社会保障制度
社会保障制度定义：
1、社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。它的意义并不是实现共同富裕（共同富裕是共产主义社会的特点，而西方资本主义国家也施行社会保障，不是为了共同富裕，只是为了安定社会，缓解资本主义矛盾）。
2、社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。
社会保障制度产生的标志：
社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国女王颁行了世界上第一部《济贫法》，这是现代社会保障制度的萌芽。现代社会保障制度的核心部分是为劳动者提供社会保险，第一个建立社会保险制度的是后起的资本主义国家——德国。德国颁布的《疾病社会保险法》、《工伤事故》、《老年和残障》，标志着世界上第一个最完整的保险体系的建立，社保制度产生。1935年美国国会通过了综合性的《社会保障法》，“社会保障”一词由此产生，它标志着现代社会保障制度的形成。目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地区。 建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。
社会保障制度内容：
社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。现代国家最重要的社会经济制度之一。作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。由国家通过国民收入分配和再分配实现。由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。包括以下几个方面：
（1） 社会保险制度。指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时，能够从社会获得物质帮助的制度。
（2） 社会福利制度。广义上与社会保障同义，狭义上指由国家或社会在法律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。
（3） 社会救济制度。指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。
（4） 社会优抚制度。指国家依法定的形式和政府行为，对有特殊贡献的军人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。
社会保障制度意义：
在我国，中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好完善社会保障的工作，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大覆盖面，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。
社会保障制度作用： 在市场经济条件下,社会保障制度在维护社会稳定和社会安全方面发挥着特有作用
1 它能弥补市场分配存在的不足,维护社会收入分配的相对公平.对缓解社会矛盾,协调社会关系,维护社会稳定,无疑具有重要意义.2 它能解除劳动者的后顾之忧,为他们创造安心工作的心理环境.
3 只有建立健全同市场经济发展水平相适应的社会保障制度,才能促进我国的改革开放和市场经济的发展,才能保证社会的稳定.4 有利于扩大内需→经济发展→就业扩大→收入增加→扩大内需的良性循环.
全国人大：社会保障制度要有利缩小城乡差距
人民网北京12月24日电（记者常红、高星、张海燕）十一届全国人大常委会第十二次会议今天下午听取全国人大农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告。报告关注社会保障制度的城乡统筹问题，认为制度设计要有利于缩小城乡差距，而不是扩大差距，要为今后各项制度之间的衔接留出接口。
报告说，我国农村社会保障体系是随着经济发展逐步建立的，制度种类较多。全国人大常委会组成人员在审议中建议要重视制度之间的衔接。国务院有关部门非常重视常委会组成人员的审议意见，在工作推进过程中，注意了农村低保、新农保、新农合、农民工和被征地农民社会保障等制度之间的衔接，朝着提高农村社会保障整体效能的方向努力。比如，一些开展新农保试点的地区，将老农保与新农保进行了整合，许多地方完善了新农合报销与医疗救助的“一站式”服务。一些经济条件较好的地方，开始实行城乡统筹的农村社会保障体系。如天津市对本市农村社会保障制度进行了整合，在基本养老保险和老年人生活补助、基本医疗保险、医疗救助等方面，实现了城乡统筹。北京市、上海市、重庆市和成都市、厦门市、郑州市等地，建立了城乡统筹的居民养老保障。
报告认为，应当按照城乡统筹思路，加强农村社会保障相关制度建设。报告说，尽管社会保障制度在一个时期内不可能消除城乡差别，但无论是农村社会保障各项制度的设计，还是城镇社会保障制度的完善，都要为实现城乡统筹打好基础。用城乡统筹、公平共享的思路指导社会保障的制度建设，朝着实现基本公共服务均等化的方向努力。制度设计要有利于缩小城乡差距，而不是扩大差距。要为今后各项制度之间的衔接留出接口，如新农保、被征地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村五保等制度，都有一个制度衔接问题，有的还有一个关系转续的问题；农村低保与农村社会救济、新农合与农村医疗救助、计划生育奖补政策等，也都需要统筹考虑、有机衔接。总之，应以新型农村社会养老保险制度为重点，逐步推进制度统
一、保障水平适度、相互协调且互为补充的农村社会保障体系。同时，还要抓紧制度的完善，建议国务院抓紧出台《农村最低生活保障条例》、《新型农村合作医疗条例》、《城乡医疗救助条例》、《自然灾害救助条例》等，进一步规范农村各项社会保障工作。
