社会管理创新与法治建设
摘要：开展法治乡镇创建活动，营造更加公正高效权威的法治环境，服务保障“率先发展、科学发展、和谐发展”，通过加强法治北格建设，进一步推进法治北格 创建，加快实现“三个发展”建设人民幸福乡镇具有重要意义。
关键词：社会管理法治政府创新
社会管理创新是我国“十二五”时期社会建设的主要任务，也是政府的重要职责所在。2012年“六五”普法的第二年，如何创新社会管理问题上，有两种不同的路径:一是从社会管理的目的出发，管理方式和管理措施的选择从于管理效果;二是严格按照法定的权限和范围加强社会管理，实现社会管理创新，避免出现突破法律界限的社会管理创新。只有政府严格依法行政，善于应用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，才能够实现真正意义上的社会管理创新，才能从根本上维护社会的稳定。
加强和创新社会管理，作为社会建设的重要内容列入“十二五”规划，是新形势下带有方向性、全局性和战略性的重大理论和实践问题。多年来我国以经济建设为中心，忽视了社会建设和管理，当各类社会矛盾纠纷越积越多，以致于维稳经费超过军费开支时，人们才骤然清醒：经济建设和社会建设任何时候都不能偏废。为此，中央适时提出强化社会管理创新的要求，党的十七大向全党作出部署，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。要求创新社会管理理念、体制、机制以及工作方法等，通过创新调整社会关系，理顺管理体制，加强社会建设，促进社会管理。政法机关基于其国家机器的特质和使命，保障和维护国家安全稳定始终是首要职责，因而率先而为，但这不能，也不可能取代政府作为社会管理的主体责任或者说主导责任。所以，中央提出的社会管理创新实质上是指加强社会建设和社会管理，要求理念上坚持以人为本，内容上突出三大领域，方法上强调共建共享，机制上注重规范有效。总之要以发展的眼光、宽广的思路，积极拓展社会建设和管理工作。
在依法治国、建设社会主义法治国家的历史背景下展开的社会管理创新，不能脱离法治语境。各种社会管理创新的具体举措，都应当在法治的框架下展开，只有在法治框架内完成的社会管理创新，才是真正的创新，才会有持久的生命力。
法是现代社会中人们赖以生存和发展的基本准则。法治是社会管理的终极追求和目标。社会管理创新与法治建设互为助力在推进发展中实现交融。法治是社会管理创新的支撑和保障。我国现行法律体系，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，为经济社会发展确定了明确的价值取向、发展方向和根本路径。我国已经取得的发展成就离不开法治的支撑，社会管理创新中探索出的成果同样需要法治来保障。切实做到有法可依，依良法善治，才能形成创新发展的长效机制。因此，法治不仅是社会管理创新的基础和手段，不仅社会管理创新的目标追求，更是社会管理创新的有力保障。社会管理创新要依法进行，恪守法治底线，注重以法治手段调节矛盾冲突、维护多元社会主体的利益，为社会管理创新注入更多的法治理性，保障社会管理创新的平衡、规范、有序发展，提升经济社会发展的协调性、有序性、和谐性，有效构建与区域经济相适应的社会管理新格局。只有以法治理念为指导，以法治的手段规范和推进社会管理创新，才能保证其正确的方向、持久的生命力和最佳的效益。社会管理创新是深化法治建设的强大动力。我国社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，但有法不依、执法不严的问题十分突出。究其原因，一是源于我国根深蒂固的人治传统，在推进改革过程中过度依赖领导权威，把法律当工具，进行选择性执法，造成行政权力独大，人治泛滥。二是前些年我们相对比较注重经济发展的立法，社会建设方面的立法相对滞后，加上现有体制机制、传统习惯、部门利益甚至是特殊利益集团的影响，法律法规没有得到切实有效的实施。对社会管理领域法律法规缺失、滞后问题，提出立法建议，在完善法律文本体系的同时，构筑法律执行体系和法律文化支撑体系，以社会管理创新“点”的突破，推动法律体系“面”的逐步完善，实现“良法”之下的“善治”。
