关于建立健全党内事务听证咨询制度的思考
［摘要］建立健全党内事务听证咨询制度是对新形势下保障党员主体地位和民主权利提出的新要求，是推进党内决策科 学化和民主化的重要举措。目前，尽管党内事务咨询制度建设取得了可喜的成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题。为此，我们 必须打造听证咨询认知基础、完善听证咨询运行机制、构建听证咨询制度规范和健全听证咨询评价体系，促进党内事务听证咨 询制度健康发展.
中共十七届四中全会指出，保障党员主体地位和 民主权利，必须“建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度”。新世纪新阶段，建立健全党内事务听证咨询制度有利于落 实党员知情权、参与权、选举权和监督权，充分发挥党 员在党内生活中的主体作用。因此，建立健全党内事 务听证咨询制度就成为目前中国执政党建设研究的 重要课题.
一、建立健全党内事务听证咨询制度的意义 “听证”，是指以公开方式听取利害关系人意见的 活动。“咨询”，即商议、询问、向……请教。听证咨询是 指以公开方式同利害关系人商议相关议题并听取其 意见的活动。党内事务听证咨询制度，即指各级党组 织在决定党内事务过程中，以公开方式向广大党员征 集意见和建议的规则体系。中共十七届四中全会指 出，保障党员主体地位和民主权利，必须“建立健全党 内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子 成员制度”。在新的历史条件下，建立健全党内事务听 证咨询制度对加强党的建设具有重要的现实意义.
一是有利于落实党员民主权利，发挥党员在党内 生活中的主体作用。党内民主是党的生命。要充分调 动广大党员的积极性、主动性和创造性，必须切实保 障党员的民主权利。听证咨询，是落实广大党员知情 权、参与权、选举权和监督权的重要形式，是拓宽党员 意见表达、反映民意、集中民智的关键环节，同时也是 进行民主教育的实践载体。党内事务听证咨询制度发 展状况直接关系到党员民主权利能否得到落实，党员 主体地位能否得到尊重。因此，建立健全党内事务听 证咨询制度对提高党员对党内事务的关切度和参与 度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用具有重要 作用.
二是有利于推进党内决策科学化和民主化，完善 党内民主决策机制。党员是党内事务的活动主体。要 保证党内科学决策、民主决策，必须让党员尽可能多 地参与党内决策。正如列宁所说的：“党内的一切事务 是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无 例外的条件下来处理的……要真正民主地决定问题， 只召集该组织选出来的代表开会还是不够的。必须让 该组织的全体党员在选举代表的同时就整个组织所 关心的有争议的问题都能人人独立地发表自己的意 见。”［2］（P249）听证咨询，是党员群众利益表达的有效渠 道，是普通党员参与党内决策的重要方式。因此，建立 健全党内事务听证咨询制度，有利于运用民主的方法 达成共识，提高党内科学决策、民主决策的水平.
三是有利于降低党组织运转的政治成本，增强党 员的组织认同。组织认同，是指组织成员接受组织目 标、遵守组织纪律，并希望保持组织成员身份的心理 状态。党员组织认同是政党获得力量的根本所在。党员组织认同资源流失是党组织运作消耗的最大政治 成本。党员听证咨询制度为党内事务充分酝酿、讨论 协商提供了正式的制度安排，有利于落实党员知情 权、参与权、选举权和监督权，提高党员对党内事务的 参与度。因此，建立健全党内事务听证咨询制度，有助 于切实保障党章及其相关党内法规赋予每个党员的 民主权利，有利于增强党员的身份意识和组织认同.
二、目前党内事务听证咨询制度存在的问题 实行党内事务听证咨询制度有助于让广大党员 直接参与党内重大决策，让不同意见在听证咨询中交 锋，促进决策民主化和科学化。新世纪新阶段，为提高 民主决策、科学决策和依法决策水平，各级党组织十 分重视建立健全党内事务听证咨询制度，并取得了较 大的成效。但党内事务听证咨询制度作为一项新事 物，其运作过程仍存在一些不容忽视的问题.
其一，听证咨询参与意识不强。目前，在许多党组 织中听证咨询制度已成为广大党员参与党内事务的 一种重要机制。然而，由于党内事务听证咨询制度发 展不完善、不健全，导致部分党员对听证咨询的意义、内容、程序和功能缺乏深刻认识，在参与听证咨询实 践中缺乏积极性和主动性。此外，也有部分领导干部 把听证咨询看成为一种“作秀”形式，认为党内事务听 不听证一样，对听证咨询工作的必要性和重要性认识 不足。少部分党员和领导干部听证咨询参与意识不 强，严重制约了党内事务听证咨询制度的健康发展.