3.构建农村非农产业群体的社会保障体系。数量庞大的农村非农产业群体因其农业户口而不能享受城镇居民所享有的社会和经济方面的权益，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖，他们的保障仍系于土地，处于一种日益尴尬的境地。为了使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。
4.因地制宜，循序渐进，量力而行。农村社会保障体系的建立要从实际出发，妥善处理好以下几个关系：一是国家、集体、个人三者之间的关系。要在国家的支持和帮助下，依靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社会保障社会化，强化农民积极参与意识。二是农村社会保障体系与城市社会保障体系的关系。长远目标应实行城乡统一的社会保障体系，近期既要正视这种现实差别的现实存在，又要努力缩小差别，。特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到城镇后其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出明确规定。三是需要与可能的关系。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。四是物质保障与服务保障的关系。既要搞好物质上的基本生活保障，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的农村社会保障信息服务网络。五是政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，要不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。实际上，与建立农村社会保障制度一样，政府在这两方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种有效的财政政策手段。
我国是一个农业大国,13亿人口中有8亿在农村,农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。但受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。
一、我国农村现行社会保障的模式及途径
我国农村现行社会保障模式的具体类型和救济途径可以归纳为以下几种:
1 五保供养制度。农村五保供养,是指依照国家《农村五保供养工作条例》的规定,在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。我国五保供养制度始建立于20世纪50年代。根据国务院于2006年1月公布的最新《农村五保供养工作条例》规定,老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的供养对象,保障他们依法接受义务教育所需费用。五保供养主要有在当地农村五保供养服务机构集中供养和在家分散供养两种形式,供养对象可以自行选择供养形式。五保供养所需资金,在地方人民政府财政预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上给予适当补助。
2 家庭赡养。“养儿防老”是中国农民传承了几千年的家庭保障思想,它与中国几千年的家庭伦理观念是紧密相联的。家庭养老不仅被视为中华民族的传统美德,而且被上升到政策和法律层面。1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》,以法律的形式确认了老年人被赡养的权利。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确指出:“农村养老以家庭保障为主”。实际上,家庭赡养一直是我国农村养老保障的主要形式。家庭赡养形式中最主要的又是子女供养。
3 土地保障。自从农村实行土地承包责任制以来,土地对中国农民来讲具有双重意义,既是生产资料又是生活资料,具有生活保障功能,成为农民实现自我保障的基础和依托。可以说,对于中国农民来讲,尤其是对中西部落后地区的农民来讲,土地就是其“命根子”。近年来,随着国家农村税费改革政策的实施,农业税、特产税逐步取消,农民在土地中获得的收益较以前有所增加。
4 优待抚恤保障。这是一种比较特殊的保障,其保障对象为老红军、复员军人、烈军属、伤残军人等。根据有关政策,对这些人给予不同的优待抚恤,其业务由民政部门负责主管。严格意义上讲,优待抚恤不是一般意义上的农村社会保障,它是支持国防建设的特别社会保障措施。
5 农村社会养老保险。1992年1月,民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,按照“个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的筹资原则,以个人账户积累方式为主的农村养老保险工作,以县为单位,开始在各地推广开来。1995至1998年是农村养老保险搞得最火热的几年,农民参保的积极性非常高,但是到了2000年参保人数急剧下降。这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外,主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件的文件,导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因,主要还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。2002年11月,党的十六大提出要在有条件的地方探索建立农村养老保险制度,使这一工作又逐步得到发展。据2004年发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书显示,截至2003年底,我国有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,共5428万人参保,积累基金259亿元,有198万农民领取养老金。
