城市管理行政执法集成式数字化系统
研究与应用申验报告
市综合考评办公室：
‚三分建设，七分管理‛，作为城市管理生力军的市城管执法局，成立时间不长，但在洁化、绿化、序化、亮化城市环境，提高城市品位等方面取得了一定成效，为打造‚国内最清洁城市‛作出了新贡献。但同时也出现了执法信息沟通不畅、执法流程不规范、执法过程不透明、执法环节不明确、执法细节不具体、执法响应不及时、执法内外监管难度大等问题，目前在全国范围内针对上述问题尚无有效的解决模式，关于城管执法的管理机制、管理流程、管理手段等都处于探索期。为破解这个全局性的难题，我局‚向科技要管理绩效‛，提出了‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛创新课题，并且克服工程繁重、资金紧缺、时间紧张、没有先例等不利因素的影响，大力进行科技攻关，积极推广应用，使该项目的建设和应用达到了预期效果。现将该项目落实情况和绩效评估情况汇报如下：
一、系统介绍
‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛项目主要是用于转变传统城管执法日常办公模式的‚一揽子‛解决方案，是一个集资源共享、管理、监控、服务为一体的综合性网络多业务平台。该系统的应用使执法队员可以利用电脑通过有线网络，或者利用‚执法通‛通过无线网络，直接查询分布在城管执法相 1 关部门的有用信息，避免了诸多调查环节；城管执法办公专网延伸至无线，在执法现场执法队员通过‚执法通‛和便携式打印机完成发现拍照取证、制作和打印执法文书等一系列案件处理操作；在案件发现和办理过程中还可通过GPS技术了解执法人员和车辆实时动态分布情况，及时调度和保障；所有在办公室和现场办理的案件信息自动记录到相应的电子台帐中，在加强管理的同时，方便日常统计和分析。通过现代科技和信息化技术在城管执法工作中的应用，不仅使案件办理周期得到缩短，且共享更及时、取证更方便、流程更简化、反应更快捷、监管更有力，进一步提高城管执法工作的效率和水平，提高人民群众对城管执法工作的满意度。
‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛项目主要由四个子系统组成：（1）完成对全市执法相关业务数据的共享、整合和管理，并与现有业务系统充分结合；（2）建设‚执法通‛子系统，实现信息上路，使执法队员在执法现场可通过移动信息终端进行录入、查询、更新、修改等操作，将事件直接写入执法资源数据库，并将处理结果进行现场打印，当场完成简易案件和部分一般程序案件的办理，同时能方便地为市民群众提供相应的咨询服务；（3）建设移动定位子系统，结合GIS/GPS技术，对执法人员及相关车辆定位及跟踪，为及时部署应急策略，有序调动执法力量提供了保障。（4）建设‚电子台帐‛子系统提供给队员记录日常活动，通过系统关联避免台帐重复录入，并提供强大的统计、分析等功能。
二、创新内容
2 该系统的创新亮点主要体现在三个方面：
（一）技术创新
1、多业务融合。该项目建立了集中的‚数据中心‛，使规划、交警、公安等多个部门的审批业务系统与城市管理行政执法业务系统进行了互连互通，实现了部门之间执法类多业务的相互融合。
2、开发完成了可现场执法的‚执法通‛子系统，涵盖了从发现问题到现场执法文书打印的全过程，全国仅我们一家。它的技术含量与功能成效远远超过基于有线网络的办公自动化系统。
3、将GPS/GIS首次引入到城管执法领域，解决了执法人员日常执法中流动性强，监管难的问题，同时为城市管理问题的及时解决提供了可能。
（二）工作创新
1、格式化法律语言。为提高执法现场队员的工作效率，我局将执法业务涉及的多部常用法律进行整理归类，挑选其中的关键字，设计了一系列格式化法律语言，共分9大类、60小类、293子类。执法队员在执法过程中，仅需要在屏幕上点选正确的分类，相应的法律条款会自动填写完成，极大地提高了案件办理的效率和准确率。目前该项工作仍在进一步深化中。
2、创新法律文书。为适应城管执法法律文书现场打印的需要，我局参考市法制办制定的标准法律文书，自行设计了一整套适用于现场执法工作的法律文书，为保障其法律效力，我局向市法院、市法制办以及相关银行征求意见，并就文书式样、语言、印章等细节进行了多次协商，获得一致认同。
