公用事业民营化的探索之路
2005年 第三十四期
中国的公用事业领域被视为我国市场化改革的“最后堡垒”。随着公用事业投融资体制改革的深入，与其相伴的种种争议也日益凸显。因此，如何在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求平衡点，已愈来愈成为人们关注的焦点。
公用事业改革引发争议
7月中旬，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》已提交该市四届人大常委会一次会议“二审”，这也意味着相关改革迈入了关键阶段。《草案》的诸项规定引来了社会的广泛争论。
特许经营为何不公开招标
长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，由此带来的政企不分、政资不分问题，比一般竞争性领域国有经济更为典型。随着政府体制改革和国有企业改革的深化，传统的“公用事业＝公营事业”模式开始受到挑战。
2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。
据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。该市国资委企业改革处的伍先铎处长介绍，“这个词是我们自己想出来的，它在国外叫‘私募融资’”，所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。
然而，这种方式受到了广泛质疑，不少业内人士和专家指责其“太不透明，太不公平”；“不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。”但伍先铎认为，公用事业不适用拍卖或招标的方法。“招标无非是看价格，但对公用事业来说，光有价格是不行的。公用事业提供为公众服务的产品，有为公众服务的义务。所以在引进投资者时，也要考虑不能改变公用事业为公众服务的基本职能。”他说，“这就像谈恋爱，不能公开价高者得，而必须一家一家谈。”
据他介绍，深圳市在寻找战略投资者时，曾有几十家候选企业，最终经过层层筛选和谈判才确定了目前的几家。
通过这个方法，深圳在一年内基本完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45%股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40%股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35%和9.7%的股权。
2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行。
同年，市政府分别授予该市燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5－10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。
然而，两年来，围绕这一改革，各方人士争议不断，以至于为《草案》征求意见的3次座谈会，几乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会”。
为何不引入竞争机制
今年5月，深圳市民李红光在《南方都市报》上刊登广告，寻找市人大代表和政协委员帮她提交民生建议，而这些建议大部分都涉及公用事业。
“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。”李红光毫不掩饰对燃气集团的不满，“燃气集团向每个管道气用户收取800元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。而同样的气表，香港卖140港元一只，深圳许多燃气设备公司也只卖200多元，可燃气集团不仅1个表卖了4个表的钱，每月还要向用户收2.5元。如此重复收费，消费者权益何在？”
李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。她说，深圳有三大燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1／3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1／3，可最后特许经营权却给了燃气集团。
而据媒体报道，深南燃气公司曾当众承诺：如果有机会参与深圳市的管道燃气经营，该公司将免除一
切强加给消费者的不合理收费，如800元／户的开户费、2.5元／户／月的煤气表检定更换费等，使终端价格至少比目前低10%至15%，并向公众公开财务。
据悉，目前深圳有27家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了该市供水总量的1／3。
