第四节
限期治理制度
一、限期治理制度的概念
限期治理制度，是指对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊保护区内超标排污的已有设施，由有关国家机关依法限定其在一定期限内完成治理任务，达到治理目标的法律规定的总称。从上述定义可以看出，限期治理包括污染严重的排放源(设施、单位)的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的区域及流域的限期治理。广义的限期治理，还包括由开发活动所造成的环境破坏方面的限期完成更新造林任务、责令期改正等。 限期治理具有以下几个特点：
1、法律强制性。限期治理虽属一种行政管理措施，是由各级人民政府作出决定的，但依照《环境保护法》第三十九条的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，还可根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。《大气污染防治法》在法律责任中规定了限期治理是一种行政处罚形式，《水污染防治法实施细则》在法律责任中也规定了责令限期治理。
2、明确的时间要求。它具体规定了完成治理任务的时间，有明确的时间界线，以期限的界线作为承担法律责任的依据之一。
3、具体的治理任务。体现治理任务的主要衡量尺度是是否符合排放标准和是否达到消除或者减轻污染的效果。
二、限期治理制度的意义
1、可以推动污染单位积极治理污染。
2、可以推动有关单位治理环境污染、破坏和改善区域环境质量。限期治理不仅对重点项目，同时还包括有关行业和特定区域、流域的限期治理。
3、可以集中有限的资金解决突出的环境污染问题。
4、有利于改善厂群关系和促进社会的安定团结。 【案例】
限期治理后的白洋淀重现生机
【案情】河北省白洋淀是一个以生长芦苇闻名的沼泽湖泊，50至70年代，由于芦苇的大量开采，围湖造田，更为严重的是白洋淀上游的大量工业废水倾注湖泊，使白洋淀的水质变得黑、腥、臭，白洋淀旧日湖光映衬、芦苇密布的风景已荡然无存，湖里鱼类几乎绝种。针对白洋淀生态的恶化，80年代后期，河北省下大力气，集中整治白洋淀，首先规定所有白洋淀上游企业必须在80年代底实现达标排放，除此之外，还组织人力对白洋淀清淤，经过几年的限期治理，到90年代初，白洋淀水质有明显好转，芦苇也重新得到了繁殖，吸引了久违的野鹅、白天鹅等国家珍稀禽类，白洋淀终于又重现了生机。
（一）限期治理的对象包括以下两大类：
1、严重污染环境的污染源。《环境保护法》第二十九条规定，对环境造成严重的企业事业单位，限期治理。但哪些属于严重污染，法律未作明确规定。实践中主要是对污染严重、影响大、群众反映强烈的污染源作为限期治理对象。
2、位于特别保护区域内的超标排污的污染源。这些区域如风景名胜区、自然保护区等。《环境保护法》第十八条规定，在上述区域内不得建设污染环境的工业生产设施；已建的其他设施其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。
（二）限期治理的内容
主要包括限期治理的目标和期限二个方面：
1、限期治理目标。对于具体的污染源的限期治理，其目标是达标排放；对于行业污染源的限期治理，可以要求分期分批逐步做到所有的污染源都达标排放；至于区域环境污染的限期治理，则要求通过治理达到适用于该地区的环境质量标准。
2、限期治理期限。限期治理的期限不宜过长，应尽量做到科学、合理。计划性限期治理项目，多为一年，也有
二、三年的；随机性限期治理项目期限较短，一般从几个月到一年等。
（三）限期治理决定权限
1、中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；
2、市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。 限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。《环境噪声污染防治法》还规定，小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。
限期治理是我国特有的一项环境保护法律制度，是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标。从行政法的角度来分析，它是各级人民政府的一项具体行政行为，并且是一项行政命令性质的环境管理措施。其优越之处在于给企业课加强制性义务的同时，给予一定的宽限期，既不同于单纯的罚款，也不同于简单的关闭，体现了原则性和灵活性相结合的特点。
限期治理也并非一种纯粹的末端治理手段，企业固然可以通过改善排污设施、环保设施来完成限期治理的任务，更为关键的是，要从根本上解决企业的污染问题，同时又能获得良好的经济回报，超标排污企业就只有在政府的帮助下，通过重组、合并，进行技术改造，调整产品结构，加强内部管理，来实现其目的。
【案例】
哈尔滨某制药厂重污染,限期治理而未治 【案情】哈尔滨某制药厂是一个以生产抗生素原料药为主，以半合成抗生药为重点的我国第二大抗生素生产企业。1996年，根据全国政协的考察，该药厂每天产生污水约2.5万吨，其中80%的污水未经任何处理直接排入松花江，平均COD浓度达1048毫克/升，年排放COD达10000多吨。除排放污水外，该制药厂的3个大烟囱冒着滚滚浓烟，烟尘所及，便是一片黑灰，一股股刺鼻的怪味道随风而至，附近厂矿和居民，每逢中午、晚上以及刮风时，根本不能开窗。早在1990年，有关部门就将其列为松花江水系限期治理企业，1992年，国家环境保护局又将其列为全国第二批限期治理企业，到1996年9月，两个限期治理期限均已超期，而治理工程却均未全面施工。
第五节环境污染与破坏事故的报告及处理制度
【案例】 重庆市开县的天然气井井喷事故的反思
【案情】2003年岁末，发生在重庆市开县的天然气井井喷事故是世界天然气开采史上一次惨重的事故，200多个无辜村民命丧黄泉。