（三）机制创新
1、城管执法求证工作‚前臵‛。城管执法部门作为城市管理的执行部门，一直处于城市管理工作链的末端，往往是案件发生后，执法队员到城市规划、城市绿化、工商管理等部门求证相关的前臵批准信息，进行比较判断后再开展后续执法工作，这样不仅耗费诸多财力物力，且过长的求证周期给当事人造成不便，严重影响执法效率。而我局创新工作机制，变‚被动‛为‚主动‛，先期通过沟通协调，获得相关部门的支持，设臵数据交换机制，取得执法有用信息，提供充足的数据支持。案件发生时，一线队员能及时获知最新信息，避免了后续查证的诸多手续，省时省力，提高了执法效率。
2、执法案件处臵机制创新。在传统的执法模式中，城管执法队员对巡查过程中发现和办理的案件，一般现场开具有关文书，要求相对人到中队接受处理。由于巡查任务尚未完成，执法队员仍需继续在规定路段进行巡查。而相对人到中队进行处理时，现场查案的执法队员可能仍在路上，中队值班人员无法得到案件的详细信息，延误了及时处理时间。我局将城管执法专网延伸至现场，立案数据及时共享，方便了行政相对人，也减少了路途往返的费用。
3、日常监管应急机制创新。城管执法是个涉及面广、流动性强、反复率高的工作，日常工作中一线队员散布在整座城市中，要想获知其准确位臵，只能依靠对讲机、手机等通讯工具逐个联络，调度起来十分困难。我局率先将GPS/GIS技术引入城管执法工作，执法人员及执法车辆两大执法要素的动态分布情况在图中 4 一目了然，调度起来十分方便，且其具有的定位、记录、回放功能极大地方便了日常监管。
4、内部考核监管机制创新。城管执法共有9本台帐记录每个队员日常工作、学习情况，包括工作日志、一般程序案件、简易程序案件、督察考核等，这些都是考核的重要依据。因为日常执法工作繁忙，多数队员都是下班后做这项工作，不仅增加了工作量，且准确性难以保证。为此，我局开发的电子台帐子系统与其他业务系统关联，通过自动生成避免了许多重复录入的工作，在减少工作量的同时，还提高了准确度，便于内部考核监管。
三、目标完成情况
经开发研究及试点运作，目前，我局已成功完成了该系统建设目标。主要做法是：
1、立足调研，周密计划。为切实做好‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛的运行和推广工作，我局领导多次走访调研，与各职能部门交流探讨，并在2005年6月成立‚数字化执法‛工作领导小组，由局长担任组长，领导小组成员包括机关各处室领导及系统各单位一把手。精心制定实施方案，按计划、有目标地对系统进行推广和应用。
2、分步实施，及时总结。第一阶段我们对项目需求进行了分析与调研，召开相关部门的联席会议，达成统一认识。第二阶段完成项目组组建和资金落实，与相关部门达成共识，开始系统开发及试点确定工作，完成了试点区局（大队）的装备配臵、调试和系统初始化工作，完成了《用户操作手册》的编写及操作人员的培训工作。第三阶段在试运行阶段，对系统进行完善和优化， 5 第四阶段完成试点验收工作，在已取得成效的基础上，总结前阶段取得成果，分析研究实施过程中存在的问题与难度，进一步完善系统。
3、整合力量，协同配合。我局定期召开系统交流和培训会，交流数字化执法过程中的经验，听取一线执法队员意见和意见。为切实抓好系统运用和推广，自2007年初起，我局将该项工作列入日常考核内容。为推动系统发挥更大优势，自2007年8月起，我局信息中心定期组织业务及技术人员与城管信息中心进行沟通，争取做好与‚数字城管‛的‚无缝连接‛工作。
四、难度自评
根据该系统内容、执行难度和创新难度，我们将该系统定位为单项重大创新项目，难度系数自评为1，理由是：
1、内容综合性强。‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛是一个综合性网络平台，从发现问题到解决问题的全部环节均‚数字化‛，同时还整合了规划、交警、公安等其他政府职能部门涉及城管执法工作的有用信息。执法人员通过该系统，及时了解城管执法相关的前臵审批信息，并在执法现场运用手中的‚执法通‛和便携式打印机完成发现拍照取证、制作和打印执法文书等一系列案件处理操作，录入的案卷信息会自动生成在相应的电子台帐中进行记录。接到举报或者执法人员在现场处理过程中需要支持，调度人员能及时、准确地选择派遣合适的支持人员和车辆。同时，管理人员通过定位技术，及时了解执法人员和车辆的动态情况，并通过电子台帐及时队员的最新情况，便于监督考核管理。