深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪并不认可这种局面，他主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。对于兰建洪的主张，深圳大学副教授、天则公用事业研究中心特约研究员唐娟表示，其在技术上虽然可行，但并不现实，“除非能保证政府的监管严格、有效、到位”。她向介绍了一个发生在英国的失败案例：该国政府曾把不同路段的铁路交给多家公司修建，但由于没能严格监督它们按标准执行，结果不同公司所修铁路的轨道间距竟然不一样，致使火车无法运行。“早知如此，还不如只交给一家公司来做。”
唐娟主张政府引入“插入式竞争”，例如，南山区有一家大型自来水厂，提供了所有地下管网，形成自然垄断，而福田区某自来水厂也想到南山来经营。那么，政府可以立法规定后者只能在某些特定地区经营，并只能付费使用前者铺设的管网设备。她说，新力量的“插入”，一方面可以对南山自来水厂做得不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。
而李红光则坚持认为“多家分别经营是可行的”，竞争对保障百姓的权益有好处。她提供的事实依据是，1996年以前，深圳市的管道燃气一直由6家公司经营，直到1996年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后，其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。“在多家经营的时候，既没有出现像今天这样的全国最高煤气价，以及名目繁多的搭车收费，消费者也不像现在这样有那么多意见。”
从“政府垄断”走向“企业垄断”？
政府一下子授予企业30年的特许经营权，是否期限太长？这个问题一直是各界争议的焦点之一。对此，主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平作了回应。他说，公用事业引进各种投资，政府既要对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时也要给这些投资者合理的回报。这种改革符合长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。
唐娟也认为，与国外相比，深圳给出的特许年限并不算长。据她了解，英国就有水务公司获得过99－100年的特许经营权。近几年，英法等国虽然缩短了特许经营的年限，以给其他企业一线希望，但平均也有20－30年。“公用事业的投资非常大，回报周期却很长，所以特许年限长一点也是正常的。”
而兰建洪则表达了另一种担忧：“目前的水务集团在特区内实力无敌，几十年后，即使它的经营权到期，新的特许权还能给谁？如果其间它出了重大责任事故，我们按规定必须收回其特许经营权，但又能转手给谁？”
对此，伍先铎的回答直截了当：“理论上说，特许经营企业如果违规，政府会收回其经营权。但这种情况不可能发生。”
这种状况，又被很多人认为是“由政府垄断走向了企业垄断”。
但唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，如铺设管网，所以会形成自然垄断。在同一地区，如果交给不同的企业经营，势必导致重复铺设管网，造成规模经济的损失。为了提高效益，垄断是非常必要的，不管是由政府还是由企业经营，其自然垄断性都不会消逝。
中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断性，这个行业形成垄断难以避免，但“企业垄断与行政垄断相比，已是进步”。他解释说，政府是公共管理机构，具有强制权，在行政垄断下，职能部门很容易将公用事业服务与强制权联系在一起。把公用事业交给企业去做，至少可以对消费者服务得更好一些；此外，政府往往不考虑盈利，很多时候会造成成本过高，而企业有动力降低成本，从而在价格上有利于大众。
毛寿龙还强调，政府在授权特许经营时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及违约惩罚。同时通过法规把制度结构与各方面的激励联系起来，使企业得到有效规范，并获取应得利益。但巴士集团企管部经理董宏君介绍，该集团与政府并未签署有关特许经营的双向协议，只是在授权书里写上了企业单方面的承诺，其他两家特许经营企业也是如此。
政府承诺的缺乏，使巴士集团在运营中遇到了一些困难。董宏君告诉记者：“我们常说‘政府请客，企业埋单’。政府规定学生坐公交车半价，老人、军人、残疾人免票，还要求我们对发动机进行环保改造，
并许诺对这些给予补贴，但却往往不能及时兑现。”
唐娟在英国考察时曾问有关政府部门：“一旦发现你们与特许经营企业发生纠纷怎么办？”对方对这个问题感到很奇怪：“有合同啊。”
