推进税务稽查现代化的思考与建议
税务稽查是打击涉税违法行为的有力武器,是维护税法刚性、规范税收秩序的有效途径，也是税收征管体系的最后一道屏障。笔者基于基层税务稽查工作实际，分析当前税务稽查工作面临的形势与问题，提出通过聚焦主业、创新方式、带好队伍，充分发挥稽查职能、全面推进税务稽查现代化。
一、推进税务稽查现代化是税收服务大局的迫切要求 做好税务稽查工作，要与日新月异的社会经济新形势、新要求相适应，必须抱持“逆水行舟，慢进也退”的紧迫感，必须倍加珍惜并善加把握当前难得的发展机遇，必须坚持不懈地推进税务稽查现代化建设，提高服务大局的能力。
（一）税务稽查现代化是实现税收现代化的应有之义。党的十八届三中全会首次从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度部署税制改革，使税收的职能作用超越了经济层面，成为治国理政的重要手段之一。税收制度是国家治理体系的重要内容，征管能力是国家治理能力的重要体现，税务部门在推进国家治理体系和治理能力现代化中承担着重要责任。税务总局王军局长在2014年全国税收工作会议上描绘了到2020年基本实现税收现代化的宏伟蓝图，提出努力推进税务部门成为国家治理体系和治理能力现代化水平的主力军。作为实现税收现代化的重要方面，必须以法制化、专业化、高效化为抓手，积极推进税务稽查现代化，促进建设科学严密的征管体系，规范税收执法，有效打击涉税犯罪，营造公平公正的市场环境，从而推进税收现代化目标的实现。
（二）推进税务稽查现代化是应对税源发展变化的破题之举。当前，经济发展的全球化、网络化和虚拟化带来税源的复杂性、流动性，给税务稽查带来了巨大影响和严峻挑战。当前，税法遵从不高，第三方信息来源渠道不畅，重点税源监控力度不足，重大税收违法案件、恶性偷税骗税案件频发，涉税犯罪手段日益高明，并呈多样化、职业化、网络化、团伙化的态势。这对税务稽查工作提出了新的更高要求，而不懈推进税务稽查现代化是推进破解这些征管难题的重要手段。
二、当前基层税务稽查工作面临的主要问题
在当前复杂的社会经济形势下，基层税务稽查工作中存在的问题也日益突出，对推进税务稽查现代化工作形成了无形的掣肘。以台州市为例，虽然近年来税务稽查工作取得了不少成绩，但以下问题依然不容忽视。
（一）偏于任务导向，稽查威慑力不强。一是存在着“面广案小”的问题。目前稽查偏向于以任务为导向，导致了只片面注重完成工作目标，而不重视建立稽查威慑，存在着摊子铺得大、项目立得多、小案比例高、处罚力度小等问题。2013年台州市全市国税稽查系统查处违法案件651户，查补税款1.5亿元。其中查补税款在1万元以下的案件215户，占33.03%；5万元以下的案件361户，占55.45%。二是存在着偷税处罚率整体偏低的问题。2013年全市查处的偷税案件有411户，整体偷税处罚率为60.6%，刚刚超过了50%至500%的法定自由裁量权的下限，最高的也仅处以1倍罚款，偏低的处罚率，导致没有充分发挥自由裁量权的惩戒、警示和教育作用，稽查威慑力不够强。
反观一些发达国家的税务稽查，以打击大要案为导向的趋势十分明显。普遍表现为重质量、轻数量，集中资源重拳精准出击，检查铺面不广，检查企业以大企业为主。如美国实施分类分级的轮查制度，对跨国公司每年检查一次，中型企业3至5年检查一次，较小的企业采用随机抽查方式，可能5年以上才检查一次；法国主要以大企业稽查为主，对企业检查面不足1.7%；日本一年只查两个案件，都是以大案要案为主要突破口，真正做到打击一个、震慑一片。因此，从提升稽查效率、促进稽查现代化的角度来说，目前税务稽查工作在打击涉税违法行为、加大查处力度和提高威慑力方面亟需增强。
（二）观念认识偏差，服务能力薄弱。一是对服务型税务稽查的认识不到位。目前部分稽查干部对服务型稽查主要存在两种错误认识：一种是将执法与服务对立起来，片面认为稽查的职能就是打击税收违法行为，与为纳税人服务并无多大关系，甚至认为刚性的执法与柔性的服务“水火不容”；另一种是将服务型稽查简单等同于在检查中放宽政策、“开口子”，既没有真正去帮企业解决实际问题，又损害了稽查执法权威。二是稽查人员素质与构建服务型稽查的需求不相适应。部分稽查人员的业务知识更新不及时，知识面单一，看问题停留在表面。在查办案件时只求发现问题，不求查找原因；只求税款入库，不求帮助整改。纳税人一旦缴清欠税就万事大吉，对企业的涉税违法行为提不出正确的账务处理以及具体防范措施，稽查服务流于形式。
