提高我国突发事件应急管理能力
目前我国正处于发展经济学所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”。根据世界经济发展的规律，当一个国家和地区的人均GDP处于1000美元到3000美元之间时，这个发展阶段往往处于人口、环境、资源、公平、效率等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，这个阶段就是通常所说的矛盾突发期。近年来，我国各类突发事件频繁发生，这类突发事件具有突发性强、规模大、影响广、危害重等特点，对于社会稳定和经济发展产生了严重影响。为了提高全社会应对公共突发事件的能力，国务院于2006年1月9日正式颁布了《国家公共突发事件总体应急预案》，全国人民代表大会于2007年8月30日通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这一方面为公共突发事件发生后的应急行动提供了法律依据，同时也对领导干部提高对于突发事件的应急管理能力提出了新要求。
一、准确科学地把握突发事件的特点
《中华人民共和国突发事件应对法》中规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从这里可以看出，突发事件按照成因可以分为自然性突发事件和社会性突发事件两类。所谓自然性突发事件，是指由于自然因素，如自然灾害等而引发的事件，而社会性突发事件是指由人为因素所引发的事件。现代突发事件一般有以下几种：由于不可抗力导致的自然灾害，如地震、洪水、干旱等；因人为因素引起的重大事故，如非典的流行；社会矛盾激化而产生的大规模罢工、示威、社会骚乱、民族冲突等；经济的大面积破产或基本信用制度的崩溃，如华尔街金融危机；敌对势力破坏导致的危机，如恐怖事件、外敌入侵等；国家或国家集团间的冲突或战争。从影响范围来讲，可以分为全球性、国际性、国家性和地方性的突发事件。
突发事件至少应该包括五个基本要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。这五个要素对突发事件来说，是必不可少的。根据突发事件的含义、构成要素以及突发事件的发生、发展规律，突发事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性和可控性的特点。不但突发事件的发生是突然的，而且突发事件的发展也是非常迅速的。随着突发事件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快、反应决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。所以，在突发事件中，时间非常紧迫，对时间的把握度很大程度上决定了突发事件处理的有效性。
如非典爆发、禽流感流行、2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害、“3·14”拉萨暴力事件、“5·12”汶川大地震等以及乌鲁木齐“7·5”事件等。科学地处理和应对突发事件的问题已经引起当今世界各国政府、社会乃至学术界的高度关注。随着我国经济水平与综合国力的不断增长，在全面建设小康社会的同时，保证一个安全、稳定、可持续发展的生存空间是政府的重要任务。有效、及时地处理突发事件，是党和政府关注的焦点，也是全社会关注的焦点，关系到国家经济、政治、社会稳定的大局，这不仅是和谐社会的需求，也是广大人民群众安居乐业的基石。如何建立和发展突发事件应急管理体系，提高政府突发事件应急管理能力，成为构建和谐社会、保证可持续发展的重大课题。这就要求我们不断总结国内外处置突发事件的经验，建立有效的突发事件应急机制，提高应对各种突发事件的能力。
二、《突发事件应对法》确立了科学的管理理念和处置原则
2007年8月30日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了应急管理的核心指导思想，实现了公共管理理念的突破和创新，为我们对突发事件的应急处理提供了法律依据。
《中华人民共和国突发事件应对法》确立了以人为本的应急管理理念。该法确立以保障人民群众的生命、财产安全为起点，以维持社会正常秩序，保证人民群众的基本生活需要为主线，以保护人民群众的合法权益为目标。如该法第一条规定，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全；并在第十一条规定，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。由此看出，以人为本的理念贯穿了整部法律，构成了《突发事件应对法》的基本法律精神和思想精髓。
《中华人民共和国突发事件应对法》强化了防患于未然的危机意识。危机管理专家们普遍认同的是：最好的危机管理就是防止危机的发生。因而，应急管理应该牢固树立预防第
一、防患于未然的危机意识，坚持防范胜于处置的原则，尽力将突发事件控制在“摇篮”之中，最大限度降低突发事件产生的负面影响，这也是应急管理中的根本原则。
一、应急管理能力是评价新时期领导干部能力的重要维度
