的比对，及时发现违法犯罪嫌疑人。06年以来，通过出租房流动人员登记抓获网上三逃人员83人，通过狠抓旅馆业实名登记和信息比对抓获网上逃犯15名、查获吸毒人员31名；通过健全网吧实名登记制度、全面安装电视监控措施抓获犯罪嫌疑人186名，其中网上逃犯109名；通过卡口嫌疑车辆识别比对系统查获被盗抢车辆86辆，堵截嫌疑车辆281辆，查获刑事作案人员147名。⑵加强社会面巡逻盘查、查询比对，及时判定违法犯罪嫌疑人。我们规定一线民警必须依托移动警务通系统每天开展疑人、疑车、疑物的查询工作，工作量由后台统计系统，列入实战部门的考核。去年以来，利用网上信息破案550多起，抓获网上逃犯及现行作案人员500多名，通过查询卡口监控图像破获5起重大凶杀案件。⑶加强快速反应能力，及时抓获违法犯罪嫌疑人。我们组建了跟着警情布防的市、镇、村三级巡防力量共1485人，建成了监控、车辆识别、测速等三道功能齐全、联网运行的卡口岗亭61个，形成了市、镇两级中心500多个点的公安监控系统和社会监控系统互补的格局，大大提高了动态环境下的社会面防控水平。去年以来，根据110指令现场抓获违法犯罪嫌疑人4960多名。
三是加强对流动高危人群的研判跟踪，改革管理方式，实行动态掌控，有效提高挤压犯罪、压降犯罪的实效性。我们依托信息化手段，着力解决了伺机作案流动高危人群发现难、掌控难的问题，增强了打防的针对性和实效性，真正实现了流动人口管理“抓小放大”。⑴准确界定违法犯罪高危人群。为避免因高危人群界定面、检查面过宽而牵制精力过大、
7 负面影响较大的情况，我们通过研判分析，根据近年来查获的外来刑事作案人员中有“案底”的人占60%的情况，将有“案底”的流动人员界定为违法高危人群，突出重点开展工作。⑵全面实行信息化管理。自行研发了高危人群预警系统，对流动人员登记系统、旅馆业系统、交通违法系统录入的所有信息进行碰撞比对，凡是有“案底”的人员就会自动预警，大大提高了发现违法犯罪高危人员的能力。06年10月份以来，共预警出有案底的违法犯罪高危人员7018名。⑶全面实行“两查一管”工作机制。对预警出的高危人群，开展“查人、查物、列入日常管控”工作。“查人”主要核查其真实身份、核对落脚地、采集指纹、核查同住人员；“查物”主要对其驾驶的交通工具通过与被盗抢车辆系统比对甄别嫌疑，对其他物品通过与协查通报被盗物品比对甄别赃物，凡有证据证明其携带物品系赃物的，能打击处理的及时打击处理。不能打击处理的，由社区民警定期见面，随时掌握动态，及时教育引导。06年以来预警出的7018名外来高危人员，通过“两查一管”，从中打击234名，有4245名高危人员在民警3次、4次见面后纷纷离开了我市，这是我市06年以来刑事发案持续下降的一个重要原因。
（二）立足和谐共处，实施“融合工程”，实现对流动人口的市民化管理和人性化服务
和谐社会关键是人与人之间的和谐。40多万外来人员与40多万太仓人能否和谐相处，直接影响平安太仓、和谐太仓建设，影响经济发展。为此，我们认真调研，出台了新太仓人融合工程的意见，得到了市委、市政府的高度重视，以“两办”名义转发全市。
8 一是大力开展“党建工程”，通过发挥党组织和党员的示范引领作用促进融合。外来人员中的流动党员是一个庞大的群体，也是一股强大的正义力量。我们积极会同市委组织部，对流入我市数量多、居住集中的地区，采用“走上门、请进来”的办法，与输出地党组织联系，商请他们派出专职党务工作者在我市设立驻太流动党支部，按照“支部找党员、党员找积极分子、积极分子找老乡”的思路，加强对外来人员的教育引导。去年以来，陕西渭南市、安徽定远县、湖北麻城先后在我市设立了驻太流动党委、党支部。在此基础上，由派出所党支部与驻太流动党支部开展“结对共建”，协助派出所开展教育管理、矛盾排查、扶贫帮困、治安管理等工作，减少外来人员的抵触情绪，其影响甚至扩大到毗邻地区。为动员流动党员亮明身份，我们以市外管办的名义，向全市流动党员发出公开信，承诺对亮明身份的流动党员享受免费挂号诊疗、免费体检、免费就业培训、优先就业等12项服务。目前，600多名新太仓人主动亮明了党员身份。