6 计划生育奖励扶助保障。2004年,农村计划生育家庭奖励扶助制度开始在全国5个省市和10个省的地级市试点。2005年,试点范围扩大到25个省(区、市)。从2006年起,这项制度将在全国范围内全面推行。其主要内容是,农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇,每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金,直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。实施该项政策的目的,是通过对实施了计划生育的家庭给予经济奖励和扶助,部分解决农村计划生育家庭的养老困难问题,形成利益导向机制,以更好地推进农村计划生育工作。
7 农村新型合作医疗制度。合作医疗曾是我国农村的基本医疗制度,在人民公社时代由于集体经济的支持,在其发展的高峰期曾一度覆盖了90%的农村生产大队和95%的农村人口。20世纪80年代初,该制度随着农村传统集体经济的瓦解而解体。为解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题,保障农民的基本医疗需求,2002年我国开始实行新型农村合作医疗制度,即由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,政府、集体、个人多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。中央财政从2003年起,通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民,按每年人均10元安排补助资金。地方财政对参合农民的补助每年不低于人均10元。截至2004年6月,新型农村合作医疗制度覆盖了9504万农业人口,实际参加人数6899万人;共筹资30 2亿元,其中地方各级财政补助11 1亿元,中央财政对中西部地区补助3 9亿元,在一定程度上缓解了农民治病难的问题。
8 最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口,按最低生活保障标准进行差额补助的制度。近年来,一些有条件的农村地区业已开始探索建立这一制度。据统计,截至2004年底,已有496 4万人享受农村低保待遇,全国农村低保金支出17 36亿元,月人均补助29 1元。
除上述主要生活保障和医疗保障途径外,国家还采取了自然灾害专项救助、特困救助等措施,对农村重点贫困对象予以适当的生活救济。
二、现行农村社会保障面临的困境和挑战
除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外,随着农村低保工作和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进,农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但总体看来,目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段,仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。随着社会和经济的发展,这种传统的保障方式逐步陷入了困境,面临以下挑战和难题:
1 土地保障功能弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能:一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面,城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地;另一方面,不断增加的农业人口,使人多地少的矛盾进一步凸显。二是小规模的家庭农业经济投入产出比极低,同时还要面临自然灾害的风险,农民收入极不稳定。三是加入WTO以后,中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击,进一步增加了农业风险。
2 家庭保障功能弱化。随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭结构日趋小型化,出现了“4—2—1”和“4—2—2”家庭结构模式,即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的抚养责任,这将使未来家庭不堪重负。同时,具有中国特色的“打工经济”,造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的“空巢家庭”增多,使农村养老问题面临更严峻的考验。
3 人口老龄化带来的压力。据2005年2月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示,我国60岁以上人口已达到1 34亿,超过总人口的10%;其中65岁以上人口1 1亿,占总人口的8 5%。目前,全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期,并且以年均3 2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题,客观上进一步加重了农村养老的压力。
4 农村税费改革的遗留问题。农村税费改革整体上减轻了农民的负担,但也带来了一些新问题。税费改革后,原本就处于“吃饭财政”状态的县乡两级财政实力进一步削弱,村级集体经济趋于瓦解,中央财政转移支付又相当有限,致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村,情况更为严重,一些符合五保政策的对象,因财政下拨资金有限而被挡在五保门外,未能实现应保尽保。对此,当地村干部也无可奈何。
