关于武汉市保障性住房建设工作的调研报告
作者：
武汉市政协人口资源环境委员会 来源： 日期: 2011-11-29
武汉市政协人口资源环境委员会在市政协副主席石大鸿等领导带领下对武汉市保障性住房建设工作进行了调研。现将有关情况报告如下：
一、近年来武汉市保障性住房建设成绩明显
为了切实解决低收入群体的住房困难问题，市委、市政府十分重视保障性住房建设工作，有关部门积极作为，大胆创新，探索出了经济适用房建设、合作建房等一系列独具武汉特色的做法和经验，很多工作一直走在全国同类城市的前列。特别是“十一五”以来，我市进一步加大保障性住房建设工作力度，将其列为市政府为群众所办的10件实事之一重点推进，取得明显成效。据统计，截止2010年底，全市竣工经济适用住房（含集资建房等）1836万平方米，解决了20.36万户中低收入家庭住房问题；累计投入廉租住房保障资金15.95亿元，共对6万余户低收入住房困难家庭实行了廉租住房保障，基本实现了人均月可支配收入600元以下、人均住房建筑面积12平方米以下家庭的“应保尽保”，为调整住房供应结构，逐步建立和完善科学的住房保障体系，促进经济发展和社会和谐起到了积极作用。
2011年初，中央提出五年建设3600万套保障性住房建设目标后，我市对“十二五”保障性住房总体目标作出相应调整，提出“十二五”期间供应各类保障性质住房1350万平方米，26.9万套，改造棚户区13.1万户，合计完成保障性安居工程40万套（户）。仅2011年就承接了省政府下达的11.8482万套（户）的保障性安居工程建设任务，占全省目标的三分之一，超过我市“十一五”期间的保障房建设总量。经过全市上下共同努力，今年我市保障性住房建设工作进展迅速，发展态势良好。截止8月底，全市保障性安居工程建设已完成99352套（户），占全年目标任务的84%，其中：廉租住房租金补贴完成98%，廉租住房开工率70%，公共租赁住房开工（筹集）率81%，经济适用住房开工率80%，城市棚户区改造完成率93%，国有工矿棚户区改造完成率82%，限价商品房建设开工率79%，农垦棚户区改造完成率84%，有望全面完成甚至超额完成省政府下达的今年的目标任务。
二、解决保障性住房建设面临的突出困难和问题刻不容缓
当前我市的保障性住房建设尽管推进迅速、成效明显，但也应该看到这是因为有过去长期的良好积累，按照中央和省政府关于加强保障性住房建设，特别是加大公共租赁住房建设的要求，我市要圆满完成“十二五”期间的目标任务，急需认真研究解决一些突出的困难和问题。主要包括：
1、对保障性住房建设重要性的认识还需进一步统一
目前，在市委、市政府领导层面对保障性住房建设重视程度较高，而具体到基层、到部门的认识还有待进一步提高，主要表现在两个方面：一是对保障性住房建设的长期性认识不足。一些部门和同志始终认为保障性住房只是为弱势群体提供的一种救助性质的公共产品，是一项只有投入没有经济效益的工作，是中央调控房价的权宜之计，不能站在改善民生、促进社会和谐稳定，完善住房供应结构，改善投资环境、吸引创业人才的高度理解保障性住房建设的重要意义，导致实际工作中缺乏长效措施。二是对保障性住房建设的综合性、社会性认识不足。少数政府部门、基层政府和少数同志对国家“十二五”加大保障性住房建设的空前力度关注不够，在工作落实上离中央要求的高度还有一定距离，仅仅把建设保障房当作是为了完成上级下达的任务，只是个别部门的工作职责，导致在具体推进过程中缺乏协同配合机制，难以形成强大的工作合力。
2、保障性住房建设用地规划力度还需进一步加大
过去我市保障性住房主要是依靠开发企业带地建设，政府专门的保障房建设供地近乎为零，表面看来用地问题并不突出，随着中央对保障性住房建设要求的不断提高，土地供应不足的矛盾将十分突出。特别是公共租赁住房建设大规模推进，仍然依靠企业带地建设已不现实。根据总体目标，“十二五”期间我市要完成保障性安居住房40万套（户）、1350万平方米，需要用地面积450.4公顷（具体数据见表
