浅论我国城镇养老保险制度的改革
一、我国养老保险制度的发展现状
我国城镇职工的养老保险制度是５０年代初期建立的，以后在１９５８年和１９７８年两次作了修改。随着经济体制改革的不断深化，所有制结构、产业结构、劳动力结构和职工工资分配形式都发生了很大变化，要求养老保险制度作相应改革。十多年来，对养老保险制度已进行了一些改革和探索，取得了成功的经验。这些年来改革的内容主要有：
１．实行职工退休费用的社会统筹。即职工在职时，由职工本人和企业按一定比例为职工购买社会保险，在职工退休时由社保局统一向退休职工发放退休金，统一管理。退休费用实行社会统筹的改革措施，初步缓解了新老企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾，保证了退休人员的生活，增强了企业活力，维护了社会安定团结。特别是在１９９６年后的３年治理整顿期间，退休费用社会统筹发挥了重要作用，凡是参加了劳动部门组织的退休费用社会统筹的企业，不论退休人员有多少，企业是否有能力缴纳养老保险基金，退休人员不受企业经济困难的影响，基本上都能从社会保险机构按时、如数领到基本养老金。
２．建立了劳动合同制工人的养老保险制度。１９８６年国务院发布改革劳动制度四项规定，决定国营企业新招工人一律实行劳动合同制。国务院在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中规定了劳动合同制工人退休养老保险办法，企业按照劳动合同制工人工资总额的１５％左右，劳动合同制工人按照不超过本人标准工资的３％缴纳退休养老保险基金。到１９９８年底，有近２５００万劳动合同制工人参加了退休养老保险，并积累了近１２０多亿元养老保险金。少数到达退休年龄的劳动合同制工人开始按月领取基本养老金。这项制度的实施，使劳动合同制工人解除了后顾之忧，年老退休后的生活有了保障，对于巩固和发展劳动合同制起了积极作用。
３．实行了国营企业职工个人缴纳养老保险制度。实行个人缴费，是每个职工享受养老保险待遇权利应尽的义务，也是社会保险权利与义务相一致原则的具体体现，对于改变职工养老完全依靠国家与企业的观念，树立社会保险参与意识，实现多渠道筹集资金，减轻国家与企业的负担，以及解决人口老龄化的经济负担问题，都具有十分重要的意义。目前，广东、江西、吉林、四川、山西、河北等２０多个省、自治区、直辖市实行了职工个人缴纳基本养老保险制度。
４．进行了多层次养老保险制度的试点，部分企业实施了补充养老保险和个人储蓄性养老保险，增强了企业的凝聚力。北京、四川、福建、浙江、湖南等省市都有一些企业进行了试点，邮电部、中电联已在全系统实行。
５．为保证养老保险制度改革的顺利进行，一套自下而上的社会保险管理服务网络已经形成。到１９９７年底，全国已建立了归口劳动部门领导的省、市、县三级社会保险管理机构３９００个，配备社会保险专职干部３９０００多人。总之，我国的养老保险制度已经取得了一定的成效，有些方面取得了突破性进展，为深化养老保险制度改革打下了良好的基础。
二、现行养老保险制度的缺陷
１．养老保险制度的实施范围较窄，且不够统一。目前我国法定的基本养老保制度，主要是在国有企业中实行，城镇区、县以上集体企业和外商投资企业参照执行，区、县以下集体企业、私营企业、城镇个体劳动者基本上还没有实行法定的养老保险制度。全民和集体企业中的劳动合同制职工、临时工，以及区县以下集体与私营企业、新产生的股份制企业和个体劳动者，至今没有统一的养老保险办法。
２．养老保险待遇层次单一，缺乏活力。我国现行的养老保险待遇，受统包统配的计划经济体制的影响，无论企业经济效益好坏，收人多少，均实行单一层次的养老保险待遇，这种待遇结构与活跃的市场经济极不适应，一方面不利于控制待遇水平，另一方面不利于调动职工的积极性。
３．养老保险基金的筹集渠道窄，国家和企，业包得过多。目前，养老保险费用基本上由国家和企业负担，职工个人缴费很少。随着人口老龄化和养老保险费用的过快增长，国家和企业的负担越来越重，以致影响经济的发展。
４．基本养老金计发办法不适应工资制度改革的形势。现行的基本养老金是以标准工资为计发基数，随着工资制度改革的深化，原有的标准工资逐渐淡化以至取消，而且国家统一标准工资占全部工资比重仅５５％左右，以此为基数计发的养老待遇偏低。但是由于企业有了内部分配自主权和退休费用实行社会统筹，企业在职工退休时千方百计加大标准工资份额的现象日趋严重，这又加重了社会的负担。另外，现行办法待遇结构亦不够合理。
５．社会化程度低。养老保险在近几年虽然实行了以退休费用社会统筹为主体的改革，但是社会化程度还不高，保障功能弱。一是养老保险金的支付、发放，退休人员的管理服务大部分地区还是以企业为主，社会保险的功能未能够充分发挥；二是国营企业虽然实行了社会统筹，但全国２／３以上的省、自治区仍是以市县为单位统筹，基金分散，调剂范围小，保障功能差。