5 疾病问题依然是困扰农民生活的瓶颈因素。新型农村合作医疗制度目前覆盖面还太小,并且主要限于经济较发达地区,而经济欠发达和落后贫困地区约7亿农业人口依然处于医疗无保障的境地。农民因长期过度劳累,日晒雨淋,缺少劳动保护,往往落下一身疾病。但在医疗费用日益高昂的情况下,相当多的农民无钱治病,有病难医,不少农户“因病致贫,因病返贫”。据全国100多个县(市)的抽样调查,全国农村慢性病患病率达85%,平均每个农民年患病时间在12天以上,因病休工5天以上。每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日,造成数百亿元的经济损失。一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈:生病———医药费增加———生活更加困难———营养不良———再生病———更贫困„„特别是在老、少、边、穷地区,疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因素。综上所述,二元社会结构下形成的“二元社会保障体系”导致农村社会保障体系的功能缺位,对传统的家庭保障和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会发展的要求,迫切需要建立符合现代文明,体现社会公平与公正的新型农村社会保障体系。
三、健全和完善农村社会保障体系的思考和建议
1 摈弃“经济发展决定论”片面化的思想误区。所谓“经济发展决定论”,是指一个社会的保障水平取决于一个国家的经济发展水平和经济实力的理论。据此理论,相当多的学者认为,我国目前的经济实力不适宜建立全面覆盖城乡的社会保障体系和网络。笔者认为,这种理论不能走向极端化、片面化,当前尤其应当强调这一点。理由如下:(1)效率与公平应是矛盾的统一体。综观国外的工业化过程,大多经历了优先发展工业,然后以工业反哺农业的过程。我国走的也是一条先城镇后农村、重城镇轻农村的路子。这么做的实质是效率优先,即优先确保城市发展的效率。这在特殊的经济发展阶段具有一定的积极意义和作用,但过度注重城市效率会损害社会公平,导致城乡差距拉大。如果仅考虑货币收入,剔除农民收入中的实物部分,目前城乡居民人均收入差距已达到4倍多。如果考虑到社会福利方面因素的差异,城乡实际收入差距将进一步扩大到6倍左右。城乡收入的过大差距,不仅违背了社会公平原则,而且由此形成的城乡二元经济结构严重割裂了城市与农村的有机联系,最终必然损害到城市的效率。因此,努力建立健全农村社会保障体系,逐步使农民享受与城市居民同等的社会保障待遇,既是实现国家整体社会公平的必然要求,也是促进国家整体协调发展的合理选择。极端化的“经济发展决定论”存在一个假定的逻辑前提:为优先确保城市的效率与公平而必须或不得不牺牲农村的效率与公平。但这一假定在历史与现实、理论与实践上均不具有必然性,因而不能令人信服。无论是在革命战争时期还是社会主义建设时期,中国农民做出的贡献都已经足够多了,现在应该到了还农民社会公平的时候了。(2)我国社会保障支出总量不足且分配不公。我国在改革开放后,经济经历了长期快速发展,国家经济实力显著增强,GDP总量持续增长。以2002年为例,我国的GDP为102397 9亿元,社会保障支出为7318 2亿元,社会保障支出水平为7 15%(国际上通常把社会保障支出占国内生产总值的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标)。而发达国家的社会保障支出水平均呈逐步上升的趋势,到20世纪90年代中期,大部分发达国家社会保障支出已占GDP的1/3左右。2002年我国人均GDP水平接近1000美元,与英国、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均GDP相近,但我国7 15%的社会保障支出水平与这些国家1960年的支出水平却有较大差距,甚至低于当时人均GDP仅458美元的日本。即使是这7 15%的社会保障支出,其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受,而占总人口70%左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。由此可见,我国的社会保障支出不仅存在总量不足的问题,也存在分配不公的问题。据劳动和社会保障部的最新测算,中央财政如果每年转移支付200亿元,中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度,中国8亿农民就可以普遍地老有所养。近年来,我国财政收入增长的稳定性进一步增强,财政发展的步伐不断加快。全国财政收入从1万亿元到2万亿元,用了5年时间;从2万亿元到3万亿元,仅用了2年时间。2005年1至11月,全国财政收入比上年同期增长18 5%,其中,中央财政收入15560 98亿元,增长17 5%;地方财政收入13380 92亿元,增长19 8%。这说明,现在开始大幅增加农村社会保障支出,不仅是完全必要的,而且国家财力也是可以承担的。(3)财政资金使用效益偏低。与关系国民生计的社会保障支出水平偏低情况并存且形成鲜明对照的是,我们的政府机关吃喝成风,公务用车互相攀比,气派的办公大楼不断耸起,形象工程乐此不疲,行政经费急剧增长,有限的财政资源被无情地挥霍浪费且缺乏有效监控。如能提高财政资金的使用效益,节余的经费用于社会保障,也可部分弥补社保资金的不足。
