行政程序法的完善与促进依法行政
依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政是依法治国的核心和关键，也是行政管理文明进步的重要标志。在我国建设社会主义和谐社会的新时期，作为行使国家管理职能的行政机关，切实履行和加强依法行政对我国社会主义法治国家的建设具有非常重要的意义。行政程序法是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范的总称，行政程序法为行政机关行使行政职权提供了程序法律约束，确立了行政机关和行政相对人在行政法律关系中的权利义务关系，因此，行政程序法的完善对行政机关依法行政具有十分重要的意义①。
一、行政程序法的现状。
德国社会学家韦伯曾经提出：“形式主义”原则是一切近代法律的重要特征，而法律的“形式主义”主要是指法律活动的程序性。而对于普通人而言，行政程序法还是一个很陌生的概念，由于我国传统立法“重实体、轻程序”的观念，加上我国行政法律体系的不完善，行政程序法一直未能受到应有的重视，也尚未制定单独的行政程序法，而是散落在其他行政法律中。近年来，随着社会主义市场经济和法治社会建设的不断发展进步，人们对行政机关依法办事特别是依程序办事的呼吁渐高，而国家也相继出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律来进一步完善行政法律体系，行政程序法条文也逐渐增多，但整体来讲我国的行政程序法仍处于非常不完善的状态，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于模糊、笼统，缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。而由于立法上的不明确，导致行政机关在实际的执法过程中法律依据混乱，各个机关各自为政制定行政程序，制定后发布的渠道也不统一，“红头文件”过多过滥，导致行政机关执法效率低下，违法行政现象频频出现，同时由于我国制定行政程序法的时间还比较短，行政程序法在实际的实行过程中，还存在行政执法部门权力过大责任过低以及行政相对人行使法律救济权利成本高、过程复杂等等诸多问题，这些都需要我们出台具体的行政程序法来进一步完善。可喜的是，在制定了《行政诉讼法》、《行政复议法》等规范行政程序方面的法律之后，全国人大及其常委会已经进一步加快行政立法的进程，目前，制定新的行政程序法已列入十大全国人大常委会的立法规划，全国人大委员会法制工作委员会已经开始征求意见、进行调研工作，这充分说明了目前制定统一的行政程序法的迫切性和重要性。
二、制定行政程序法的方向和内容。
我国行政法制建设真正起步还不过十几年，行政程序立法还处于初级阶段。我国目前已有的行政程序规定分散在各单行法律、法规、规章中，大多与行政实体法律规范搅在一起。另外，强制性程序与任意性程序、法定程序与非法定程序、主要程序与次要程序、要式程序与非要式程序等等在法律规定中的界线还很不清楚，所以我们不能期望一步到位，一步登天把行政程序制度统统规定成最好，也不能不切实际，幻想我们的行政程序天衣无缝。而要根据我们的实际情况，选择适合我们的行政程序法立法模式和内容。
（一）制定行政程序法的立法模式。对行政程序法的立法模式和基本原则 做深入、系统研究，作好充分的理论准备，确立适合我们目前国情和远景发展的立法目标模式。公正与效率兼顾、公正优先的的立法模式最适合我们目前的经济发展和现实国情的要求②。
（二）制定行政程序法的基本原则。作为我国行政法律的基本原则，法治、公开、公正、公平、便民、效率、救济等原则已经成为共同性原则。而作为行政程序法的特殊性，我们应着重建设行政程序中体现民主、公正、公平原则的公开制度、告知制度、听证制度、咨询制度、回避制度、合议制度、说明理由制度、教示制度等；与此同时进一步完善体现效率原则的时效制度、紧急处置制度以及排除行政障碍制度等等。
（三）制定行程程序法的具体内容。行政程序法的立法是一项巨大的工程， 由于行政程序法涉及行政法的方方面面，想在短时间内总结出一部概括各方面内容的完备的行政程序法毫无疑问是非常困难的，因此，个人认为行政程序法的立法应从整理现有行政程序法规范和总结已有行政程序法制化经验出发，分类型分范围进行行政程序立法，在各方面的行政程序立法基础上再创制统一的行政程序法典，创制之后继续不断地将新制定的行政程序纳入其中，不断地整理和完善。美国在制定统一的行政程序法的过程中就采用了类似的方法，制定之前不断搜集政府公报报告和法令汇编制度，为立法作资料准备，不断地进行归纳总结并不断纳入法典，最终形成了现在相对完备的《联邦行政程序法》。我国的行政程序法也是不同范围行政程序的总结，只有分块进行立法完善，不断进行归纳总结，才能制定出一部涵盖面广、执行力强的行政程序法，并随着法制建设的不断发展而自我充实和完善。
三、制定统一的行政程序法对依法行政的意义。
对于行政机关来说，要加强依法行政，首先必须严格按照法定的权限和程序规则来履行自己的法定职责。在实际的执法过程中，要规范行政执法行为，保障公民的合法权益，就必须按照法定程序来依法行政，而行政程序法就是针对各类行政行为确定了一个最低的程序标准，因此行政程序法的建设和完善是依法行政的重要保障，也是当前行政法制建设的重中之重，也正是因为如此，目前散落在各个行政法律中的行政程序法已经无法满足当前依法行政和建设社会主义法治国家的需要，制定一部统一的行政程序法对依法行政具有十分重要的意义。
（一）依法行政需要一个统一的最低程序标准。由于我们目前行政程序法立法的混乱，统一的行政程序法将使分散在各个行政法律中的行政程序法联系起来并有一个共同的基础程序标准，使行政机关在执法过程中有明确的程序法律依据，更明确的掌握行政实体法对行政机关行使职权的要求，加强对行政机关依法行政的监督，减少行政机关在行政执法过程中的程序错误，降低行政执法人员执法风险。同时有助于防止行政权力滥用，促进行政机关积极作为,更好为人民提供服务,提高行政效率。使依法行政贯穿于行政机关所有行政活动中，各行政机关的权力不仅“授予有据”，而且“行使有规”、“监督有效”，实现制度和人的良性互动③。
（二）从制度上保障行政相对人的合法权益。统一的行政程序法的制定使纳税人对于自身在行政程序中享有的权利和应履行的义务有更深刻的了解，一方面使行政相对人在行政执法过程中自觉维护自身的合法权益，防止行政机关出现程序违法对行政相对人的合法权益造成侵害，另一方面使行政相对人了解自己在行政执法过程中应该履行的义务和履行义务的方式，配合行政机关行使行政职权，提高行政效率。同时可以让行政相对人更积极的运用行政法律救济方式，在自己的合法权益受到行政机关的执法行为侵害后，拿起法律的武器维护自己的合法权益，也使行政机关能够更加谨慎的行使手中的执法权，有效降低行政机关侵害行政相对人合法权益现象的出现。
（三）解决各个部门法尚未完全解决到的剩余问题。我国已经制定了很多包含行政程序法内容的法律，但缺少一个统一的法律来明确不同程序之间的适用以及效力，由于不是统一的行政程序法，很多行政程序中存在的问题无法明确从而难以解决，如行政机关的红头文件问题、各机关制定行政程序的权限问题以及不同法律之间行政程序发生冲突后的适用问题，有了统一的行政程序法，各个行政机关就可以依据行政程序法来制定实施细则，这有利于从根本上彻底杜绝各个机关发布的红头文件破坏行政程序的行为。同时统一的行政程序法为行政执法提供了统一的程序法律依据，使一些法律没有规定明确程序的行政执法行为得到规范，避免了一些行政执法行为在程序方面无法可依的尴尬局面。