６．管理体制混乱的局面，影响了改革的进展。由于历史的原因，在养老保险上形成了多头、分散、交叉管理的局面：按照国务院的分工，劳动部负责城镇企业职工的养老保险；人事部负责机关、事业单位工作人员的退休制度；人民保险公司目前还继续办少数市县的一部分集体企业职工的养老保险业务；全国总工会与劳动部在退休人员管理上也出现了“割江而治”的形势。另外，养老保险制度的深化改革与体改委、计委、财政、银行、税收等部门关系紧密。由于各部门所处角度不同，以及利益机制的作用，随着社会保险事业的发展和在社会政治、经济中地位的提高，矛盾将会愈益尖锐。
三、我国城镇养老保险制度改革的对策
养老保险制度改革，要从我国人口多、底子薄、生产力水平和人口老龄化发展迅速的国情出发，兼顾国家、集体和个人三者利益，兼顾目前利益和长远利益，既要保障职工退休后的基本生活，又要有利于生产发展和社会安定。
（一）养老保险制度改革的基本内容和重点
１．扩大养老保险覆盖面，实行城镇统一的养老保险制度。在市场经济中，劳动力的流动要受价值规律和市场供求关系变化的影响。无论机关、事业单位还是企业招用人员和劳动者自主择业都通过市场进行选择。正是价值规律的作用和竞争机制的功能，把劳动力吸引到效益较好的单位和岗位上，从而提高了整个经济运行的效率和活力。这种以市场经济机制为基础的劳动力管理方式，可以使各类人员在不同地区、不同所有制之间，在企业、事业单位和机关之间合理地流动。尤其是计划经济向市场经济过渡时期，重新选择职业以及劳动力的合理流动将十分普遍。这就迫切需要建立起一个覆盖城镇所有企业、事业单位和机关各类职工的统一的养老保险制度，保证城镇所有职工享受养老保险的权利，以解除职工的后顾之忧。
实行统一的养老保险制度不仅是必要的，而且是可能的。目前，养老保险已覆盖全部职工的９０．７％，只有不到１０％的私营企业和区县以下集体企业职工还没有养老保险。在区县以下集体企业中，有相当一部分职工是回城知青和保留全民或区县以上集体职工身份，他们已经实行或参照实行了养老保险制度。从数量上分析，建立统一的保险制度是可行的，如果我们不抓住现在的有利时机，若干年后这个问题将更加难以解决，统一制度难度会更大。
２．采取多层次的退休养老保险措施。从我国是一个发展中国家、经济还不发达的国情出发，为了使养老保险既能发挥保障生活和稳定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高，宜实行国家基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在多层次的养老保险体制中，基本养老保险是核心，由国家立法在全国统一强制实施，适用于城镇各类职工。第二层次是单位补充养老保险，即根据单位的经济实力确定待遇水平和发放方式，经济效益好的多补充，以体现不同单位在经济条件上的差别。第三层次是职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不同需求自愿参加，国家在政策上应给予引导，在储蓄利率上给予相应的优惠。实行多层次养老保险意义十分重大：一是可以适量控制国家法定基本养老保险待遇水平的增长。我国的生产能力和经济水平还很低，与此相适应，养老保险待遇的水平不可能很高。实行多层次养老保险可以使职工在整个工作期间逐步积累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本养老金水平得到控制。二是可以增加企业的凝聚力，促进劳动生产率的提高。市场经济的主体是平等竞争，单位之间经济条件的差别是必然结果，单位为了增强凝聚力，吸引优秀人才，除了对在职期间给予优厚报酬之外，还会靠长远的吸引手段来稳定所需人员，手段之一就是为职工举办补充养老保险。这样做，有利于企业经济效益的提高，激励职工多做贡献。三是可以为经济建设积累资金。补充养老保险和个人储蓄性养老保险基金大多是完全积累的方式，一般储蓄数十年后才支付，这一方面可以抑制消费基金的膨胀，另一方面可形成一笔数量可观的长期可运用资金，支援国家经济建设。
３．实行国家、单位、个人三方共同负担养老保险费用。实行个人缴费，是深化改革养老保险制度的重要内容。随着经济体制改革和养老保险制度改革的不断深化，人们对个人缴费已有所认识，考虑到这一制度的实施与职工直接的利益关系，在实践过程中应注意以下几个方面的关系：一是在国家统一养老保险制度范围内的所有职工都应实行个人缴费制度。目前，各地在试行个人缴费过程中，只在企业职工中进行，机关、事业单位职工不实行，这一做法，已引起企业部分职工的抵触情绪。为了避免在企业和机关、事业单位职工之间出现不平衡，机关、事业单位的个人缴费应尽快实行。二是考虑到目前职工的工资收入还不高，开始时可以在增加工资的基础上实行，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。三是个人缴费要进入基本养老保险基金，统一调剂使用，否则就不能体现三方负担，起不到个人缴费应发挥的作用。