（三）管理创新不足，稽查效率不高。一是稽查手段匮乏、方法单一。目前，税务稽查案件的查办仍是以手工查账方式为主，一般案件由一名主查人员负责，独立承担下户实地检查、检查账簿资料、检查银行账户、外出调查等全部检查任务。这种单一检查人员全过程承责的办案方式，存在着办案效率不高、检查过程监督不易等弊端。二是缺乏有效的内部竞争激励机制。在稽查队伍中，吃大锅饭的现象仍然在一定程度上存在，“干与不干一个样，干多干少一个样”严重挫伤了稽查干部的工作积极性与上进心。据统计，2013年台州市国税市本级检查人员人均年查办案件为3.5起，部分检查人员一年甚至仅办一个案件。三是稽查干部年龄老化，人员结构亟需优化。台州市国税局市本级一线检查人员平均年龄达47岁;专业化、高层次人才缺乏，如市本级取得“三师”资格的人员比例仅为1.67%，硕士以上学历人员比例仅为1.6%；部分稽查人员工作能力、业务素质较低，税收业务不精、不专，无法满足越来越高的稽查工作要求。
（四）制度建设滞后，执法规范不够。一是缺乏细化的工作规程制度。2010年实施的新《稽查工作规程》对稽查执法行为作出了规范性要求，但由于缺乏相应的细化制度对稽查行为、流程、时效和裁量等进行量化约束与监督，实际实施效果并不尽人意，与制度制定的初衷尚有一定差距。部分检查部门和人员工作浮在表面、态度马虎，稽查文书的使用、制作不规范，导致案件查办质量不高；有些案件存在疏漏，经不起推敲和复查；有些案件长期积压在手，几年不能结案；有些案件因举报人对办案工作不满而反复举报乃至上访，举报层级越来越高，矛盾不断激化。二是缺乏有效的监督制约机制。特别是对检查环节监控不够严密，导致出现弄虚作假、避重就轻、查多报少等以案谋私的违反廉政纪律的现象，严重影响了稽查队伍的声誉，进而损坏了国税部门的整体形象。
三、全面推进税务稽查现代化的工作建议
要充分发挥税务稽查查处税收违法行为，维护税收秩序和公平正义的重要作用，使税务稽查真正做到为税收秩序除害祛弊、为经济发展保驾护航，应当顺应形势、聚焦主业，明确使命所在、职责所系，以改革的精神直面挑战，以创新的思维破解难题，以实干的态度创造业绩，切实推进税务稽查现代化。
（一）聚焦主业、增强威慑，优化服务、促进遵从 税务稽查现代化的前提是思想观念的现代化。要认清新的历史时期稽查工作的新使命、新任务，解放思想、转变观念、提升站位，聚焦税务稽查打击涉税犯罪的主业，充分发挥税务稽查以查促管、以查促收的作用，准确履行法律赋予的职责，促进纳税遵从，维护经济秩序稳定运行。
1.提高执法刚性，提升稽查威慑力。面对偷骗税等恶性案件，要敢于亮剑、敢于担当，提高稽查执法刚性，用好自由裁量权，探索与案情相匹配的处罚机制，打击一个、震慑一片，充分彰显稽查执法威慑力。加大同公安部门的协作办案力度，提高重大案件公安提前介入比例，严厉打击恶性偷逃骗税案件，牢牢守卫税收最后一道防线，维护公平公正的税收秩序。
2.做到执法与服务有机结合。秉持“执法加服务等于税收遵从”这一国际通行的税收管理理念，做到执法和服务两手抓，执法如山、服务如水，案件唯质不唯量，主动服务拟上市、高新技术企业和国家扶持的重点行业，多开展辅导式检查，进行风险排查，减少涉税风险。将“说理性”执法融入稽查各环节工作，建设“透明稽查”。加强同地税、海关等相关部门联系沟通，推进国地税联合办案，避免重复、多头检查。
3.加大宣传力度，营造依法诚信纳税氛围。如果说税收征管要不动声色，那么税收执法就应有声有色。稽查既要重视执法，也要重视宣传，做到“惩恶”和“扬善”同步推进。要对重大涉税案件查处情况进行曝光，探索建立“黑名单”制度，进一步震慑涉税违法犯罪活动，让不法分子畏惧战栗，让心存侥幸者引以为戒，维护稽查执法权威，这是惩恶；同时，要加强涉税服务的宣传，配合纳税服务部门做好纳税信誉等级评定与宣传工作，营造依法诚信纳税的正面效应，这是扬善。只有两者同时推进，才能形成良好的税收执法氛围。
（二）深化改革、创新方式，整合资源、提高质效 推进税务稽查现代化必须不断改革创新，整合资源、优化机制，以改革创新为稽查事业发展提供不竭的动力。要通过改革创新来面对挑战、迎接未来，关键是要站得高一点、想得透一点、设计好一点、改革实一点。
