“京津冀特别行政区”猜想
来源：经济观察报 作者：方创琳
城市群是指在特定地域范围内，以1个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。从对国际公认的世界级城市群来看，城市群在形成发育过程中都建立了紧密的政府协调机制，这对京津冀城市群的建设应该有借鉴作用。
国外城市群政府协调机制模式也有所差异。例如，美国东北部大西洋[1.85% 资金 研报]沿岸城市群和五大湖城市群是形成最早、经济最为发达的区域，美国针对城市群发展所面临的区域性矛盾和问题，在区域协调机制方面进行积极探索，适度调整行政区划、建立统一并具有权威性的大都市区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织、设立功能单一的特别区及其协调机构、制定政府间服务合同等，实现了城市群的协同发展。在适度的行政区划调整方面，认为适度的行政区划调整，可克服行政分割、有效贯彻实施某些涉及城市群整体利益的决策，“市县合并”是美国所采取的常用方式，这项措施在一定程度上扩大了中心城市的发展范围，满足了城市空间外延需求，同时也对于缓解城郊矛盾起到了一定作用。
在建立统一并具有权威性的大都市区政府方面，美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是这方面成功的范例。双城大都市区位于美国明尼苏达州东部,是指位于明尼苏达东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区，1986年双城大都市区共存在372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6 个都市组织、22个特殊法院，由于各地方政府均从地方本位主义出发进行无序竞争，降低了该区域城市的管理效率，同时城市不断向外扩张产生了基础设施落后、环境污染加剧等各种城市问题，严重阻碍了大都市区的发展。双城地区在1967年成立了大都市区议会(Metropolitan United Council)。MUC是双城地区目前主要的都市组织, 由州立法院授权建立，并对其负责。议会共有17个成员，他们由州长提名任命，一般一个市一个代表，其基本职责包括3项：一是对大都市区内的实际事务进行长远规划，对一些长远支出预算进行审查；二是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会的预算运行进行监督；三是就某些问题给县政府和各市议会提供咨询服务。
双城大都市区议会成功地处理了很多棘手的都市事务，促进了整个大都市地区的发展。在建立半官方性质的地方政府联合组织方面，以南加州政府协会为成功典型。南加州政府协会由洛杉矶县、橘县等6个县政府和100多个城市政府组成，覆盖的区域面积将近10万平方公里，人口达1500万人，是美国管辖面积最大的地方政府联合组织。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。现有董事会成员70个，规模较大的城市一市一个，一些小城市则联合推选一个成员。董事会成员必须是民选官员，其职能主要是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划。从南加州政府协会的实践看，最成功的工作是编制和实施了区域性交通规划。联邦政府要求协会每三年编制一次区域交通规划，并由联邦政府拨予一定的交通项目补助经费。
除美国美国东北部大西洋沿岸城市群和五大湖城市群外，日本太平洋[2.70% 资金 研报]沿岸城市群通过制定《首都圈整治法》、《首都圈市区开发地区整治法》、《首都圈近郊绿化地带保护法》等立法措施、制定区域规划和成立关西经济联合会等城市群协调机构来实现城市群协同发展。英国通过组建大都市区议会、设立大都市区政府的形式推动城市群协同发展。法国主要采取以大都市区政府为主的组织结构和治理模式，在中央设立协调管理机构，早在1961年便成立区域规划整顿委员会，通过采取有力的协调手段来解决城市群发展的资源整合与配置问题，取得了显著成效。
借鉴国际经验，京津冀城市群一体化需要建立一个协同发展的政府协调机制，即从国家层面组建一个协调北京、天津、河北三省市的京津冀一体化协调发展管理委员会，并相应建立城市群公共财政储备制度，充分发挥公共财政在城市群规划实施过程中的重要作用，为京津冀一体化筹措建设资金。强化市场机制在城市群形成发育中的主导作用，推进京津冀城市群市场建设一体化，建设市场主导型城市群；继续把京津冀城市群作为国家经济发展核心区与推进京津冀新型城镇化的主体形态，强化京津冀城市群在国家经济发展中的战略核心地位，构建与全球供应链密切关联的京津冀城市群现代产业体系，抓住全球供应链重构机遇，快速融入国际化。
考虑到京津冀地区在建省设市过程中被河北省包围，一开始就形成了行政区划不合理的格局，为日后的行政分割和空间冲突埋下了隐患，发展到今天，北京、天津两个特大城市已经无法变更，为了使得京津两城有一个合理的腹地范围，可以考虑研究调整河北省行政区划，形成京津分治的可能性，也可以借鉴美国、法国、英国等建设大都市区、设立功能特别区等措施，提出研究建设“京津冀特别行政区”的可能性。
（作者为中国科学院地理资源所区域与城市规划设计研究中心主任）