其二，听证咨询运行机制不健全。构建互动、规范、高效的听证咨询运行机制，是健全和完善党内事务听 证咨询制度的基本要求。但从目前党内听证咨询制度 的状况看，听证咨询运行机制仍存在以下不足：首先， 听证咨询缺乏强有力领导。在推进党内事务听证咨询 制度建设过程中，部分地方没有把建立健全党内事务 听证咨询制度提上重要议事日程，纳入党建工作的总 体规划，缺乏有力的组织领导。其次，听证咨询适用范 围模糊。听证咨询适用范围又称为听证咨询事项。目 前，一些地方党内事务听证咨询规则没有对听证咨询 适用范围作明确界定。有些地方对听证咨询适用范围 规定过宽，有的地方对听证咨询适用范围规定过狭， 难以保证听证咨询制度取得实效。再次，听证咨询代 表缺乏代表性。一些地方听证咨询代表由党组织或领 导干部指定，不具代表性。少部分地方选出的代表缺 乏代表能力，要么年龄偏大，要么文化偏低，难以行使 代表职权。最后，听证咨询程序不公开。程序公开是程 序公正的本质要求。少部分地方选出的代表缺乏对听 证咨询方案全面、深刻的了解，代表难以对听证咨询 方案提出有效意见.
其三，听证咨询制度化、规范化程度不高。“制度 是稳定地组合在一起的一套价值标准、规则、地位、角 色和群体，它是围绕着一种基本的社会需要而形成 的”，它为“各个社会的成员创造了思想和行为的模式， 为解决这些反复出现的问题提供了恰当的办法”。［3］（P109） 听证咨询制度是保障党员民主权利，实现党内决策民 主化和科学化的有效形式。因此，新形势下切实推进 党内民主，必须重视加强党内事务听证咨询制度化建 设。从目前听证咨询制度建设状况看，全党范围内缺 乏党内事务听证咨询工作的权威党内法规。一些地区 出台的听证咨询的工作条例或规定，对听证咨询的性 质、范围、方法和程序以及听证咨询代表的权利、义务 和监督等也缺乏健全的制度设计.
其四，听证咨询评价体系不完善。有效性是衡量 听证咨询制度是否健全的重要指标。然而，要保证听 证咨询制度取得实效，必须建立科学的听证咨询评价 体系。由于党内听证咨询工作发展相对较晚，加之听 证咨询评价本身的复杂性，导致了听证咨询评价体系 不完善问题凸显。比如，部分领导干部左右听证咨询 评估工作，使听证咨询评价的科学性、有效性得不到 保证。又如，有些地方在听证咨询评估工作中采用的 形式比较单一，致使听证咨询评估效力大打折扣.
三、建立健全党内事务听证咨询制度的对策 建立健全党内事务听证咨询制度，是新形势下切 实推进党内民主，提高党内决策科学化、民主化的重 要制度设计。实行党内事务听证咨询制度，不能仅停 留在确认“党内事务必须听证咨询”的原则上，应该进 行整体制度建设。这就需要我们不断反思目前党内事 务听证咨询制度发展中存在的问题，积极探索建立健 全相关制度的对策.
第一，打造听证咨询认知基础。观念影响行为。在 新的历史条件下，由于少部分党员和干部对实行党内 事务听证咨询制度的重要性和迫切性认识不足，导致他们缺乏参与听证咨询的积极性和主动性。为夯实听 证咨询认知基础，一方面应提升党员主体意识。党员 主体意识是党员对自己的党员角色的自我认同。党员 主体意识的强弱直接影响党员参与党内事务的强弱.
因此，要通过开展行之有效的教育和丰富多样的民主 实践，不断增强党员主体意识，促进广大党员参与听 证咨询的积极性和主动性。另一方面也要增强党员领 导干部的责任意识。推行党内事务听证咨询制度，有 利于充分尊重群众意见，真正落实党员主体地位。要 通
过拓展视野和转变思维，使党员领导干部充分认识到听证咨询制度对构筑党群、干群平等交流，化解党 群、干群之间隔阂的重要意义，从而保障党内事务听 证咨询制度的健康有效运作.
第二，健全听证咨询运行机制。建构协调、有效、互动的听证咨询运作机制有利于提高决策的科学性.