这令唐娟很是感慨：“国外的立法很健全，可以保证所有的可能性都写在协议里，并通过法律来监督保证。而我们往往做不到这一点。”
公用事业“特许经营”考验政府职能
政府如何监管企业
“市政公用事业改革的大火已经点起来，但火起来之后，我们是否应该由一个开始的推动者变成一个推动后的旁观者？”在一次有关市政公用事业市场化工作座谈会上，某省建设主管部门的领导发出了这样的疑问。
据他介绍，该省的一个燃气公司通过特许经营的方式交给一家外商经营，由于缺乏必要的监管，致使管道没有及时清理，产生了一定的危害。他还透露了一个细节：当地政府在与外商签订合同时，只是在会议纪要上表明，把监管的权力交给了有关部门，结果事故发生后无法找到明确的监管主体。
这样的事情不是单一的。据某省的一位领导透露，在市政公用事业改革的浪潮下，该省18个县市都进行了不同程度的改革，但到省里备案的只有很少的几家。“市政公用事业改革形式多样，速度飞快，但由于缺乏必要的监管手段，也存在监管不力的情况。”他说。
他说的是一个不容忽视的事实：在市政公用事业改革已成燎原之势的事实之下，有些地方对市政公用事业改革的理解出现偏差，认为市政公用市场化改革就是甩包袱，将市政公用行业的一些企业“一卖了之”，缺乏必要的监管，以致留下诸多“后遗症”；有些地方与投资企业签订的合同过于简单，无法对企业进行长期有效的监管；有些地方市政公用事业市场化改革不规范，投资市政公用行业，经营期限可以长达70年、80年；有些地方市政公用事业市场化改革不但没有节省投资，反而背上了沉重的包袱；有的地方政府干预企业正常的生产经营，无法保证投资者的合法收益，不能按照市场经济规则办事。
正因如此，市政公用事业改革的监管问题从一开始就为众人所关注。建设部有关负责人在《市政公用事业特许经营管理办法》颁布之初就一再强调：市政公用事业改革不能“一卖了之”，一“化”了之，需要有独立的监管体系和公开、公平的监管制度，以确保公众利益和公共安全。
“问题的关键不在垄断，而在监管。”在唐娟看来，如何体现并保障政府对垄断企业进行有效监管，才是最重大的课题。
有经济学家曾指出，垄断性企业在运作中，常使政府处于被动地位，尤其是以非招标方式获得政府特许的企业，如果事后不愿意或无力兑现当初的承诺，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常只能自认倒霉。
“我非常担心。”兰建洪说，“威利雅是一家百年企业，经验丰富，而我们才刚开始进行公用事业企业化的摸索，监管经验明显不足。一下子给它几十年时间，实在不利于我们掌握主动权。”
兰建洪显然不是杞人忧天。他说：“水务集团曾承诺在经营区域内按政府规划投资修建必要的设施，所以政府拨出一块地给它修建南山污水处理厂二期工程，按预算它应投资6亿元，但它后来却与政府讨价还价，称政府先投入3亿元后他们才修。”
对此，水务集团董事长办公室的负责人解释说：“我们当时不愿意投钱，是考虑到成本问题。如果增加投入成本，势必要涨污水处理费。我们认为，如果政府自己投资建成后再委托给企业经营，对大家都好。当然，目前还是决定由我们来投。”
特许经营企业与政府的博弈，并不仅仅限于投资方面。
深圳市建设局燃气处的马遥知处长表示，该市的燃气价格主要根据国际市场油品价格来调整。油价有升有降，该市的燃气价格也随之升降。而据李红光统计，去年9月，油价上涨，市物价局批准管道燃气每立方提价1元。但当11月油价下降时，燃气集团只是将瓶装气价格调低了，却未对其特许经营的管道燃气申请降价。
在兰建洪看来，很多深圳市民所交水费与实际所用水量并不相符。他说，去年，香港的用水量与深圳大体相当，但香港有270万只水表，几乎表表到户，而深圳只有70万只，很多地方只抄总表。“在总表和
分表之间，有许多环节，如上门抄表的人工、漏水、管网维护等所产生的费用，都摊到了用户头上，造成用户水价增高。我们曾接到投诉，有些地方的水费从总表到户头竟然翻了一倍，从1吨1.25元变成了2.5元！”
去年9月，深圳市将自来水每立方提价5分钱，希望借此推动水务集团尽快抄表到户，减少中间层。“但直至目前，仍有许多小区没有抄表到户。”兰建洪说。
据了解，为了此次提价，深圳市还专门举行过听证会。有意思的是，20个听证代表中，有19人赞成涨价，其中包括消费者代表；惟一的一张反对票，来自于水务集团的直接监管单位———水务局。
兰建洪至今还记得当时的无奈：“价格核算遵循的定律是：成本＋利润＋税收＝价格。但成本是由水务集团提供的，它完全可以在申请提价前大幅增加投入，制造成本过高甚至亏损的局面，使涨价成为必然。”令他感到矛盾的还有：“在定价过程中，价格由物价部门决定，但平时的监管却由水务部门承担。而物价部门对企业的了解是暂时的、静态的，企业因此可以制造一时的高成本来误导物价部门定价。”
兰建洪谈到，香港的垄断企业必须每年公布经会计师事务所审计的财务报表，其一切运营成本都是对社会公开的。他认为，内地的特许经营企业也应该向社会公开财务数据。