6 因为该系统功能多样，内容庞杂，涉及面广，所以在实施过程中不仅需要完成前台的软件技术开发工作，更需要完成背后一整套确保系统运作的工作，如与相关部门进行协调沟通、获取有用数据工作，建立推广实施计划工作，保障系统运行并优化工作等等。
2、执行过程复杂。首先，因为该系统功能复杂，软硬件开发过程就是一个相当复杂的过程。例如该系统涉及多个部门，而每个部门数据管理使用的工具、数据结构、接口方式等情况各异，我们只能逐个分析并进行梳理，制定出最优方案。另外，由有限网络延伸至无线网络，为保障数据传输无误，我们又开发了断点续传、数据压缩等许多有针对性的功能。其次，系统应用实施复杂。一是执法文书样式的变化，带来了关于其法律效力的大讨论，包括众多干部队员不理解。为此我局向市法院、市法制办以及相关银行征求意见，就文书式样、语言、印章等细节进行了多次协商，才获得了认同。二是来自于干部队员的顾虑。‚执法通‛的运用，带来了操作上的许多转变，对使用电脑提出了一定的要求。虽然我局成立以来十分重视对干部队员信息化技能的培训，但仍有部分执法队员认为‚执法通‛操作有别于日常电脑操作，很难掌握，因此有抵触情绪。为此，我局分批对所有干部队员进行了轮训，目前该问题已经基本得到解决，许多队员体会到该系统应用能提高工作效率，态度也发生了转变，摒弃了抵触情绪，积极学习操作技能。
3、该系统系全国首创。经教育部科技查新工作站（国家一级科技查新咨询单位）查新确认：该系统提出的‚执法通‛等模 7 式建设，整合执法局相关业务职能部门审批信息的数据交换平台，基于无线技术的城管管理现场执法系统建设，在国内公开发表的相关文献报道中，未见与该项目功能与模块相同或近似的城管执法系统的文献报道，未见有关整合城管执法局相关业务职能部门审批信息的数据交换平台的文献报道，未见有关基于无线技术的城管执法系统的文献报道。在相关中文网络信息报道中，未见与此查新项目功能与模块相同的城管执法系统的文献报道。
经建设部科技计划项目验收，在城管执法管理数字化方面有创新，处于国内领先水平。
另外，该项目于2007年获得了杭州市科技进步奖二等奖，浙江省科技进步奖三等奖。
五、绩效自评
对该项目的绩效系数，我们自评为1。
（一）社会效益
1、保障执法信息畅通，缩短案件办理时间。该项目将分散在城管、规划、园文、环保、工商、交通等多个部门的与城管执法密切相关的审批和监管信息进行共享、整合、梳理，保障部门之间信息的相互畅通，使城管执法从发现问题到案件定性的查处周期从原来的平均一周时间缩短到现在的‚即查即办‛，即现场就可通过电脑、‚执法通‛终端等设备联网快速查询到相关的审批信息，大大减少了原有处理过程中必须到各相关部门调档查阅审批事项等程序，对简易案件做到现场打印处罚文书，一般案件则可在现场录入采集到的信息，通过网络输入到终端，做到‚简易案件现场办，一般案件记在案‛，实现资源快速有效的利用， 8 不仅缩短了办理周期，提高了办案效率，也减少了行政相对人来回跑动次数，节省了相对人的时间，能为相对人提供更优质的服务。
2、规范执法环节，努力打造‚阳光执法‛。该项目将信息化手段引入到日常的城管执法工作中，实现科技与执法的结合，起到规范执法工作的作用。一是规范执法流程。通过技术手段设定执法的规范流程，避免执法工作的随意性，减少由于环节疏忽造成的执法不严密。二是实现执法过程的公开和透明。执法队员在路面巡查中，发现问题即可通过‚执法通‛终端联入执法专网，做到件件记录在案，既可有效防止执法队员不将案件及时登记上报或者自行撤销案件的现象发生，又方便相对人上网查询案件受理情况和办理进度。同时，执法监管人员在后台可随时了解执法现场案件办理情况，监控案件办理的流程。该项措施能有效预防执法工作中各类弄虚作假的现象，促进‚阳光执法‛。