４．以改革基本养老金计发办法为重点，带动整个养老保险制度的改革。基本养老金计发办法是养老保险制度改革的核心问题，主要涉及到两方面的内容：一是计发基数；二是计发标准。随着经济体制和工资制度改革的不断深化，企业内部分配自主权的确立，出现了分配形式的多样化，打破了以标准工资为主体的等级工：资制的分配格局，改革基本养老金的计发基数已成为当前养老保险制度改革所面临的迫在眉睫的任务。
改革基本养老金计发办法的原则：一是基本养老保险是国家法定的养老保险，必须实行统一的计发基数、计发标准。因此，选择的计发基数应适应各种工资分配形式。二是要全面客观地反映职工一生对社会所做出的贡献，以体现权利与义务的对应关系。三是要兼顾公平与效率相结合，使市场经济体制下的分配差别过大和不公因素能够尽量缩小，以利于生产，保障生活。
５．确立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制。我国目前的基本养老金在职工退休时一经确定就不再变动，受物价的影响很大，退休人员生活水平逐年下降。为解决因物价上涨而导致生活下降问题，国家采取定额物价生活补贴方式。从实行的结果看，这种办法在一定程度上保障了退休人员的生活，稳定了社会。但这种办法利少弊多，其弊端主要表现在：一是物价生活补贴不规范，补贴额度随意性强，而且往往滞后，群众意见大。二是各种补贴名目繁多，执行起来十分困难，不同时期、不同金额、不同名称，人们很难分清楚。三是平均主义倾向严重。由于各项补贴都按人平均发放，表面上看很公平，其实蕴藏着很多不合理因素，基本养老金低的成倍增长，基本养老金高的补贴量相对不足，退休人员的养老金逐渐形成了一个很大的平台，一些退休时待遇较高的同志反映强烈。四是补贴量相对偏低，赶不上物价的增长水平，更无法解决分享社会发展成果的问题，形成退休人员生活水平下降较多。
为了解决上述矛盾，我们认为，随着国民经济实力的不断增强和财政收入情况的不断好转，建立正常调整机制的时机已经成熟。但是，选择什么样的调整参数，则是我们当前需要研究论证的重要问题。从目前我国现有的统计资料看，可以作为调整的参数有三种：第一种是零售物价指数；第二种是职工生活费指数；第三种是社会平均工资增长指数。
目前，建立退休人员部分分享社会发展成果的调整机制是十分必要的，但是调整参数的选择需要进一步研究论证。调整参数确定以后，这一系数就成为调整基本养老金的刚性指标，因此，在开始实行时，无论选择哪种参数挂钩，都只能采取部分挂钩而不宜全挂，以防止过快过猛。譬如零售物价增长不超过３％时就不进行调整，只有超过一定数量时才开始进行调整的措施，就是防止调整过频、数量增长过猛。
（二）离退休人员社会化管理体系的建立和逐步完善
我国离退休人员到１９９９年已达到３９００多万人，对他们的管理服务已成为一个十分重大的社会问题，不容忽视，必须认真对待。近些年来，党和政府以及社会各界都做了大量的工作，取得很大的成效，但是仍存在一些问题，应当进行改革。存在的主要问题是：（１）以“官方”管理服务为主体的模式不断强化，离退休人员的自我管理服务和社会管理服务的机制难以形成。离退休人员的管理服务问题是以国家为主体完全包起来，还是靠社会和退休人员进行自我管理，是管理服务首先应解决和明确的问题。（２）各类人员之间的管理服务水平差别较大，矛盾很多。就目前来讲，对老年人的管理服务可以说是分门别类，界限分明。
管理服务最好、档次最高的是离休老干部；其次是机关事业单位的退休干部；第三是全民和大集体企业的退休人员；第四是小集体或其他所有制单位的退休人员。这种离退休人员管理服务上的差别已经成为社会不稳定的因系。（３）离退休人员的管理服务未形成较规范的社会化体系。
这些问题的存在直接影响着实现社会化管理，必须加快改革的步伐。改革的初步设想是：
１．建立以社会化管理服务为主要形式的离退休人员管理服务体系，逐步实现离退休人员与原来工作单位脱钩。社会化管理服务体系要以社区服务为核心。离退休人员的管理服务以自我管理服务为主体，充分发挥离退休人员的作用，由“官方”主办改为“官方”协办，民间组织管理为主。管理服务体系建立两个系统，一是生活管理服务系统，与整个社会的生活服务体系相一致的同时，重点发展适合于老年人特点的服务项目和服务设施，并且根据老年人经济负担能力和不同需求，分别建立消费型和福利服务型两类服务项目，既保证老年人生活、娱乐、保健等的需要，又可以筹措部分经费。二是政治权益保障系统，以解决老年群众的政治生活权利，保障其社会地位和自身利益，并且发挥其政治成熟和稳定、影响力大的作用。
２．多渠道筹措管理服务费用，充分发挥民间社团的筹资作用。一是组织离退休人员发挥余热，收取部分管理费用，取之于民。二是可以接受国内外人士、团体和企业的捐赠。三是政府给予部分资助。四是国家允许离退休人员社团组织兴办实业，并在税收等方面给予适当优惠。