一、推进民本机制创新，廓清社会管理之“源”
抓住源头，方能抓住根本。社会管理重在以人为本，要把“六民”要旨即民评民说是标准、民心民力是依靠、民意民声是依据、民愿民盼是方向、民惠民富是目标、民苦民痛是失职，贯穿于社会管理的全过程和各环节，大力推进民本机制创新。
（一）在导向机制上，要树立为民服务宗旨观，做到情为民所系。在创新社会管理的出发点上，要解决好为谁说话、为谁干事、为谁谋利益的问题；在创新社会管理的方法上，要掌握好怎么说话、怎么干事、怎么谋利益的问题。努力使社会管理各项工作彰显民本理念，体现宗旨观念，达到“维护社会秩序、促进社会公平、保障人民安居乐业，为党和国家事业营造良好社会环境”的根本目的。
（二）在推进机制上，强化执政为民责任观，做到权为民所用。在社会管理实践中，要始终牢记“权力属于人民、权力由人民赋予、权力为民所用、权力为人民负责、权力受人民监督”的道理，坚持用情、用心、用责、用力推进各项工作。要坚持源头治理，紧紧抓住“三个源头”，即治理矛盾产生
源头，突出决策决定、执法执纪、行政作风、项目建设、民生问题等五个重点，做到“谁主管、谁负责”，使社会矛盾和问题少发生或不发生；治理矛盾集中源头，突出村这一重点，做到“谁管理、谁负责”，使社会矛盾和问题不上交或少上交；治理矛盾管辖源头，合理划分地方和部门管辖责任，做到“谁管辖、谁负责”，使“小事不出村、大事不出乡镇、难事不出区、矛盾不上交”，努力使社会管理权责落实在为民服务的实践中。
（三）在评价机制上，落实人民满意政绩观，做到利为民所谋。“金杯银杯，不如群众的口碑。”正确的政绩观是衡量一个干部是掌权做官老爷还是执政为民的试金石。在社会管理实践中，要把人民满意作为最根本政绩取向，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。要建立健全科学的政绩评价体系，树立为民科学、打基础、管长远的政绩观；全面增长政绩才能，学会用“一线分析法”，即按照客观事物发生发展量变质变的规律，研究问题、分析问题和解决问题，提高促进科学发展和维护社会和谐的能力，做到以德行服人、以才能服人、以业绩服人，当好想干事、能干事、干好事、不出事的干部，努力提升社会管理创新工作满意度。
二、推进化解机制创新，疏导社会管理之“流”
“源渊则流长，流活则源清。”社会管理的着力点在化解社会矛盾，要建立健全科学有效的诉求表达、矛盾调处、利益协调和权益保障等机制，努力舒缓社会紧张情绪，平和民众忧怨心态，保持社会安定有序，促进社会和谐进步。
（一）建立健全利益诉求表达机制。大力畅通基层群众利益诉求表达渠道，建立规范有序的信访秩序。切实抓好初信初访，加大区、镇两级初访协调处理力度，不断提高初访办结率，努力把矛盾纠纷和隐患问题解决在初始环节；切实抓好网络信访，采取信息“一个口子进来，一条渠道处理，一人总审把关，一个口子出去”运作模式，实现基层群众不出门、不上访、不花成本就能快捷解决问题。
（二）建立健全社会矛盾化解机制。创新矛盾纠纷化解办法，采取八大化解举措，即通过源头化解、网络化解、接访化解、疑难化解、督办化解、现场化解、依法化解、改进化解，提高矛盾化解率，努力形成良性循环。构建四级化解网络，即建立健全村—乡镇—区—市四级矛盾纠纷排查调处机制，对排查出的各类问题坚持分级调处与联合调处相结合、包案调处与专班调处相结合、超前调处与督办调处相结合。建立重点推进机制，坚持做到抓主管问责，抓整改落实，抓督办检查，抓定期例会，抓工作通报，抓领导谈话，抓经验交流，抓培训提高，抓宣传推广，抓改进提高，建立环环相扣的工作推进机制，确保各项工作落到实处。
