对县级政府依法行政中存在问题的思考
清水县食品药品监督管理局 张宁
县级政府是我国行政管理体制中的基础环节，是依法管理、依法行政的前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，其依法行政成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。多年来，作为我国基层政权组织的县级政府经过长期不懈的努力，提高了依法行政意识，提升了依法管理水平，依法行政工作取得了明显成效。但是，我们也应该清醒地看到，县级政府依法行政工作还存在许多薄弱环节，有些问题还比较突出，如不妥善解决，势必影响到依法行政工作的整体推进，影响建设法治政府目标的实现。因此，本文就县级政府在推进依法行政方面存在的问题进行了有益思考，通过分析存在问题的原因，提出了对策建议。
一、存在问题
一是执法部门对依法行政认识不到位。行政机关是国家行政权力的执行机关，行政机关能不能自觉地依法决策、依法办事，直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能否实现。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于依法行政的认识还不高，依法行政的观念还比较淡薄。依法行政工作，责任在政府，关键在领导。但一些行政机关的领导干部对于依法行政工作常常是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上，文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。有的把依法行政同经济建设对立起来，制定的一些政策、办法明显违法；有的长官意志严重,习惯于传统的思维方式和工作方法，凭经验办事，想当然地决策，轻视或不善于运用法律的手段处理问题；有的唯上、畏上，唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的讲话没有准则，不讲诚信，政策朝令夕改，随心所欲。比如一些地方给重点企业挂保护牌，规定未经当地党委、政府同意，任何部门和单位都不得进行检查，而不论该类检查是否合法和必要。还有些地方为了吸引投资，什么样的承诺都敢作出，什么样的要求都尽力满足，全然不顾合法与否，全然不顾今后是否可以兑现。
二是行政执法体制不顺畅。近几年来，一些重要的行政执法部门陆续被上划为垂直管理部门，这些单位又集中在执法权限较大、执法内容较多的部门。据统计，在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、征稽所、地税局、工商局、质监局、气象局、药监局、公路分局、交警队、国土局等14个垂管部门。上级决定上划的初衷，是为了克服一度存在的行政执法中的地方保护主义倾向，通过上划也取得了一定的积极成果。但这种看似简单的行政收权行为，事实上也有利有弊，作为基层一级政府，县级政府理应成为其管辖范围内依法行政工作的第一责任主体，应对其辖区的行政执法状况承担主要责任。面对行政执法部门不断上划的现实，县级政府推动依法行政工作的难度和压力无疑大大增加。比如垂管部门之间、垂管部门与地方之间的行政执法争议，县级政府就不容易处理。
三是行政执法主体较混乱。行政执法队伍过多、过滥，行政执法权分散，执法主体不合格，部门职能重叠，职责不清，重复执法，多头执法现象严重。有些地方仍然热衷于搞“运动式”执法、多部门“联合执法”；有些地方头痛医头，脚痛医脚，经常设立一些没有执法权的临时机构突击开展工作；有些地方和部门越权执法，实施了不属于行政管理范围内的行为。
四是行政执法目的不正确。行政机关实施行政行为，目的是为了保障国家行政事务的正常管理，维护社会的正常秩序。然而有些行政机关，其执法目的是一味追求经济利益，行政执法带有强烈的利益色彩。目前，多数基层执法队伍正常经费不足，主要来源靠罚款和收费，罚得越多，收的越多，返还的越多，“执法养人，养人执法”，行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权力，争罚款，争收费，造成重罚轻管，以罚代管。
五是行政执法程序意识不够强。有些行政机关和执法人员光重视实体法，认为只要结果是正确的就可以，至于手段和方法如何，在所不论。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。有的先处罚，后收集证据；有的不履行事先告知义务，不听取行政管理相对人的陈述、申辩；有的不告知相对人获得法律救济的途径，不送达有关法律文书；有的执法过程中随意性大，案件处理尺度不一，畸轻畸重，执法不严，显失公正。
六是行政执法人员素质偏低。从法律素质看，基层大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，工作后也没有经过系统的正规培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，对法律的认识和理解能力差。
二、存在问题的原因
一是“人治”思想的影响。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，缺乏法治文化的长期熏陶。再加上建国后长期实行计划经济体制，没有真正形成重法、奉法的良好风气。总体而言，依法行政还是一项自上而下强力推行的工作，在基层，尤其是县、乡级政府中依法行政的认识还没有及时跟进。有些行政部门的领导，“长官”意识强，在行政管理中只知道采用简单、粗暴的工作方法，一些重大决策不是严格遵循法律、法规，而是凭个人感觉拍板。有的执法者，以言代法、以权代法、以权抗法，甚至滥用职权执法犯法。