2 着重建立健全三项农村基本社会保障制度。现阶段,应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。(1)应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。制定时应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。另外,也要考虑农村生活费低于城市的实际情况,同一地区农村标准应适当低于城市标准。(2)逐步建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。二是缴费方式应有别于城市。由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式。建议在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取。三是规范养老保险基金管理。在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的使用效益,实现基金的保值增值。(3)大力推行新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗具有以下几大特点:一是突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;二是政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性;三是将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位,增加抗风险和监管能力。这种新型合作医疗制度十分切合农村的实际情况,应予以大力推广,并在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
3 拓宽农村社保资金来源渠道。建立广泛的农村社会保障体系,必然要求以雄厚的资金作为基础。如何筹措资金是农村社会保障体系建立成功与否的关键。除农民个人应缴部分外,还要广辟融资渠道,多种形式筹措农村社保资金。一是中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大对农村社保资金的投入。同时,中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构,将三种彩票发行机构合并,缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定,一般具有稳定性、规范性、强制性等特征,是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税,由税务机关统一征收,一方面可以减少征收成本,另一方面富者多缴,穷者少缴,起到“抑富济贫”的作用,有利于促进社会公平。社会保障税应成为社保资金的主要筹集方式,这也可以大大减轻政府面临的财政压力。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验,目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税,且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类,在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看,开征社会保障税也是必要和可行的。四是整合部门资源。目前,在农村社会保障领域,民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理,各自为政。可以考虑整合现有各部门社保资源,成立一个统一的农村社会保障管理机构,统一规划,统一政策,统一管理,提高社保资源使用效率,使农村社保工作规范化、系统化。
4 提升土地保障和家庭保障的“造血”功能。在农村建立社会保障体系,并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统,是农村社会保障体系的有益补充。要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用,就必须提升其“造血”功能。一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收。另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于其就业状况,就业状况又决定于其受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村,儿童失学辍学的现象并不少见,上学难的问题比较突出。因此,应加大农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能。
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回答者
关于完善我国农村社会保障制度的思考
03思想政治教育 李佩盈 2003614115
摘要：党的十六届五中全会和“十一五规划”作出了建设社会主义新农村的重大战略部署，提出了建设社会主义新农村的伟大目标。社会主义新农村的内容十分丰富，建立农村社会保障制度是其内容之一。本文在阐述农村社会保障制度的历史和现状的基础上，分析了当前农村社会保障制度存在的问题，确立建立农村社会保障制度的总体思路，并对农村社会保障制度的建立提出了对策和建议。
关键词：农村 社会保障制度
社会保障制度，是一个国家或社区为改善和提高其成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施。社会保障水平及其模式，受国家的经济制度和水平情况的制约。由于我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，社会保障体现出一种集权化、福利化特征，未能适应市场经济条件下均衡社会保障，维护社会稳定的客观要求。我国现代社会保障制度刚刚开始建立，特别是农村，经济基础还难以适应。党的十六届五中全会和“十一五规划”作出了建设社会主义新农村的重大战略部署，提出了建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村的伟大目标。在推进社会主义新农村建设的历史进程中，充分认识农村社会保障体系建设对促进农业和农村经济发展、稳定和提高农民物质文化生活水平的重要作用，具有十分重大的意义。