（三）建立健全疑难案件化解机制。对急难险重和疑难杂症问题要加大化解力度，组织开展“难案大会战大攻坚”活动，落实专班，集中攻坚，限期销号。对短时间难以化解的重大涉稳问题要加大专班包保化解力度，按照“五专”要求，即专家会诊、专班应急、专项治理、专项打击、专班巡查；落实“四包”责任，即包沟通、包化解、包稳控、包接返；采取“五包一”举措，即在重大敏感时段，对重点领域、重点群体、重点人员由一名县级责任领导、一名公安基层所队负责人、一名责任区民警和两名街办或社区干部进行包保稳控，确保不出现失控、漏控现象，确保跟踪管理化解到位。
三、深化法治建设，大力推进社会建设和管理创新发展
法治是完善社会管理的基础。社会管理创新是推进法治建设的活力源泉。法治建设要抓住契机，突出重点，夯实基础，开拓创新，积极探索新思路、新方法、新途径，深入推进法治建设在社会管理创新中实现新突破，努力为社会管理创新提供强有力的法治保障。
(一)以公民社会建设为基础，进一步催生法治建设新境界。“公民社会”是实现法治社会的基础。康德曾经说过：“大自然迫使人类加以解决的最重大问题，就是建立普遍法治的公民社会”。西方公民社会建设经历了漫长的历程，我国则起步较晚。公民法治素质的高低决定了区域法治化的程度。建设公民社会，培育“公民精神”，是提升全民法治素质是根本;推进公民自治、提升公民社会管理参与度是我国社会转型、实现社会管理创新目标的关键。为此，要着力建设“二大工程”：
一是灵魂铸造工程。“公民精神”的形成、公民法治素质能力的提升是公民社会形成的先决条件，也是整个法治建设中最艰难的课题之一。我们要突破“普法”、“学法”、“知法”、“懂法”的传统定位，围绕全社会尊法、崇法意识确立主题，着力培植公民的权利义务意识、法治心理和法治习惯。为此，法制宣传要实现“三大转变”：在过程上实现由单向传输到双向互动的转变;在内容上实现由条文规则的灌输向法律思想、法治理念传播的转变;在机制上实现由程序形式到社会效果的转变。以提高领导干部的法治意识和法治思维为重点，以“法治强民”工程为载体，通过多层次、全方位、多样化和持续不断的法制宣传引导，通过持之以恒的社会主义精神文明建设、社会主义核心价值体系建设、思想道德建设，通过充分尊重公民的权益、需求、意愿与价值的法治实践，培育公民精神，为社会管理创新奠定坚实的思想基础。
二是桥梁架设工程。公民政治参与的程度和水平的高低，既是评价一国政治民主化、现代化的主要标准，也是衡量公民民主意识、政治素质高低的客观尺度。长期以来，国人习惯于享受权利，不愿履行义务，尤其是缺乏参与社会公共事务管理的意识。要通过社会管理创新，鼓励、召唤公民参与社会公共事务的管理。一方面强化社区建设，提升自治功能。农村建设涉及管理体制、机制等重大问题，要大踏步改革。重新划定规模，重构组织体系，明确公共财政对农村建设的投入系数，以长安法治思维、服务理念、务实推进农村建设。按照“两委”组织法要求，加强农村自治组织建设，在提升“自治”功能上下功夫。政府要“自觉革命”，致力于多元治理主体的培育，打破垄断公共服务的局面，搭建与公民沟通的平台，以全新的思维，引导社会组织充分发挥职能作用，切实在政府和行业间架起一座坚实的桥梁。同时，引导社会组织有序参与社会公共事务和公益事业管理，构建政府行政功能和社会自治功能融合、政府管理力量和社会调节力量互补的新型社会管理体系，为现代行政注入新的活力与生机。
(二)以法治政府建设为重点，进一步提升社会管理新成效。政府是否严格依法行政是衡量一个国家法治化程度的参数之一。建设法治政府的核心是依法行政。社会管理创新中推进法治政府建设，要突出“三个重点”：
