社区矫正权力责任清单制度浅析
绍兴市越城区司法局 矫正大队 邵鑫
引言：目前，党的十八大以来，全面推行政治体制改革是我国现阶段改革的主要任务及主要内容。党的十八大报告中明确指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”①。在此次政治体制改革当中，司法体制改革也被明确的作为改革的重要一环加以重视。在2014年9月30日的中央政治局会议中提出了“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的法制建设目标。十八界四中全会当中审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文称《决定》），进一步明确提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，《决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。
社区矫正工作是司法行政工作中重要的一环，此项工作的工作质量直接影响着司法机关辖区内社会的和谐稳定。所以，响应中央政府，
①于2012年11月8日在北京人民大会堂胡锦涛总书记代表党中央向大会作了报告。 依靠“依法治国”以及本次司法体制改革的政策背景，推行社区矫正工作权力责任清单制度，对于司法行政机关社区矫正这一非监禁式刑罚执行工作规范化、系统化、安全化运行有着重要的意义。
一、权力责任清单的来源与大致内容
1、权力责任清单的来源
权力清单制度的首次提出是在党的十八届三中全会上:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措，有利于深化行政审批制度改革，有利于加快政府职能转变，有利于政府治理体系现代化，有利于把政府权力关进制度的笼子里，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府。当前，部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作。而我们要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，公开“权力清单”是极其重要的一步。
而后，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文称《决定》)更进一步明确提出法治政府的各项具体要求，其中，关于如何加快建设法治政府，《决定》中提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面依法履行政府职能的具体措施，也是加快政府依法履职的重要内容。
2、权力责任清单制度的内涵 权力责任清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众，使其制度化、流程化、公开化。
推行政府权力清单制度的基本程序，一是全面厘清政府权力的底数;二是明确权力清单，即在权力入单的基础上，编制权力目录和优化权力流程，确保权力只能在依法赋予的职责和权限之内运行，最大限度地压缩政府机关工作人员行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权;三是根据权力清单推进政府机构内部优化整合，加快促进政府职能转变。
3、权力责任清单制度与矫正工作
从矫正工作实际情况看，矫正环节不透明，奖惩、管控权力运行不规范，容易导致职责不清、权力滥用，进而产生矫正人员脱管、漏管、虚管等各种问题，从而导致再犯罪率升高，影响社会稳定。要公开矫正权力责任清单，推行权力责任清单制度就要理清司法行政机关内部各级矫正机构到底有多少岗位，每个岗位到底有多少权力，每项权力的运作程序是什么，相伴随的责任有哪些。这就要求我们从实际工作流程入手，严格按照《社区矫正实施办法》、《浙江省社区矫正实施细则（试行）》等相关法律法规及规章制度的规定，对司法行政机关内各级社区矫正工作单位权力责任进行仔细审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整，在此基础上把经过清理的各项权力列出权力清单，每项权力相应的责任进行明细，编成权力责任目录并使其运行规范化、制度化。
二、权力责任清单制度于社区矫正工作实践