一、表二）。而目前我市由于尚未编制完成保障性住房”十二五”规划,因此在宏观上对保障性住房项目的布局及选址缺乏整体的把握,部分保障性住房项目是见缝插针,地块分散且零碎,个别项目无法有效与保障性住房实际需求对接。对“十二五”保障性住房用地需求，如果没有整体的用地规划和必要的土地储备，势必会影响明年乃至今后几年保障性安居工程目标任务的完成。
3、保障性住房建设资金不足的瓶颈还需进一步突破
据初略估算（按户均50平方米，均价3500-4000元/平方米测算），我市“十二五”期间规划完成各类保障性安居住房40万套，总投资额将达到700-800亿元，年均需要投入140-160亿元。而2011年，市本级财政安排资金19.45亿元（其中中央和省级2011年投资补助8.92亿元、市级财政安排10.53亿元），保障性住房建设的资金压力由此可见一斑。目前，我市财政资金只能基本保障廉租住房资金需求，但公共租赁房和棚户区改造等保障房建设资金缺口较大。若不加快建立多元化的筹融资体制吸引各方面的资本投入，要完成建设任务无疑是纸上谈兵。
4、保障性住房建设管理工作还需进一步加强
随着保障性住房建设的大规模推进，我市保障性住房建设管理工作中的一些弊端也日益显现。一是运行机制还不够完善。随着《武汉市经济适用住房管理办法》（市人民政府令203号）的颁布实施，我市保障性住房尤其是经济适用性住房的建设、管理实行“市区联动、以区为主”的模式，建设、分配任务都落实到区一级政府，但由于各区土地资源多穷不一，造成区际之间建设任务分配不均衡，有的土地资源紧张但保障房需求量较大，完成任务的成本和压力很高；有的土地资源相对宽松而保障房需求量不大，压力较小，加上中心城区区级政府没有相应的土地规划等权限，导致政府令的落实还比较困难，工作推进效率不高。二是管理力量严重不足。住房制度改革以前，从市到区有一支较强的住房管理队伍，但随着住房市场化改革的不断深入，这支队伍已逐渐消亡，目前随着经济适用房、廉租房、公共租赁房建设规模的扩大，涉及申请对象的资格审核、租金的收取、房屋的维修等需要有相应的管理力量，而目前我市住房保障中心和房屋维修资金管理中心虽合署办公，也仅有20多名工作人员，至于基层，管理力量不足的问题更为突出。三是对保障性住房尤其是公共租赁房如何进行科学管理缺乏系统研究。对可能出现的管理上的问题缺少超前谋划，至于应对预案、应对举措更无从谈起。
三、进一步加强我市保障性住房建设工作的对策建议
1、尽快制定科学的保障性住房土地供应规划并改进项目审批工作
一是建议市政府根据我市“十二五”保障性住房建设总体目标，尽快制定并公布保障性住房建设的总体规模和布局规划，并将其作为“十二五”住房建设规划的主要内容，同时责成国土规划等部门在充分调查和科学论证的前提下，编制我市保障性住房建设规划和分年度实施计划，并从全局和战略高度出发，统筹安排“十二五”期间的保障性住房建设总量和年度供应量，特别是在保障性住房土地储备计划和土地供应计划中量化各项指标。
二是建议市政府在按年度将保障性住房建设任务下达给各区的同时，由市国土规划部门对其用地需求做好统筹规划和协调，积极研究以专项储备的方式确保保障性住房建设用地需求，实行用地指标单列，优先安排，并纳入一级目标进行考核，确保保障房建设用地优先供应。
三是建议从规划审批入手，积极探索、完善在棚户区改造、“城中村”改造和商品住房开发建设项目中按一定比例配套建设保障性住房、特别是公共租赁住房的支持政策，促进保障性住房建设项目的合理布局。
四是建议参照我市《工业项目行政审批流程优化方案》，尽快研究出台《保障性安居工程行政审批流程优化方案》，建立保障性住房项目审批“绿色通道”。并积极争取省级土地、环保、消防等非建设领域主管部门出台政策，支持加快保障性安居工程行政审批速度。