3、量化‚自由裁量权‛，体现执法公平公正。城市管理行政执法涉及的各类法律、法规、规章多达近千条，法律法规对违法行为的罚则通常都设定了一定的自由裁量权。如果自由裁量权运用不规范，队员对自由裁量的权限过大，就有可能出现同类案件不同处罚的现象，导致执法不公平公正。在该项目的建设中，我局将城管执法业务所涉及的各类法律、法规、规章进行梳理，对常用的涉及到自由裁量权使用的条款进行量化，使处罚标准统一起来，而且设定了程序，执法队员在一线执法中只要对应违法行为进行点击，就有标准统一的罚则出现。这样不仅便于队员操作，提高了案件处理的效率，而且能有效预防自由裁量权的滥用，体 9 现出执法工作的公平、公正。
4、强化动态管理，提高队伍监管水平。该项目应用地理信息可实现对全市城管执法要素，主要是执法人员及执法车辆的定位及跟踪，在杭州市域范围内能及时了解执法人员及执法车辆的分布和动态变化情况，一方面加强了对执法队伍的监督管理。一方面能在紧急状况下根据上述动态变化情况，及时制定有针对性的应急预案，合理调动执法人员及执法车辆提供保障。这将极大地加快城管执法的应急响应时效，提高对行政相对人的震慑力，更好地服务市民群众。
5、保障有效执法，降低执法成本。由于内外部信息畅通提高了案件办理时效，减少了不必要的环节，将降低办案的成本；由于强化了对执法车辆和人员的动态管理和有效调控，将大大降低执法人员及车辆无效派遣产生的消耗。同时，由于该项目的应用使城管执法效率得到提高、管理水平得到提升、为民服务不断延伸、队伍形象得到改善，市民群众的满意度逐步提高，原来居高不下的投诉量将减少，相关行政费用相应降低。特别是随着打造‚国内最清洁城市‛活动的启动和深化，大规模不间断的整治活动将持续开展，该项目所具有的上述优势将进一步充分体现，为打造‚国内最清洁城市‛提供低耗高效的执法效率。
（二）经济效益
我局为研发本项目累计投入1350万元，其中固定资产投入806万,流动资金544万。产出的经济效益，主要有：降低到相关部门求证周期中产生的人力、物力、财力等执法成本，降低应急调度过程中产生的大量人力、物力、财力等执法成本，减少日 10 常内部监管中产生的大量行政成本，降低各类人员考核台帐归档的制作成本，等等。
我们曾做过统计，针对规划类案件，以往查处此类案件需要执法队员到市规划局（审批信息更新最为及时的部门）调档，考虑到人员、时间匹配、手续办理等各项因素，通常需要一周左右时间，其中车辆油耗、案件调阅、案卷复印等支出的费用约200元，而目前案件的查阅时间最长为24小时（考虑到最新审批数据的交换时间），且通过电脑或者‚执法通‛终端就可完成，单就1个案件查证的成本就可节约200元。而我局每年一般程序类案件办理约2万件，其中的行政成本可节约400万元。
又如日常从接到举报到最终确定哪一辆巡查车辆、哪一些队员去处理该事件，至少需要15分钟。且为了知道具体哪一辆巡查车辆离违法行为发生地点最近，还常需要翻阅市区道路交通地图。而现在利用GPS/GIS技术，所有的人员及车辆分布情况一目了然，时间缩短到了3分钟内，还可以动态跟踪车辆行进情况，并告知其最优的行驶路线。处理每件投诉最少节约通讯费、车辆油耗等支出约10元。2007年我局系统共受理群众电话投诉17863件，可节约执法成本17.8万元；‚数字城管‛派遣至我局系统的案卷共268160件，可节约调度成本268万多元。
六、社会关注
‚城市管理行政执法集成式数字化系统研究与应用‛实施过程中，市领导多次给予了充分肯定，新闻媒体专题进行报道。王国平书记批示‚可喜可贺、再接再厉‛；蔡奇市长批示‚数字执法是个创新，望今后更好发挥作用‛；叶明副书记批示‚再接再 11 厉，不断总结和提高‛。《杭州日报》、《钱江晚报》、《人民网》、《新华网》、《浙江在线》、《杭州政府网》等多家主流媒体也高度关注该项目的进展和实施情况。《新华网》以‚杭州城市管理‘数字化’让行政执法更阳光‛对该项目进行了报道，《浙江在线》以‚该罚不该罚‘执法通’决定，此举量化‘自由裁量权’‛对该项目的实施大为赞许……。来自建设部、中科院、北京大学等多家单位的9位知名专家教授一致称赞该项目实用创新。国内北京、上海、广州、深圳、南京等城市的城管（执法）局纷纷到我局参观考察、取经学习。
综上，我们觉得，该项目能实现城管执法管理模式的有效转变，为解决执法信息不畅通、执法流程不规范、执法过程不透明等问题探索了一条行之有效的道路，有利于节约政府管理成本，提高行政管理水平和效率。它的投资成本不高，收效明显，具有良好的经济、环境和社会效益，值得推广应用。
杭州市城市管理行政执法局
二〇〇八年一月三日