应急管理能力主要是指各级领导干部在面对突发事件时的处置能力。这种能力主要体现在领导干部为应对突发事件而实施的一系列计划、组织、指挥、协调、控制等工作过程。其主要目的是最大限度地减少突发事件造成的损失，提高广大人民群众的生活质量。我们知道，领导者是社会的组织者和引导者，其组织和引导作用发挥得好就可以使人民群众创造历史的作用成倍地放大。领导者组织和引导作用发挥的前提是其具备相应的能力。为了适应社会发展需要，党的十六届四中全会明确提出加强党的执政能力建设。党的执政能力是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。这种本领具体表现在各级领导干部的工作实践中。从近年来统计数据看，应急管理已成为新时期各级领导干部需要面对的重大现实问题。
应急管理能力是领导干部综合素质的具体体现。突发事件一般是突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全的公共事件，需要政府立即采取应对措施加以处理。当突发事件发生后，必须在第一时间进行处置，选择什么样的方案进行现场就助和支持，对于整个事件的处置有决定性的作用。这一方面考验领导干部的决断能力，同时也是对领导干部知识储备、信息容量、科技水平和实践经验等方面的检验。应急管理的本质是非程序决策。因此，对于各级领导干部来说是综合能力的检验。不仅考验领导者的决策能力，也考验领导者对事物发展趋势的预见以及对社会舆论的引导。此外，领导干部与媒体的沟通能力在突发事件处置中也占有重要位置。因此，只有切实提高各级领导干部的应急管理能力，才能保证我们党在应对国内外各种风险和考验中始终成为人民群众的主心骨，保证我们党在中国特色社会主
义建设中始终成为坚强的领导核心，更好地为人民群众执好政、掌好权。
一、
三、提高我国突发事件应急管理能力的构想
2003年7月，胡锦涛总书记深刻指出：“我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强。”对各类突发事件进行有效的应急管理是政府的责任和义务，现阶段我国处于经济高速发展期，随着工业化、信息化、科技化、全球化的不断推进，城市数量和规模显著增长，生态环境显著变化，这些外部因素导致了突发事件的形式、发生概率和影响后果日益增大。在这种大背景下，不断探讨应急管理的方法、体系，不断提高对突发事件的应急管理能力的重要性与日俱增。
（一）进一步改进我国突发事件应急预案的内容体系
1．改进应急预案的内容
我国已有的突发事件预案存在的一个共通性问题即是预案内容针对性不强，考虑因素不全，细化程度不够。要完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面入手：第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与上级和同级部门应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务。应急预案应包括总则、应急组织指挥体系与职责、预防与预警机制、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理、附件（包括工作流程图、相关单位通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等）等基本内容。
2．完善应急预案的制定程序
应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，包括上级部门的应急预案、所在地区的总体预案等，以最大程度地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。风险分析是应急预案编制的基础，我国应急预案制定程序应当包括对突发事件的风险分析和应急能力评估。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，还应注意发现应急体系中的缺陷和不足，选择最现实、有效的应急策略。预案应对措施应具体，操作性强；内容完整，简洁规范；通俗易懂，好记管用。同时，为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过相应机构的评审，同时，应急预案制定单位要建立应急预案评估制度。
3．重视应急预案的修订
应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，对预案要实行动态管理，不断制定、修订、完善、提高。只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。我国《突发事件应对法》对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定，然而实践告诉我们，无论预案体系多么周密，都会有新情况甚至全新的事件发生，必须要增强预案的灵活性，以增加现场的灵活处置能力，适应突发事件风险状况和具备更强的应急能力。因此，在发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时的时候；或者是突发事件发生后暴露出一些之前没有注意到的风险；或者表明有更好的应急程序，都应当及时修订应急预案。原则上各类应急预案应每3年至少修订1次。同时应急预案中应当详细规定预案修订的条件、程序，应