在制定司法行政系统社区矫正工作权力责任清单制度的过程中，应遵循依法依规、减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，分析每项权力的运行过程，找准权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，优化权力运行流程，固化业务操作程序，科学绘制权力运行流程图，明确权力运行的方法步骤、时限要求与具体边界，使权力运行明晰化、规范化、便捷化。并在分析每项权力运行过程的时候，同时明确各项权利所长生的工作责任，做到权责对等、责任清晰，使权利和责任做到相互结合和统一。
在社区矫正权力责任清单制定过程中，以及在制度的确立中应当遵循：第一，法律法规有明确规定的权力运行流程，要按照法定程序编制；第二，法律法规没有明确规定的权力运行流程，要按照便捷原则编制，能并联办的要并联办、能集中办的要集中办、能简化办的要简化办；第三，对于不合法、流程设计不合理的权力运行流程，要进行流程再造，减少内部流转环节，规范限制自由裁量，实行权力运行流程法定；第四，对于矫正工作当中，司法行政部门与公安、法院、检察院等各单位职权交叉的事项，采取沟通协商的办法协调指定某一个单位或部门牵头办理，并建立起固定的沟通联系流程与相应的联动机制。
在社区矫正权力责任清单制定过程中，除了遵循以上四点基本原则外，在实践工作过程中，还需要结合以下工作要点：
1、社区矫正工作权力责任清单的公开与保密
按照我国各级行政机关公开是常规、保密是例外的工作准则，除涉及国家机密和法律规定必须保密的事项之外，司法行政系统应当依法公开各级社区矫正工作及其工作部门的决策权、执法权、审批权、处罚权等各项职责权限、法律依据、法定程序、工作时限、工作要求和责任追究，将权力目录与权力流程公之于众，把权力运行的每一个环节都置于阳光下，使权力公开化、规范化、透明化。在保证需要保密工作内容的保密性之外，接受社会全方位全过程的监督，从而杜绝对责任不清不楚、权利胡作非为的非正常现象出现，确保社区矫正工作规范有序运行。
2、严格坚守法无授权不可为的工作底线
推行社区矫正工作权力责任清单制度，必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，使司法行政机关社区矫正工作职权的设定依照法律、法规、规章进行，严格实行法无授权不可为。
司法行政机关本身就是我国司法体系中重要的一环，社区矫正又是非监禁式刑罚执行工作，这项工作的本身属性就要求工作中的各个环节都有着非常专业的法律属性。我国各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务等各项工作的运行，都要在法定范围内进行，体现法治政府对行政主体行使权力的要求。那么作为专业的司法行政机关，更应该同时也更有必要遵循法无授权不可为的工作底线。
3、权利责任清单制度必须与问责制紧密联系
社区矫正工作推行权力责任清单制度必须与实行问责制紧密联系在一起。权力与责任的对等，意味着权力就是责任，权力越大责任越重。授权有法律、运行有制度、操作有规范、错误有问责是社区矫正工作权利责任清单制度应有的保障。
目前，对于司法行政机关来说，明晰权力的过程也是明确责任的过程，建立了权力清单也就同时明确了责任清单，具体的权利执行岗位的工作人员就会明确自身的权力范围和责任界限，促使责任人更加审慎地对待和行使权力。所以，开展问责制度，可以强化行使权力责任人的责任意识，加大违规和违法用权的成本，从而降低和减少权力滥用的几率。通过制度监督和有效问责，确保权力责任清单不折不扣地严格执行，才能保证权力责任清单制度达到预期目的。因此，要把监督检查纳问责入权力责任清单制度运行的全过程，对权力运行进行实时跟踪、全程监督，对出现问题和责任及时发现、纠正和问责，从而确保社区矫正工作科学高效运行。
4、不断完善权力责任清单制度的能力
社区矫正权力与责任清单制度，既然作为一项制度的存在就必须拥有完善自身体系的能力和保障，应当由随着时间和形势变化进行自我调整的能力。在这里作者提出可以将标准化质量管理体系当中的“PDCA” ①循环模式，引入社区矫正权力与责任清单制度的实力工作当中去。
“PDCA”循环工作模式是标准化质量管理体系之中重要的核心内容之一，其所有工作的核心指导都是通过“PDCA”模式进行循环。
P－plan策划：根据顾客的要求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程。在矫正权力责任清单制度制定当中，应当依据相关法律法规要求为依据，结合自身工作实际情况，建立权利与责任以及相关问责的目标与要求，简而言之是建立相关标准规划。
D－Do操作：根据已知的信息，设计具体的方法、方案和计划布局；再根据设计和布局，进行具体运作，实现策划中的内容。在矫正权力责任清单制度操作、执行过程当中，应当设立相应的矫正工作流程、工作细节、时间节点，并且开展实际工作运行。