“向社会公开？没必要吧。”伍先铎并不赞同兰建洪的观点，他的理由是：“企业要调价，一定要通过审计，肯定是要看历年财务报表的。”
但毛寿龙强调，政府对公用事业特许经营企业实施监管时，必须进行成本监管，通过审计或财务公开等方式，严格监控其成本变化，遏制其蓄意增加成本以图涨价的行为。
据唐娟介绍，为了管理公用事业，英国专门成立了“垄断兼并委员会”，该组织独立于地方政府和企业之外，直接隶属主管部长，成员由各公用行业专家、大律师、消费者和政府官员按一定比例组成，负责监督垄断大企业的情况。她“强烈建议”深圳学习英国的做法，成立一个独立于各相关单位之外的“监管委员会”；同时在《草案》中加大政府监管部门的权力，以强化和完善对公用事业垄断企业的监管。
令人欣慰的是，《草案》中已加入了设立公用事业公众监督委员会的条款，规定该委员会代表公众对公用事业特许经营实施监督。
据悉，深圳市人大常委会经济工作委员会正在整合社会各界的反馈，以对《草案》提出修改性意见。目前考虑修改的内容包括：重新界定公用事业特许经营的概念；明确实施特许经营的范围；根据行政许可法规定，明确经营权授予的条件和程序；对招募方式进行严格限制；对特许经营协议作出原则规定，必须签订特许经营协议；根据回报主体确定授权期限，最长不超过30年，不得延期，到期后重新界定；规定特许经营者有财务公开义务，每年应当将上年财务状况通过媒体向社会公开。
深圳市推行公用事业经营机制改革，是为了在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。人们希望，修改完善后的《深圳市公用事业特许经营条例》，能促进这一目标的达成。官督才能民办
有关专家认为，监管不是计划经济时代的工程管理的含义，它是政府职能的一个重要的转变，是由直接的运作者变为市场监管者和公众利益代表者。监管不仅仅是针对市场主体，同时，对监管者也要提出明确的要求和规范性的规定。所以监管既是对消费者，同时也是对投资者的利益保障的一种承诺。
我国公用事业管理机构的设置长期以来形成的格局是：在中央一级，主要由国家发改委和建设部负责全国公用事业的发展计划、投融资、价格及市场管理；另有铁路、信息产业、电力、邮政、道路交通和水运、民航等专门管理机关。在地方，则在大中城市设立公用事业管理局、市政公用局等对本地公用企业进行直接管理经营。由于不同公用事业之间的行业差异性，对其监管有很强的专业性，同时考虑监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位，以及监管的衔接、覆盖面等，在公用事业管理机构的改革方面应有两个取向：一是进行专业化管理，分别对水、气、电、交通、电信、邮政、基础设施建设等设置不同机构进行监管；二是组建能够超脱于公用企业、用户或消费者的专门委员会或类似机构，对城市公用事业的价格、经营、竞争等统一监管，对民意机构负责，由所在城市的财政保证其经费，以消除现有管理机构存在的欠缺监管动力及独立性、公正性等弊端。
有关部门权威人士认为，从2002年12月建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，到2004年5月出台《市政公用事业特许经营管理办法》，以及尽可能在2005年或者2006年初出台市政公用市场化监管的意见。这三步将初步建立推进市政公用市场化的过程中的战略框架。其中监管体系的建立，
是重中之重。但同时监管体系的建立的过程涉及到部门的权力、利益，涉及到我们的制度，涉及到我们的法律法规。需要有不断的积累，不断的实践和总结，所以，这需要一个相当长的过程。
具体看来，公用事业的监管体系包括以下内容：
确立进入公用事业的标准、价格的标准和安全性质量的标准。公用事业不同于一般的竞争性领域，它牵涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然垄断特性。这些特点决定了私人投资者参与并取得公用事业特许经营权不但必须首先通过公开的准入竞争，而且私人投资者在经营公用事业的全部过程中都必须受到监管，如价格、服务质量监管等。而对于准备进入公用事业领域的民营企业来说，只有基于一个透明而可信的监管政策，才可能对投资风险作出正确的评估。
企业自律。政府对进入者的选择，不光是价格，还有看企业信誉。对进入企业如何建立长期的信赖，其次，如何确保垄断出现———事前竞争机制的建立。进入这个行业的民营企业家一定要有强烈的社会责任感和法制意识，要有长远的发展眼光和平和的心态。
政府信用问题———民营化之后，实际上就变成了政府和经营者、运营商之间的一种合约了，那么合约能不能起作用，关键就是合约的双方是不是认为这种合约是可执行的。
有学者担心，公用事业市场化过程中，业界在切分蛋糕时，无第三方（消费者）声音，这会导致公用事业结构失衡，可能出现“政企同盟”。中国社会科学院法学所周汉华教授说，在管制水平低的情况下，缺乏对定价者的制约，民营化可能就意味着涨价。开完听证会就涨价，有些听证会就成了一种“洗钱”的方式。如何形成有效的制约力量？除了构建有效的监管体制外，要明确地方公众应享有哪些公共服务。