一是规范权力，防止公权力被滥用。建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。约束权力就要健全制度，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，加快社会管理领域的制度建设，围绕发展中的重点、难点问题，围绕群众反映强烈的问题，围绕政府自身运行的问题，抓好政府立法和制度建设;要阳光行政，完善行政权力网上公开透明运行机制，大力推行行政执法公示制度，全面、准确、及时地向社会发布依法行政、依法执政、应急事件的处臵和百姓关心的热点难点问题等的信息，确保公民知情权、监督权的落实;坚持法制辅政。严格实行规范性文件合法性审查、备案登记等制度，建立规范性文件修改、清理等机制，确保行政质量;要完善行政执法矫正机制。切实做好行政复议、行政赔偿和行政诉讼等工作，完善行政执法行为的矫正机制，切实保障行政相对人的合法权益。
二是转变职能，建设服务型政府。服务政府应是一个为社会提供公共产品和服务的政府，这直接关系千家万户生活命脉，关乎国家稳定发展繁荣。为此，政府要深化行政管理体制改革，以转变政府职能为核心，加强宏观调控，减少微观干预，强化服务引导，改革财税体制，增强公共服务财力保障。改革行政管理方式，加强对行政审批权的监督制约，积极开展相对集中许可权试点，建立完善行政指导、行政合同、行政裁决等制度。要着力研究公共服务工作，进一步明确哪些应当由政府提供服务，哪些应让渡给社会组织，解决各地做法不统一问题。出台政府服务规定，明确“十二五”期间各级人民政府每年在推进和做好就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技文化、人口和计划生育、公用事业、政府信息公开等方面所要做的工作及要求，并对政府服务主体和方式作出界定，以推进实现政府服务的法治化。
四、推进防控机制创新，编织社会管理之“网”
要针对当前社会矛盾多发的现状，大力推进防控机制创新，建立健全社会管理网络，努力营造和谐稳定社会“气候”。
（一）健全综合管控机制。加强治安防控，构建“六条防治线”，即构建农村居民、重点要害部位、单位内部、安全生产等治安防线，夯实天网（域外联防联治网络）、地网（域内群防群治网络）、互联网“三网合一”的社会治安防控体系；加强社会管理服务，对流动人口实行“以房管人、定位管理”并帮其解决就业、居住、就医、子女就学等问题，对刑释解教人员采取社区民警、社区主任、家庭、企业主“四帮一”安臵帮教工作模式，对吸毒人员采取公安民警、社区干部、老党员、老模范共同参与的“多帮一”模式，对青少年建立健全社区、学校、家庭、派出所、志愿者“五体联动”预防违法犯罪工作机制，做到部门联动，严格管控措施；深入推进平安创建活动，在发案较多的商贸区推广“十户联防”群防群治模式，提升基层平安创建水平。
（二）健全危机管控机制。高度重视媒体及危机传播管理工作，面对突发事件，要及时做好政府及其组成部门、企事业单位、其他组织等系统内部，网络、电台、报刊等各类媒体。
（三）健全应急处臵机制。要建立健全应急管理体系，特别要健全群体性突发性事件处臵机制。围绕“四治目标”，即治早、治小、治了、治好，做到又快又好、化整为零。增强“首问四性”，即敏感性、前瞻性、责任性、有效性，找准症结，分类处臵、过程控制、环节化解，及时有效处理群体性事件。扣住“三个环节”，即预防环节做好组建专班、制定预案、排查化解、目标管理、督办考核等基础性工作；处臵环节做到第一时间信息对称、第一时间专班到场、第一时间立案侦查、第一时间报告实情、第一时间控制局面等，密切关注和掌控事态发生发展变化情况；善后环节落实承诺、解决合理诉求，依法处臵、打击违法行为，切割问责、追究相关责任，总结得失、汲取经验教训，形成社会应急管理良性循环。