急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得时效性。
（二）进一步完善突发事件应急机制
1．建立系统健全、信息通畅的预警防范体系，
提高突发事件的应急预测预警能力建立预警机制是提高应对突发事件能力的第一步，也是消除危机的第一步。凡事预则立，不预则废，突发事件不会时时发生，但必须时刻做好准备。政府公共管理的目的就是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。做好应对突发事件预警工作，主要有以下几个方面：一是要建立渠道畅通、网络严密的监控系统，收集处理潜在的危机信息。及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对突发事件及其特点要心中有数，建立信息网络及上报机制，一有异动能及时发现并及时上报。二是定期不定期地开展政府工作自我诊断，加强监督检查，提高防范准备。三是建立专家预测机构，提出科学预防方案。大部分突发事件都涉及到专业应对知识，因此应该建立一个有专家参与的应对突发事件的咨询机构，让专家尽早对突发事件做出科学评估。四是完善突发事件分类及标准，建设全民皆知的统一的警报系统，要利用网络、电视、广播等媒体，把预警信息和处理措施及时准确地传递给公众。还要建立专家汇报信息，政府发布信息，媒体传递信息，大众接受信息，畅通无阻的双向警报发布和接受系统，使公众迅速了解危机信息，做到防范于未然。
2．建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应急指挥联动系统
实行统一的领导体制，整合各种力量，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。应急处置指挥系统是处置突发事件的核心力量，按照突发事件处置客观规律及其要求，尽快完善好三项主要制度：一是明确突发事件的分级标准和职责分工。明确分工是快速指挥的前提。目前一些地方在指挥处置突发事件中出现的“一窝蜂”现象，根本原因是对突发事件的分级标准混乱、职责分工不明所致。要改变这种盲目指挥现象，各级政府必须认真贯彻落实国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的分级标准。二是严格实施处置指挥的程序。严格程序是快速指挥的保证，各级指挥机关及指挥人员必须非常熟悉应急管理工作的流程、各个阶段的特点及各种应急条件的运作时限，认真克服那些忽视事件发展阶段的超前指挥、不顾客观条件的盲目指挥和违背科学要求的胡乱指挥等现象，确保指挥工作的科学性和准确性。三是依法指挥处置。依法指挥处置是快速指挥的关键，这就要求指挥机关和指挥人员极大地提高自己的法律政策水平、对事件各种矛盾的准确分析判断水平和对违法事件及违法人员准确适用法律的水平，力争杜绝违法处置和错误处置现象的发生。
3．进一步加强突发事件的信息管理，建立信息分析、沟通与公开制度
高效的信息收集和分析系统是有效应对突发事件的基本前提，只有及时掌握准确的信息才能做出科学合理的决策。要建立起统
一、权威、高效的信息管理制度，尤其是对社会的信息发布制度，该制度包括信息报告、通报、通知与发布制度，信息报告的对象是公众、政府和上级主管部门，要制定一套严格的信息报告程序。通过内部报告制度，使信息能够在第一时间到达决策层以便有效决策。国家应设专门机构，及时接收、处理信息并迅速、畅通地通报各有关部门。信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息发布的对象是公众和媒体。应急信息不同于国家安全信息，政府应当及时、公开、透明地披露，这样可以降低公众获取信息的成本，更重要的是可以稳定公众的信心。突发事件发生后向社会公众提供及时、准确、可靠的信息，让社会公众及时准确地了解事态的进展情况是政府的责任。大量事实证明，对突发事件进行及时准确的披露报道，主动引导公众能赢得好的社会效果，也在无形中增强了政府的公信力，反之往往会造成工作上的被动。政府要尊重公众的知情权，定期公布真实信息，同时规定信息发布的时限、程序和具体内容。对那些需要社会公众知晓的信息进行公开披露，要有专门的机构和人员负责把有关信息传达给社会以及全社会成员。
4．建立突发事件应急管理的学习评估机制和全社会参与机制
（1）要建立起突发事件应急管理的学习和评估机制。发现、培育，进而收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。[3]加强对政府各级官员的突发事件应急管理理念的培训，要让突发事件应急管理的理念进入每一个管理者的常态思维中，让每一个管理者常怀危机感和忧患意识，进一步明确部门之间的职责分工，加强统一协调，杜绝职责不明和无人管理的情况发生，从而不断增强应对各种危机的技术和能力。对政府来说，每一次突发事件后，都应对突发事件处置的结果进行评估、分析，查找本次处置的不足，总结成功经验。通过认真细致的分析，提出对突发事件的处置方式方法、组织机构、运作程序、技术标准等方面的改进意见，弥补原有的应急处置的缺憾与不足，最大限度地杜绝和减少类似事件的再次发生。