二是大力推进集宿工程，把流动人口集宿区建成“准社区”，通过增强其市民意识来推进融合。针对长期以来流动人口大部分居住在出租房内，居住条件简陋、环境较差的情况，积极会同有关部门，按照“准社区”标准加强外动人口集宿区建设。集宿区内警务室、流动人口登记站、治安调解室、社区卫生服务室、计生党团组织、法制宣传、技能培训“八个必进”；食堂、浴室、电视室、图书室、电子阅读室、社区卫生所、小超市、电话吧“八个必有”，以完善的基础服务设施吸引新太仓人入住。同时，从规范集宿区治安、物业管理入手，按照本地化管理模式，积极
9 推行自我教育、自我管理，减少了公安日常管理对务工人员的“扰民”，增强了新太仓人的市民意识，较好地推动了新太仓人融入太仓。
三是大力开展“法制工程”，通过提高流动人口的法制素质来推进融合。编印了《新太仓人读本》，为新太仓人提供法律知识、计划生育、劳动保护、创业咨询等方面的服务。针对当前流动人口违法犯罪低龄化问题突出的情况，由派出所分管社区副所长担任民工子弟学校的法制副校长，社区民警担任校法制辅导员，定期到民工子弟学校上法制课，通过典型案例剖析、常用法律法规知识宣传，提高民工子弟的法制意识。对外来人员违法子弟，采用“结对子”的方法，加强帮教，对家庭生活贫困的流动人员违法子弟伸出援助之手，尽可能帮助解决子女就学、看病就医等实际困难，让他们感受到党和政府的温暖。去年以来，我们先后与8个外来人员困难家庭开展了结对帮困，捐款捐物2万多元。
四是大力开展“文化激励工程”，通过寓教于乐，激发流动人口奋发向上、创业立业的热情来推进融合。会同有关部门联合举办“新太仓人文体艺术节”，开展趣味体育比赛、新太仓女性技能展示、优秀文艺节目选拔评选、外来民工子弟学校文体活动等系列活动，通过健康向上的文体活动，在精神文明领域加快新太仓人的融合。通过举办“十佳创业者”、“百名优秀流动人口”评选表彰活动，为流动人员营造了一个积极向上、奋发进取、争先创优的氛围。此外，还组织警官艺术团到新太仓人较多的企业和乡镇进行巡回表演，让他们感受到公安机关服务的氛围。在新太仓人中聘请警风警纪监督员，增强他们的“主人翁”意识。
三、流动人口服务管理工作的认识和体会
10 人口的流动和迁移是现代社会文明进步的主要特征，是市场经济的必然产物。今后一个时期，我国因城乡差距、地区差异导致农村大量富余劳动力流向城市、流向经济发达地区的状况不会根本改变。特别是苏南地区，由于外向型经济发展态势强劲，对劳动力需求旺盛，决定了流动人员规模在未来相当长的一段时期内仍将保持在较高水平。对此，我们应该有一个清醒认识：一方面要看到，农村富余劳动力进城务工经商，既是增加农民收入，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的国家发展战略要求，也是加快促进城乡建设和经济发展的客观要求，同时大量富余的劳动力和各类人才，对流入地的发展也起到了很好的推动作用，成为经济建设、社会发展不可缺少的重要力量。另一方面也要看到，流动人口对流入地城市管理、社会治安、劳动就业、社会保障等方面带来了持续压力，给流入地政府的社会管理和公共服务带来严峻挑战和考验。并且由于城乡差别、生活差距和文化差异等影响，外来人口与本地人口的交往、融合等也存在诸多矛盾。如果忽视了对外来人口的服务管理，当涉及外来人口亟需解决的问题积重难返时，其后果必然会对社会的稳定和谐产生巨大影响和冲击。近年来全国部分地区发生的多起外来人口群体性事件的经验、教训也已佐证了此问题的严峻。基于上述认识，在近年来的实践中，我们太仓市局一方面根据法律的规定，积极履行职能，对流动人口实行规范管理，促进其有序流动；另一方面积极联合政府其他职能部门，在保障外来人口合法权益的基础上，从加强教育引导、强化文化吸引、增进理解包容等多层面入手，促进其与本地人的融合，努力实现社会和谐的目标。我们的体会是：