1.创新资源整合方式，加强稽查专业化建设。稽查专业化管理，就是通过稽查人员的分类整合、被查企业的分类整合，培养专业化的行业检查和专项检查的人才，建立行业检查和专项检查的人才库，从个人管理向团队管理转变。实施分级分类稽查，推动多级联动，加大下查一级力度，集中优势兵力对典型案例进行查处。主动迎接与适应信息化的时代浪潮，积极转化应用信息化新技术新手段，实现从依靠手工查账向运用信息化手段查账的转变。促进人力资源配臵的进一步优化，也有利于培养一批既有专业水准又有专门特长的税务稽查专业化人才队伍。
2.注重实体与虚拟相结合的扁平化的组织机制建设，推进稽查工作向集约化迈进。虽然实体上市与县（市、区）稽查都是实体组织，但是在实际工作中，要遵循“做强市局”的思路，探索推进县级稽查资源向市级“虚拟”集中，统一调度整合全市稽查力量，抽调精干人员，开展大要案检查。可以在市域范围内，根据本地经济及产业特点选择一些行业进行行业联合检查，从而提高检查效率，减少办案成本，减轻纳税人负担。市、县（市、区）稽查工作要有分有合，市级稽查局要加强对县（市、区）稽查相关工作的指导，全市稽查要树立“一盘棋”的理念，逐步形成集中选案、分类检查、分级审理、强化执行的集约化稽查模式。
3.加强规范化执法，提高依法行政水平。现阶段征纳矛盾日益突出，呈现利益多元化、复杂化趋势，这对税务稽查的规范化提出了更高要求。要对涉及稽查四环节和各项内部管理的制度，进行全面梳理和科学修订，确保严格依照法定职责、权限和程序实施稽查。建立案件初查报告和督察制度，确保案件全程受到监督。要合理合法使用自由裁量权，发挥自由裁量权的震慑和促进作用。要探索建立集查前培训、查中交流、查后建议于一体的“三位一体”的行业检查机制。在查前，通过有针对性的行业专业培训，提高对特定行业实施深入检查的专业能力。在检查过程中，通过交流案情、互通有无，促进执法公平，化解疑难问题，进一步查深查透。在查后，通过对案情进行总结分析，就检查过程中发现的征管漏洞向征管部门提出堵塞漏洞的相关建议，充分发挥税务稽查“以查促管”的职能作用，形成维护良好税收秩序的合力。
（三）完善制度、带好队伍，强化激励、提升能力 税务稽查现代化的核心是稽查人才的现代化。人才是稽查事业发展的核心要素，没有稽查人才的现代化就不可能实现稽查工作的现代化。与此同时，由于税务稽查在税收征管链条中的特殊地位和职能，执法要求高、风险大、诱惑多，这无疑对稽查队伍建设提出了更高的要求。为了扎实推进税务稽查现代化建设，必须以深切的危机感和紧迫感，高度重视稽查队伍建设工作，努力建设一支“能干事、干成事、不出事”的稽查人才队伍。
1.加强培训交流，提高综合能力，确保“能干事”。能力与水平不是与生俱来的，只有多培训、多交流，才能多进步、多提升。要把提高稽查干部综合素质列入重要的议事日程，统筹制定学习培训计划，探索分层分类分工种的个性化培训，加强信息化条件下新稽查方法的培训，尝试多样化的教育培训方式。要建立典型案例交流机制与稽查案例库，以优秀样本指导稽查实践，提高业务水平，培养专业化人才。通过把培训学习成果付诸实践，从实践中学习创新，切实提高国税稽查队伍的战斗力，使之成为一支出则能战、战则必胜的威武之师。
2.以绩效考核为载体，提高稽查战斗力，敦促“干成事”。有了“能干事”，还必须把“干成事”作为目标，坐而论道不行，干而无成也不行。要干成事，必须根据稽查工作特点制定科学的考核办法，并不断加以完善，形成目标明确、任务量化、节点清晰、过程可控、结果科学的绩效考核体系。考核办法的制定要充分征求稽查人员的意见，让全体干部有参与权、知情权、表达权和监督权，从而增强办法的针对性和操作性。要建立健全案件质量全程监督与案件通报机制。通过考核让先进有自豪感，让一般有紧迫感，让落后有危机感，努力打造一支有活力、有朝气、有激情的精锐之师。
3.以制度建设为抓手，规范权力运行，保证“不出事”。稽查干部不出事是底线，必须坚守。保证不出事，制度是根本。要加强各项制度建设，堵塞一切可能出现腐败的漏洞，通过制度将权力关进笼子里，让权力在阳光下运行，减少执法风险。要加强办案全程监管，对重大问题应发现未发现就是失职，发现问题应报告而未如实报告就是渎职，严禁跑风漏气、严禁隐匿瞒报线索，以案谋私。不以信任代替监督，要使纪律成为带电的高压线，用铁的纪律保证各项制度的执行。要大力倡导“忠于职守、公正执法、不畏艰险、廉洁自律、严守秘密”的稽查职业道德，使之成为税务稽查人员的行为准则。道德修养有利于夯实底线，对制度敬畏有利于固守底线，要强化底线意识，努力打造一支有纪律、讲廉洁、重操守的文明之师。(本文作者 台州市国家税务局副局长 郑 汀）