（2）培养公民应急意识和技能，提高应对突发事件的信心和承受力，在全社会培育危机意识和合作精神，完善应对突发事件的全社会参与机制。一个国家公民应急意识和技能直接关系到一个国家政府处理突发事件的能力，以及国家应急体系的效率，培育全国公民的防范和应对突发事件的能力已成为每个国家的一项重要任务。对于处置突发事件来说，社会公众既是我们保护的对象，又是我们提高处置能力的源泉。因此充分调动公众的正确参与和紧密配合的积极性，是建立健全处置突发事件应急机制中极为重要的一环。一是经常进行突发事件形势教育，增强公众的忧患意识，积极做好应对的各种准备。要尽快建立覆盖全民的公共安全教育网络体系，全面系统地开展多形式的公共知识的普及教育，切实提高公民公共安全知识和突发事件的应对技能。二是深入进行法律政策教育，增强公众的法律意识和自律意识，自觉按照国家法律政策正确处理个人与集体、集体与国家、局部和全局的利益矛盾，并能够正确识别突发事件的性质，防止恐慌、盲从的现象；
三是有的放矢进行避险常识的宣传和培训，不断提高公众的自救互救能力，增强应对危机发生的信心和承受度；四是组织公众参加处置突发事件演练，让他们切身体验各种突发事件的现场环境，基本熟悉政府处置突发事件的主要程序及要求，从思想上、物质上和自救上做好各种准备，形成比较强的社会整体危机应对能力，确保政府提高处置突发事件的能力。
三、提高领导干部应急管理能力的思路
（一）不断提高领导干部的思维能力和认知水平。突发事件的应急管理能力是党的执政能力在新时期的具体表现。要有效应对突发事件，首先就要不断提高各级领导干部的科学思维能力和对客观事物的认知水平。对突发事件的处置首先考量的是领导干部的思维能力和认识水平。任何事物的发展都有自身规律，突发事件的“突发”，并不全是突如其来，其出现之初，总会有这样那样的迹象。有些领导干部之所以在预防和处置突发事件方面处于被 动，对复杂问题处理不到位，主要在于对突发事件的发生、发展缺乏规律性的认识，对待可能影响社会稳定的问题缺乏敏感性。这就要求各级领导干部要真正成为学习型的干部。既要讲学习，又要重学习，勤学习。只有不断学习各种理论知识，不断提高其理论思维能力和认识水平，才能在实践中善于用科学的方法对突发事件进行干预和控制；才能在非程序化的决策中保持清醒的头脑，在应急管理中临危不惧，勇往直前。
（二）不断提高领导干部的应变能力。从近几年各地突发事件的处置情况看，凡处置比较成功的案例，均表现出应变性强的特点。比如，从新闻应急的意义上看，2008年12月5日发生在山西洪洞的矿难新闻处置就比较到位。12月6日上午，省委宣传部接到事故通知，当时的部长、常务副部长迅速对新闻应急工作进行安排：一方面，协调人民日报、新华社记者共同赶赴事故现场，通过新华社和人民日报及其新闻网站刊发第一个事故消息稿，然后滚动发布消息；另一方面，要求临汾市委常委、宣传部长在洪洞县建立新闻中心，接待闻讯前
去采访的媒体记者。当日下午2点左右，由事故处置部门主要负责同志审签的有关事故的第一个消息稿通过新华网和人民网刊发。同时，发送给中央、省直主要媒体和洪洞新闻中心的记者。当晚夜半，内容更为全面准确的第二个消息稿从上述通道发出，与此同时迅速在网上建造了一个“事故及抢救现场”。事实证明：山西的这次新闻应急对稳定民心、保持社会稳 定做出了积极的贡献。对突发事件的性质、发展趋势、社会影响等做出准确及时的判断和评估，并做出敏锐的洞察与反应，是从最坏处着眼争取最好结果的根本前提。因此，领导干部要在日常工作中锻炼自己的应变能力。要通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力脆弱性评估等，做好各种基础性、常态性的管理工作，从基础的层面提高应急管理水平。同时要经常性地组织一些有针对性的教育训练和现场模拟演练，使各级领导干部熟悉掌握处置突发事件的基本原则、基本要求和方法等。对已处置的突发事件，要认真回顾反思，既要总结经验，又要查找不足，不断提高应对的方法和技巧。同时，在日常工作中要时时处处以身作则、身体力行，率先提高执行力、公信力和感召力，逐步形成“召之即来、来之能战、战之能胜”的应急本领。
（三）不断提高领导干部的创新能力。创新是一个民族的灵魂，也是一个领导干部必备的基本素质。如前所述，随着社会的不断进步和科技的迅猛发展，领导干部面对新的施政环境和矛盾。就突发事件而言，突发就是意外，就是预料之外，每一个突发事件都有自己的特殊性。在这里也许我们常常没有经验可循，那么解决问题的办法就是创新。资料显示：日本企业成功的秘诀之一就是有一批具有创新能力的企业家队伍。近年来进入世界500强的中国企业也是靠创新走出国门的。因此，不断培养创新意识是提高各级领导干部应急管理能力的有效手段。突发事件在某种意义上说是不可避免，为了防止突发事件转化为危机事件，在应急处置中必须把创新意识贯穿于每一工作流程中。从对民众善意疏导、正确激励，到应急处理的有序组织，都必须根据实际情况具体问题具体分析。
此外，领导干部要抽出更多时间深入基层、深入群众调查研究，要虚心向群众求策问计，从群众那里获得聪明才智。要通过工作专题分析会、座谈会、研讨会等形式，对突发事件的处理工作进行创新性探讨。要不断尝试处置各种突发事件的新方案，善于在实践中洞察事物态势，锻炼自己的预见能力。面对突发事件苗头要做到驾驭大局，信息灵通，争取在事件发生之前熄灭“导火线”，走出一条具有中国特色的有效处理突发事件的创新道路。