11 必须统一认识，树立正确的服务管理理念，切实加大对流动人口服务管理的力度。面对日益庞大的流动人口大军，如果单纯地将他们视为社会不安定的制造者，视为社会不和谐因素，就会采取戒备型、防范式管理的方法，造成社会对立，影响社会和谐。因此，我们从统一思想认识着手，形成“三点共识”，定下了流动人口服务管理工作的基调。首先，加强流动人员服务管理工作是事关安定和谐和现代化建设大局的一项重要工作。经济社会发展和人民安居乐业，离不开良好的社会治安环境。正视流动人口大量涌入对治安带来的压力，必须先抓住流动人口管理这个“牛鼻子”，下大力气解决流动人员违法犯罪高发影响社会治安稳定这一问题。其次，加强流动人员服务管理工作符合广大人民群众包括绝大多数外来流动人员的愿望。加强流动人员管理，预防各类治安刑事案件和各种安全事故，不仅能够增强本地居民的安全感，同时也能增强流动人员的安全感，是绝大多数外来人员所拥护和支持的。加强流动人员管理不是“扰民”，更不是“歧视外来人口”，而是为了更好地维护包括外来人员在内的广大人民群众的合法权益。第三，加强流动人员服务管理工作必须坚持以人为本，坚持人性化服务。要实现平安和谐，必须通过不断改进管理形式，从更高层次上推动流动人口融入本地，通过拓宽服务渠道，扩大服务范围，尊重和维护流动人员的合法权益，增强他们的市民意识和第二故乡意识，使他们较好地融入本地，与本地人和谐共处。在近年的实践中，我们立足工作实际，摸索并实施了“以房管人”、“抓小放大”的管理方式，同时坚持主动融合、促进和谐的服务理念，通过精细化管理和人性化服务，最大限度地管控住了必须管住的人，实现了
12 “管住一小批、安全一大批，打击极少数、服务绝大数”的目标，不仅提高了工作效率、取得刑事发案持续下降的喜人成效，而且也避免了以往“大呼隆”、“扰民”式检查对绝大多数安分守己外来人员的影响，赢得了他们的理解和支持。
必须齐抓共管，多部门积极参与，建立起全社会综合参与的流动人员服务管理体系。流动人员服务管理是一项综合性的社会工程，如果仅仅靠公安机关唱“独角戏”、剃头担子一头热，是不能取得综合效益的，必须建立起实行党政领导、政府各职能部门积极参与的规范完备的流动人员服务管理体系。我市成立了外来流动人员管理工作领导小组，下设办公室负责日常工作。市综治委将外来流动人员管理和服务工作列入各镇（区）社会治安综合治理目标管理责任制考核的重要内容，主要领导亲自部署，分管领导具体抓落实。在流动人员多的乡镇、街道设立流动人员服务管理中心或服务站，配备人员负责落实具体管理措施和开展相关服务。同时，加强了管理力量的配备和经费的保障。全市按照1000：1的标准配备了318名外来人员协管员，作为外来人员管理的基本力量。健全了外来人员经费保障机制，用于外来人员协管员队伍的经费由06年的500万元增加到了07年的630万元，其中市财政负担70%，镇级财政负担30%，人均经费已达2.5万元，在经费上确保了外口管理工作的顺利开展。此外，劳动保障、教育、计生、民政、工会、共青团、妇联等部门也按照各自的职能分工，各司其职、协调配合，共同开展流动人员服务管理融合工作。特别是在开展融合工程的过程中，宣传、体育、文广等部门，协调配合，积极组织参与开展了新太仓人文明礼仪教育系
13 列实践活动、新太仓人文体艺术节、提供免费就业技能培训等一系列活动，也吸引了大量本地居民的关注和参与，形成了政府部门牵头组织、全社会关心支持、外来人员积极参与的良好融合氛围。
必须勇于开拓创新，推动流动人口自我教育、自我管理、自我服务工作机制的不断完善。在流动人口数量不断增多、来源地不断扩大的情况下，如果仅靠流入地党委政府、相关部门的单向工作，得不到流动人员的认可、支持，难免有力不从心之感，出现“你弹你的琴、我唱我的调”的局面。因此，必须最大限度地争得流动人员自身对服务管理工作的认可。我们在工作中注重外来人员流出地党委政府的支持，主动上门联系，介绍我市的经济发展和外来人员的现状，提出双方联手、合作共赢的设想，得到了当地党政的支持，这也是在短短两年内就有三地党组织在我市设立流动党支部（党委）的原因。在此基础上，我们充分挥发外来人员中党员、团员以及治安积极分子的作用，努力推动和完善流动人口自我教育、自我管理、自我服务的工作机制，既实现了流动人口的“以外管外”，成为公安机关开展人口管理、信息登记和治安巡逻的好帮手，又有助于增强流动人口的归属感、认同感，增进流动人口与本地人口的沟通了解，营造本、外地居民和睦相处的社会氛围。实践证明，大力推进流动人口自我教育、自我管理机制，既提高了流动人口对服务管理工作的参与度，增进了彼此的信任感和工作针对性，也可以帮助公安机关分担部分纠纷调解等工作任务，解放部分精力，使有限的警力更好地投入到日常治安管理、治安防范和案件侦破中去，收到了事半功倍的效果。