二是行政管理职能设定不科学。行政管理职能设定缺乏强制的可操作的法律规范。职能设定过于笼统、宽泛、不具体，有时容易出现理解偏差。有些政府机关管的事情过多，管了一些不该管，管不了，实际上也管不好的事情。有些政府部门之间职权交叉、重叠，引发行政执法争议，或者相互推诿、扯皮，降低了行政管理效能。
三是经济利益驱动。基层行政执法部门普遍执法经费不足，县、乡政府也往往将罚没收入作为任务列入预算安排，这就使行政执法部门及其工作人员在行政执法中容易受经济利益驱动，片面地为罚款而罚款，为收费而收费，导致行政管理权的性质异化。
四是行政执法监督制约机制不完善。行政机关监督力度不够，监督措施不多，监督制度落实的少，大多数监督渠道和监督力量徒有其名，没有发挥应有的作用。行政管理相对人对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不知道如何去监督，甚至还不敢去监督。
五是法制机构建设落后。据调查，县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有3一4人，有些甚至只有1—2人，相当数量的机构挂靠县政府办公室管理，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。即使已有的法制机构,囿于人员、职能的制约，往往只能充当出现问题后的“抢险救灾员”，难以更好地发挥出现问题前的“分析预报员”的积极作用。
三、对策建议
一是要加大行政法制宣传教育力度。要加强对行政机关工作人员，特别是领导干部的法制宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、专断作风、特权思想等封建专制意识的影响，牢固树立法律权威至上的观念。行政机关工作人员必须充分认识依法行政的重要性和迫切性，身体力行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。同时，要加强人民群众的法制宣传教育，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力，逐步营造一个行政法制建设的良好社会氛围。
二是要加强行政执法队伍建设。没有一支高素质的行政执法队伍，依法行政就会成为一句空话。一要健全行政执法人员的准入机制。要明确规定进入行政执法队伍的基本条件，切实落实行政执法人员考试制度，采取公平竞争的方法，择优录用，把好进人关。二要健全行政执法人员定期培训制度。所有行政执法人员每年都必须参加一定课时的执法培训。通过培训，使执法人员的执法水平稳步提升。三要健全行政执法人员的淘汰机制。对一些不具备基本的政治、法律素养，不符合执法资格的执法人员，以及严重违法违纪的人员，必须及时清理出行政执法队伍。
三是要改革行政经费财政保障机制。行政执法与经济利益挂钩，是造成一些行政执法部门及执法人员越权执法和乱收费、乱罚款的主要原因。对现实生活中存在的所谓“自费行政”，利用权力吃“杂粮”的现象要坚决杜绝。县、乡人民政府不得向行政执法机关下达收费和罚款指标，不准搞变相返还。为此，必须认真测算好行政执法机关的执法成本，保证行政执法机关的正常需要，消除其逐利动机。
四是要大力推行政事务公开。推行行政执法公示制度，是规范行政执法行为，实现依法行政的一条重要途径。要把政事务公开作为推进依法行政的一项重要制度狠抓落实。各类行政管理活动，除法律、法规要求保密的之外，都必须依法向社会公开。政事务公开的范围包括行政审批、行政收费、行政处罚、行政确认等各个方面。行政执法机关要将本机关行政执法的依据、权限、程序、结果、相对人享有的权利等内容全面公开。要大力加强行政事务服务中心建设。所有与人民群众密切相关的政策、文件，都应在行政事务服务中心可以查阅，可以咨询，大多数行政事务可以在“政务服务中心”集中办理，从而方便群众办事。努力打造“透明政府”、“阳光政府”。
五是要加大行政执法监督力度。完善监督机制，加强执法监督，是推进依法行政的根本保证。一要开展经常性行政执法监督检查，加强事前监督和事中监督。二要加强规范性文件备案审查工作。要对规范性文件的合法性、合理性全面审查，防止问题文件的出台和实施。同时要落实规范性文件的定期清理制度，保证文件的严肃性。三要推动决策权、审批权等重要行政权力的规范运作。要实行严格的决策责任追究，防止拍脑袋决策、拍屁股走人现象的发生。四要建立重大行政处罚案件、行政许可备案制度。行政机关作出的数额较大或影响较大的行政处罚案件必须及时上报上级政府法制机构备案。五要认真开展行政执法责任制和评议考核制。要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，认真梳理执法依据，将执法责任层层分解，落实到每一个执法岗位和每一名执法人员身上。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。对垂管部门范围过宽的问题，要搞好调研，适当调整，收权与扩权并重，防止县级政府行政权力“空壳化”。六要健全行政投诉制度。县级人民政府要公布行政执法监督机构的地址、电话及服务内容，认真查处当事人举报投诉的违法或不当行政行为。
六是要进一步加强政府法制机构建设。首先要加强县级政府法制机构建设，要着力解决法制机构设置与人员配备同其所承担的任务不相适应的问题，健全机构，配齐配强人员。其次要延伸法制机构工作网络。县政府各行政执法部门、各乡(镇)人民政府都必须设立相应的专门的法制工作机构，配备综合素质较高的专业人员。要注意做好法律专业人才的吸纳和培养，逐步形成一支政治强、业务精、作风硬，政策法律水平较高，驾驭全局、统筹协调能力较强的政府法制干部队伍。同时，要充分发挥法制工作机构的参谋、助手和法律顾问作用，树立法制机构的权威。法制机构工作中的一些实际困难和问题，政府和部门应当及时帮助解决，为他们开展工作创造必要的条件。