从环境保护的角度来说，这起令人揪心的事故至少有两点令人生疑：一是井喷为什么会造成如此重大的人员伤亡？二是富含有毒气体的天然气田开采时为什么没有采取相应的事故应急和污染防范措施？
《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条规定：“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，按受调查处理。” 令人遗憾的是，事故发生后，钻井公司并没有“立即”，也就是在第一时间里通知当地政府，井喷发生在12月23日晚上9点55分，但开县政府接到钻井队的报告已经是当日晚上11点25分，延误了一个半小时。井喷之后，当地空气中的硫化氢浓度是逐渐上升的，很多人是在井喷发生几小时之后才中毒死去的。如果当地政府能及时接到报告，有组织地疏散撤离群众，使他们能够及时逃离污染事故现场，也许有些死亡就可以避免，也许这次事故就不会造成这么多人罹难。
天然气开采是高危险的行业，其对突发事故的应急手段是必不可少的。尤其是在四川，80％的天然气井都富含硫化氢，此外，井口附近的居民往往很密集，此次出事的罗家16号井周围1平方公里的山坡上居住着两个村的2400多人，离井口最近的住户距出事地点还不到50米。选择在这样一个人烟稠密的地方开采硫化氢气井，企业对当地居民的安全和环境保护便负有不可推卸的责任，最起码应该对居民进行防范硫化氢的安全教育，以及制定和落实意外事故发生时的应急方案。可是，在这方面，我们看到的却是一片空白。
“12·23”事故是一个血的教训，它所暴露出来的安全生产和环境污染应急措施的重大失误值得人们深深反思。但愿这200多条流逝的生命能够为我们敲响警钟。
【思考题】
1、环境事故报告制度有哪些方面的内容？
2、本案中有哪些环节不符合环境事故的报告制度？
案例: 塑料毒桶惊现汉川 环保部门迅速处置
某年4月13日早晨，汉川市环保局接到群众投诉，反映田家村一塑料厂4月11日收购的废旧塑料桶在加工过程中产生大量有毒刺激性气体。市环保局迅速派人进行现场调查。监察人员刚到田家村口，刺鼻气味扑面而来，在厂房处更加浓烈，早已等在路旁的村民们纷纷诉说闻过刺鼻气味出现了头晕、呕吐等症状。监察人员还看到，接触过厂内碎塑废水的村民身上出现红斑点，废水流入鱼塘后死鱼浮出水面。监察人员对业主进行了询问，而业主仅知供货人为李某，货重两吨，对塑料桶来源及盛装的化学品品名竟不知情，而绝大多数塑料桶的标识全无。
为防止事态扩大，同时为消除污染争取时间，监察人员果断采取应急措施，迅速督促生产人员全部撤离，划定警戒区域，设立警示标志，并对塑料桶进行密封包装。经过两个多小时的紧张搜寻，终于弄清桶内化学品为邻甲基苯腈，来源厂家为武汉有机实业有限公司。邻甲基苯腈为无色透明液体，遇明火、高热、氧化剂能燃烧，并散发有毒气体。武汉有机实业股份有限公司具有独立销毁塑料毒桶的能力。
汉川市环保局迅速按规定向汉川市人民政府和孝感市环保局汇报了情况；并向武汉市环保局求援，在武汉市环保局敦促下，武汉市有机实业股份有限公司主动配合，派出车辆，回收处理全部毒桶。汉川市环保局还将进一步追查业主的法律责任，加强了该厂现场环境监察力度。
在湖北省汉川市环保局的监督下，严重威胁该市城关镇田家村村民身体健康的塑料毒桶悉数启运到武汉市销毁。而环保人员从接到电话到妥善处理完毕仅仅用了28个小时。
(一)环境污染与破坏事故的报告及处理制度的概念
环境污染与破坏事故，是指由于违反环境保护法律、法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因，致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。环境污染与破坏事故一般都具有突发性、蔓延性和危害性极大等特点。
环境污染与破坏事故，根据类型可以分为水污染、大气污染、噪声与振动危害、固体废物污染、农药与有毒化学品污染、放射性污染事故和国家重点保护的野生动植物及自然保护区破坏事故等。根据事故危害程度，又可以分为一般、较大、重大、特大污染与破坏事故。
环境污染与破坏事故的报告及处理制度，是指因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成环境污染与破坏事故单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的规定的总称。
1982年颁布的《海洋环境保护法》，首次规定了这一制度。该法第十七条规定，发生井喷、漏油事故的，应当立即向国家海洋管理部门报告，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受国家海洋管理部门的调查处理。该法第三十四条至三十七条对船舶非正常排放油类等、船舶发生海损事故的报告和处理作了规定。
《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》也对这一制度作了明确的规定。 1987年，国家环保局发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》，对这一制度作了具体的规定。
1989年颁布的《环境保护法》确认了这一制度。该法第三十一条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”第三十二条还规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”
三、环境污染与破坏事故报告及处理制度的主要内容
(一)环境污染与破坏事故的报告
1、造成环境污染与破坏事故的单位，必须在事故发生后48小时内，向当地环境保护部门报告，事故查清后，还应向其作书面报告，并附有关证明文件。
2、事故发生后，当地环境保护部门应当立即赴现场调查，并对事故的性质和危害作出恰当的认定。一般或较大事故，由县级以上环境保护部门确认；重大或特大事故，由地、市级以上环境保护部门确认。