C－check检查：根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，并报告结果，找出问题。在矫正权力责任清单制度运行至少一个流程之后，定期根据相关法律、法规以及上级机关颁布的各类文件要求，对各项工作流程进行监测，对各项工作结果进行评估（类似日常矫正工作的安全形势评估，但不仅局限于此）。
①PDCA循环是美国质量管理专家戴明博士首先提出的，所以又称戴明环。 A－action处置：对检查的结果进行处理，对成功的经验加以肯定，并予以标准化；对于失败的教训也要总结，引起重视。这是矫正权力责任清单制度制定当中最为关键的一环，对于检查核查的结果分类处置，对于优势优点进行固化和巩固，变为长效工作机制。对于缺陷进行整改改进，如需要问责的进行问责，对于纠正后的流程措施，进行固化，等待下一次运行过后在进行评估检查。
借鉴标准化质量管理体系“PDCA”循环，不仅可以运用到司法行政机关社区矫正工作整体工作当中，同时也可以用于单位整体当中的各组成部分或单元当中，并且可以细化到每个工作环节、工作过正当中，从小到大，从细节、末端到整体形成完备的标准化方案。
三、社区矫正权力与责任清单制度的意义
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。司法行政部门作为我国政府部门政法系统中不可或缺的重要一环，更应当积极响应党中央十八届三中全会做出的《决定》，坚决彻底地贯彻——依法治国的方针理念，坚守法治理念，发扬法律精神，运用法学素养，履行法定权限，运用社区矫正权力责任清单制度，切实体现社区矫正工作这一执法工作的法制性、严肃性、规范性，使社区矫正工作更加：规范化、系统化、安全化。
1、运用社区矫正权力与责任清单制度使社区矫正工作更加规范化。
社区矫正工作虽然是一项严肃的刑罚执行工作，但是由于目前还处于工作机制、工作流程、工作方法、工作要求各省不同地区各异的状态，再加上相关立法工作还在摸索和探寻工作当中，所以各省之间各地市之间有时各区县之间的工作情况都不统一。推进社区矫正权力与责任清单制度，虽然不能从根本上解决差异问题，但在县区范围或地市级范围内可以做到工作的规范化，可以在一定范围内确保工作的无差异，从而更加体现社区矫正工作的法律性和严肃性。
2、运用社区矫正权力与责任清单制度使社区矫正工作更加系统化。
由于社区矫正工作各地域之间存在着不同程度的差异，所以此项工作自省司法厅到各地市司法局再到各区县司法局再到各司法所，对于社区矫正工作都存在各种差异，甚至就连各种法律文书、档案都各有不同。由于工作中的差别，从而影响了社区矫正工作自上而下部门联动的系统化运行，凸显出许多的工作隔阂和障碍。因此，推进社区矫正权力与责任清单制度，能够在一定范围内对系统内各项工作、往来文书、工作要求做一规范和指导，消除以往工作机制中的隔阂与障碍，是司法行政工作中社区矫正工作自上而下的系统化。
3、运用社区矫正权力与责任清单制度使社区矫正工作更加安全化。
社区矫正工作本身是非监禁式的刑罚的执行，由于其自身开放式的监管性质决定了其本身就拥有一定的不安全性。一方面，是服刑罪犯本身具有一定再犯罪风险可能性，对社会安全稳定存在潜在危险；另一方面，对执法人员的职业安全也构成一定威胁，例如每年全国司法机关工作人员都会出现多起因为未切实履行相关监管工作，导致社区服刑人员出现问题而引发自身的渎职问题，受到法律的惩处。因此，推进社区矫正权力与责任清单制度，能够进一步规范社区矫正工作的每一个工作流程、工作行为，使不合法、不合规的工作状态从制度上消灭在萌芽和起始状态，从而使服刑人员更规范、更安全，同时也使司法矫正干警在工作发生偏离的起始阶段就能够进行纠正，从而拥有更加完备的职业安全保障。
当前，从党的十八大起到十八届三中全会，依法治国的政治理念已经贯彻全党，同时也在全国人民心中打下了深深的烙印，“积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，坚持推进司法体制改革“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”是目前司法体制改革具体行动的指引，建立健全社区矫正权力与责任清单制度不仅是司法行政机关响应司法体制改革行动突破口，更是体现了司法行政机关以审判为核心的司法体制改革的重要地位，承载起探索依法治国条件下司法行政机关在法治轨道上用法治方式完善自身政治体制的使命，探索依法循序渐进推进政治体制改革的路径。