由于目前听证咨询运行机制尚处于探索阶段，还存在 一些不健全和不完善的地方。为推动党内事务听证咨 询制度健康发展，这就要求我们着力做好以下工作： 一是加强对听证咨询工作的组织领导。各级党组织要 把建立健全党内事务听证咨询制度作为党建工作的 重要内容，加强对听证咨询工作的领导和组织，及时 研究和解决工作中出现的新情况、新问题。要成立各 级党组织共同参与的听证咨询工作统一领导小组，发 挥领导小组的领导作用。二是明确听证咨询适用范 围。为保证听证咨询工作取得实效，党内事务听证咨 询制度要明确把听证咨询适用范围划分为：绝对听证 咨询事项和相对听证咨询事项。绝对听证咨询事项必 须进行听证咨询。事关群众切实利益、群众反映比较 集中的热点难点问题，事关本地区和本部门党组织重 大事务和重要决策部署都必须进行听证咨询。相对听 证咨询事项要根据具体情况确定是否进行听证咨询.
对那些有较大争议或有明显利益冲突的事项也要进 行听证咨询。三是增强听证咨询参与者的代表性。按 照党章和相关党内法规要求，优先选择那些能够代表 党员群众切身利益、具有较高文化素质和具备代表能 力的党员参与听证咨询会，不断提升党内事务听证咨 询的效力。四是推进听证咨询程序公开。“没有公开性 而谈民主制是可笑的。”［4］（P417）因此，在召开党内事务听 证咨询之前，必须让参会代表充分了解听证咨询的议 题，保障他们在听证咨询过程中能够畅所欲言，达到 听证咨询的预期目的。在听证咨询结束以后，要通过 党内公开栏向党员公布听证咨询情况，增强他们对听 证咨询制度的认同度.
第三，构建听证咨询制度规范。制度问题更带有 根本性、全局性、稳定性和长期性。新世纪新阶段，加 强听证咨询制度化建设是切实推进党内民主的内在 要求。要充分调动党员的积极性、主动性和创造性，保 障党员主体地位和民主权利，必须重视党内事务听证 咨询的制度设计。一方面要加强听证咨询工作制度化 的力度。为保证听证咨询工作科学发展，有必要在全 党范围内尽快出台建立健全党内事务听证咨询制度 的党内法规，明确党内事务听证咨询的性质、地位、领 导、范围、形式和程序；听证咨询代表的遴选、权利和义 务；听证咨询的绩效考评和责任追究等。不同地区和 部门也应根据“凡党内重大事务必须听证咨询原则”， 出台党内事务听证咨询地方规章，推动听证咨询工作 制度化和规范化。另一方面要提高听证咨询制度建设 的效能。有效性和可操作性是衡量制度优劣的重要尺 度，制度要有效和可行就必须切合客观变化的社会实 践。因此，加强党内事务听证咨询制度建设，应根据变 化着的形势和不同地区的实际，对过时和无效的部分 进行改革。只有这样，党内事务听证咨询制度才会保 持其强大的生机和活力.
第四，完善听证咨询评价体系。每项工作有无价 值以及价值的大小往往与其最终的实效性相关。然 而，任何工作要取得实效性离不开科学的评价体系.
目前，党内事务听证咨询制度成效有限的重要原因， 在于听证咨询评价体系存在问题。为推动听证咨询制 度健康发展，必须构建科学的评价体系。一是评价主 体要多元。推进评价主体多元化，必须坚持党员群众 为评价主体，组建专门的评价机构和专家队伍，尽量 减少本级主要领导或上级领导的影响。要鼓励和保护 党员群众敢讲话、讲真话、讲心里话，促进评价取得良 好效果。二是评价内容要全面。听证咨询评价内容既 要包括党内重大决策的执行情况和落实效果，又要包 括重大决策内容需要修订和完善的方面，还要包括对 重大事件处理决定的落实情况以及党员群众的其他 有关意见和建议。三是评价形式多样。评价形式不但 可以听证咨询代表跟踪调查，而且也可以采取发放民 意调查表、网站调查、深入相关利益群体走访和其他 有效形式。四是评价过程要规范。为避免评价走过场、搞形式，
确保评价有序、科学，必须建立健全评价讨论 制度、汇报制度和公示制度，从程序制度化、规范化角 度保证评价取得成效。五是评价标准要科学。判断任 何工作是非得失的标准，不是任何逻辑推理或理性思 维而是社会实践。因此，检验听证咨询工作是非得失 的标准也应坚持实践标准，以落实实践标准来推动听 证咨询评价科学化.
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