3、凡属重大环境污染与破坏事故，地、市环境保护部门除应及时报告同级人民政府外，还应同时报告省级环境保护部门；凡属特大环境污染与破坏事故，地、市环境保护部门除应及时报告同级人民政府和省级环境保护部门外，还应同时报告国家环境保护总局。
4、重大或特大环境污染与破坏事故的报告，分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。
(二)环境污染与破坏事故的处理
环境保护行政主管部门在收到事故(或事件)报告，并经调查弄清其性质和危害之后，可对违法者依法给予行政处罚。
在环境受到严重污染与破坏，威胁居民生命安全时，县级以上环境保护部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。
第六节许可证制度
一、许可证制度的概念
凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。在环境管理中使用的许可证种类繁多，使用最广泛的是排污许可证。
二、我国有关环境保护法律中规定的具体许可制度
主要包括：
1、海洋倾倒许可证——海洋环境保护法规定，向海洋倾倒废弃物，必须向国家海洋行政主管部门提出申请，经批准发给许可证后，方可按许可证规定的期限、条件和指定的区域进行倾倒。
2、陆地水体排污许可证——水污染防治法规定，直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。
3、固体废物污染环境防治法对许可制度作了多处规定
(1)转移固体废物许可证——转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省级人民政府环境保护行政主管部门报告，并经固体废物接受地的省级人民政府环境保护行政主管部门许可。 (2)进口固体废物许可证——国家禁止进口不能用作原料的固体废物；限制进口可以用作原料的固体废物。确有必要进口固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。
(3)经营固体废物许可证——从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、处置的经营活动。
4、偶发性环境噪声排放许可证——环境噪声污染防治法规定，在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须事先向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行。当地公安机关应当向社会公告。因特殊需要必须夜间进行施工作业的，也要公告附近居民。
第七节
公众参与制度
一、公众参与的含义
所谓公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，是指群众参与政府公共政策的权利。我们提倡公众参与，是因为中国发展观与执政观的伟大进步，是因为中国民主法制与政治文明的逐步成熟。
二、环保公众参与
中国对环保的重视始于1978年，小平同志首先提出中国应制定环境保护法
1982年，中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入了《宪法》 1984年，中央将环保提到了“基本国策”的地位；1994年，中国确立“可持续发展战略” 1997年，《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”
2003年，中央提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，提出城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放五个统筹发展，环保越来越占有重要的战略地位 世界环保事业的最初推动力量
来自于公众，没有公众参与就没有环保运动。
1962年美国海洋生物学家卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书，指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用，这是现代环保思想的开端。
1970年4月22日，美国2000万群众参加了环保游行，这一天被称为“地球日”而得到永久性纪念，这是现代环保运动的开端。
日本的环保公众参与
日本在上世纪中叶工业化进程中，也曾经历过一系列严重的环境污染公害事件。从六十年代起，日本的环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼，媒体也参加进来追踪报导有关污染事故，日本许多地区还成立了反对环境污染的民间组织对污染企业展开了斗争。 1970年，日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45%对33%的比例占据社会主流。自民党的选票为此从58%降至48%。公众对环境保护的广泛参与，使自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题（史称“公害国会”）。
1967年日本颁布《公害对策基本法》，1974年颁布《公害健康赔偿法》，以后更陆续颁布了一系列环保法规。 特别是《循环型社会形成推进基本法》，用环境文化理念去促进国民自觉的环保意识与道德素质；用强制性手段推进新能源的使用，控制自然资源的消耗；既要降低废弃物的产生，也要提高废弃物的循环利用，还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。经过十年努力，使日本形成了一个人口、资源、环境、文化相互协调的循环型社会，实现了环境与经济的“双赢”。
三、如何推进环保公众参与
第一要转变思想观念。
第二要环境信息公开化。
第三是环境决策民主化。
第四是环境公益诉讼。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。 第五是加强与民间环保组织的关系。