公用事业民营化如何借鉴国际经验
吸收民营资本进入公用行业，已经成为为国外公共部门融资的新选择。在许多国家，对新基础设施的质量和数量要求都在与日俱增，更新、维护和运行现有的基础设施所面临的资金压力也日益加大，而公私合营的模式将解决政府所面临的资金问题。
英国民营化政策采取了三种主要形式:一是出售国有资产，主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；二是放松政府管制，打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现;三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。具体选择哪种民营化形式，这决定于政府的目标和产业特点等因素。
1994年5月6日英、法两国首脑参加了欧洲隧道正式开通仪式。撒切尔首相把它“看作私人部门有能力建设这样大规模工程的标志”，认为是政府“树立的一个样板项目，来引导私人企业投资基础设施建设”；这个项目是世界工程史上的一个奇迹，也是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目。整个项目历时8年多，耗资约100亿英镑。CTG-FM是一个由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其它专业机构联合的商业集团。它在1985年已分为两个组成部分，一个是TML（Transmanche Link）联营体，负责施工、安装、测试和移交运行，作为总承包商；另一个是欧洲隧道公司（Eurotunnel），负责运行和经营，作为业主。1986年3月英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设和经营欧洲隧道55年(后来延长到65年，从1987年算起)。到期后，该隧道归还两国政府的联合业主。协议还规定两国政府将为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，并且该公司有权执行自己的商业政策，包括收费定价等。而从19世纪起，法国公有事业民营化已涉及铁路网、电网、城市公用事业（水务、垃圾等）。在20世纪，涉及领域又扩展到公共交通、港口、机场、高速公路、桥隧工程等。除电力外，其它如燃气、城市供暖、公共交通等也都有国营和私营两种形式运营。目前，法国城市水务管理等，私营运营商管理的居民数均大于国营运营商管理的人数。
法国公有事业民营化的主要特点是:地方政府有选择运营商的自由；运营商负责公用事业的运作，并承担商业风险;运营商的报酬从服务使用者支付的税费中提取;运营商可带来初始投资资金（设施建设或更新），此时其报酬将包括这项投资的折旧；在任何情况下，基础设施的产权属于地方政府；合同是有期限的，一般在15至30年之间，合同到期后，基础设施的使用权重归地方政府。
作为配套措施，英国政府建立了“电力供应管制办公室”、“自来水服务管制办公室”、“国家江河管理局”。同时，英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规，对各产业的
重要政府管制问题作了规定。■
“官办民营”的香港地铁（链接）
2000年10月香港地铁实行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特区政府持有，其余23%为公众持股，股票融资达94亿元。香港地铁由地铁公司运营，在香港人心目中，这是一家“官办民营”的企业。地铁公司的最高管理机构为公司董事局，董事局成员全都由港府委任。港府运输司和经济司为董事局成员，董事局其他成员包括银行家、行政局议员、立法局议员及其他社会知名人士。董事局一般每个月举行一次会议，以确定公司的重要政策和管理事务，包括票价、薪酬、财务、预算、主要合约等。地铁的设备更新、技术改造等，均在董事局决策范围内，无需其他政府部门审批。
香港政府通过一系列法定的方式，对地铁公司实行监管，包括：公路必须遵从政府作出的指引；经审核的账目呈交财政司，财政司将有权批准公司利润的利用和投资方式，也可指示公司将储备内的任何类目划入政府一般收入，及向政府派发股息；政府委任一位铁路监督确保地铁安全。
目前香港地铁已经成为全球为数不多的盈利的地铁项目之一。香港地铁的成功，使香港地铁公司营运世界级铁路的能力获得业界的认同。近年来，除了继续以香港为主要市场外，香港地铁也开始涉足欧洲以及中国内地市场。2004年12月，香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司及北京首都创业集团有限公司签订原则性协议，以公私合营模式合作投资、建设及营运北京地铁4号线，为期30年。
《信息导刊》 (2005年 第三十四期)