2、积极探索行之有效的筹融资模式
一是加大财政资金对公共租赁房建设的投入。建设保障性住房，特别是廉租房和公共租赁房是政府的重要责任，“十二五”期间，我市的廉租房和公共租赁房建设资金需求量巨大，建议市委、市政府除用足用活政策，最大限度地争取中央的政策性资金扶持，以及确保土地批租收益的10%和住房公积金增值收益用于廉租房和公共租赁房建设外，还应对财政支出结构进行适当调整，市区财政每年应安排一定比例资金专项投入廉租房和公共租赁房建设，并以此建立一支保障性住房投资基金。考虑到公共租赁房建设任务相对较重，完全依靠各级财政资金投入，恐怕难以确保建设和运营的可持续性，市区政府应积极创新财政资金支持方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，探索各种有效的政策措施，最大限度放大财政政策效能。
二是加快探索利用公积金贷款和住房维修基金支持公共租赁房建设。2010年，国家有关部门已确定我市为全国28个利用公积金贷款支持保障性住房建设试点城市之一，要充分利用这一政策，加快试点步伐，加大试点规模。此外，目前我市归集的住房维修基金已有相当的规模，长期以来基本处于闲置状态，建议在确保资金安全的前提下，对动用一定比例的住房维修资金支持公共租赁房建设开展探索。
三是加快探索社保基金投入公共租赁房建设。可借鉴南京等市的做法，探索吸引国家和省市的社保基金以信托贷款的形式为公共租赁房建设项目发放贷款。
四是探索建立以政府为主导的、专门的保障性住房建设投融资机构。建立全市统一的保障性住房投融资机构有利于实现全市保障性住房资金的统筹安排，也便于吸收社会资本和银行贷款。建议市政府在对现有的各投融资公司进行整合的基础上，指定一家公司作为承担保障性住房建设任务的投融资公司，将中央和省级补助、本级政府投入、公积金和住房维修基金委托贷款投入、社保基金信托贷款投入以及保障住房建设债券和项目一起打包，由其向银行组织信贷支持资金。
五是从吸收社会资本入手，进一步拓宽保障性住房融资渠道。可借鉴上海、重庆等地的做法，探索“租售并举、产权共有”模式，分类鼓励有条件的公共租赁房申请对象，力所能及地出资购买政府投资建设的公共租赁房的部分产权，回收部分资金再用于新的公共租赁房建设。还可通过资金市场运作，以信托、债券、中票等方式从资本市场吸收社会资金用于保障性住房的建设。
3、进一步动员和组织社会机构参与保障性住房建设工作
一是完善优惠政策吸引社会力量参与保障性住房建设。贯彻“谁投资谁收益”的原则，细化税收、收费、审批等方面的支持政策，保障民间投资保障性住房的收益率，鼓励、引导企业、学校等单位投资建设保障性住房。
二是及时总结正在试行的有关做法，探索将“城中村”改造中村集体经济组织和村民的多余安置房源，以政府统一包租的方式用作公共租赁住房。
4、进一步加大保障性住房建设管理的创新力度
一是进一步探索完善我市保障性住房建设管理体制。对保障性住房建设管理工作，应在坚持203号令明确的“市区联动，以区为主”的原则下，进一步健全相关管理体制和机制，完善市区之间的分工，具体做法是在保障房的“落地”工作上，市国土规划、房管、发改委等部门要及时加强统筹和协调，针对各区土地资源不平衡的实际，研究相关的补偿政策和措施，加强区际之间的调剂；在保障房的“落人”工作上，对保障性住房申请对象的资格审核和分配等制度性建设，市直相关部门也要及时加强指导和监督。
二是注重充实保障性住房管理力量。针对保障性住房建设和管理工作任务日益加重的状况，相应地调整基层管理机构和增加工作人员，尤其是解决好街道、社区此方面的工作力量，确保管理工作正常有序开展。
三是建立保障性安居工程公共信息平台。建议由市住房管理部门在征求相关部门意见的基础上拿出建设公共信息平台的具体方案，报市政府同意后实施，以保证保障性住房分配的公平、公正、公开。