一、全面了解我国农村社会保障的发展历程
中国作为一个农业大国，由于二元经济结构的制约和影响，在农村社会保障方面始终是一个薄弱环节。概括起来说，农村的社会保障经历了三个阶段： 解放初期的农村社会保障主要是临时救济。1954年我国第一部宪法中确定了社会救灾救济、劳动保险等为基本内容的社会保障制度。1956年，又颁布了《高级农业合作社会示范章程》，其中第53条规定：农村生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动能力，生活没有依赞的老弱、孤寡、残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿、住和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。从此，农村以“五保”为内容、以社会救济为特征的社会保障制度逐渐形成。1958年以后农村在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等基本的社会保障组织，形成了以生产队为基础的保障制度。这个时期，农村的社会保障仍然以社会救济为主要内容。但这种建立在农村落后生产力基础上的社会保障是一种覆盖面广、社会保障水平极其低下的“制度化”保障。
改革开放初期，从1978年至20世纪90年代，农村社会保障出现了“以家庭保障为主，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”的非制度化状态。这是由于一方面，随着人民公社的瓦解和农村集体所有制经济的弱化，建立在其基础上的农村集体所有制趋于瓦解，农民开始丧失人民公社时期的那种全方位的、低水平的社会保障；另一方面，实行家庭联产承包责任制后，分田到户，每户农民都获得了一块拥有长期使用权的土地，在认识上，以为农民拥有了土地承包权农村的一切保障问题就可以迎刃而解。因此，农民对土地的承包就承载了农村居民社会保障的大部分职能。但事实上，农村这种家庭土地保障的功能却出现了日渐弱化的趋势。
改革开放后期，从20世纪90年代至今，伴随着我国现代化进程加快的同时，社会贫富差距问题日益突出。目前，农村中惟一由国家正式推行的社会保障制度就是1992年开始实施的农村社会养老保险事业。当年民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，这种养老保险制度在筹资方式上，实行的是“自我保障为主，集体保障为辅，国家予以政策扶持”的原则。养老金的主要部分来自于农民，虽然它考虑到了国家财力有限和农村集体经济薄弱的现实，但是在实施过程中却暴露出了强制性不足的弱点。以至于由“个人缴费为主”变成了“全部个人缴费”的现状，直接导致了在经济比较落后的地区，因农民没有经济能力参加养老保险而带来了农村养老保障覆盖面狭窄、农村贫困人口增加的社会问题。
二、当前我国农村社会保障的现状及存在的主要问题
通过对我国农村社会保障发展的分析，从社会主义市场经济发展和我国经济体制改革的要求看，目前农村社会保障制度存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、农村社会保障的覆盖面窄，保障能力低，地区发展不平衡
我国现阶段社会保障制度建设的一个基本原则是“低水平，广覆盖”，农村社会保障制度建设亦不例外。然而实际情况告诉我们，目前从全国来看，农村社会保障的覆盖面仍然太窄。我国大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。2003 年,我国城乡居民的人口比例是2.92 :7.08 ,而城乡社会保障的覆盖比例是22 :1 。据统计, 农村社会保障的覆盖率只有3%, 农村还有1/3 的五保户得不到供养, 大量失地农民和进城务工农民得不到应有的社会保障, 农民没有医疗保险, 看病基本上是自费。在农村社会保障体系中,赈灾救助和社会福利的保障对象最广,但是由于种种原因,这两类受保人群越来越少。随着生产力的发展,接受救助的人数减少是必然现象,但问题在于我国现阶段部分农村的贫困问题远没有解决,农村集体组织软弱涣散,再加上国家福利政策偏重于城镇,对农村投保较少,原有的福利项目和福利设施难以为继。国家财政的投入与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应。因此,农村得到保障的人数所占比重相当小。
2、农村社会保障基金机制还未形成
由于我国地方政府缺乏建立农村社会保障的积极性，所以农村社会保障项目的主管部门所设计的方案历来都坚持以“农民个人缴纳为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持的原则”筹集的, 这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。国家、市场和社会对农村社会保障基金所负责任仍未明确,农村社会保障基金筹措渠道单一,国家财政转移支付力度甚弱,农村保障基金保值增值功能软化,农村社会保障基金支付随意,缺乏监督。
3、农村社会保障管理体制分散
我国农村社会保障管理体系混乱,主要表现为城乡分治、多头管理和各自为政，虽然名义上讲, 民政部门是农村社会保障事业的管理主体, 但民政部门主要管理社会救济、社会优抚及农村社会养老保险等事务。除此之外, 医疗保障是门卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理。农业局“扶贫办”也承担了部分农村社会保障管理工作。部分地区在国有、集体企业工作的农村合同工、临时工的社会保障事务由劳动部门管理。尤其是国家和地方政府的责权没有作出合理划分,以致上下争吵,相互推诿。
4、对农村社会保障的认识不足
政府在农村社会保障中没有发挥“主心骨”的作用, 没有实质性地参与农村社会保障制度的指导与建设, 在谈及“社会保障制度”时, 字里行间讲的均是城镇, 农村社会保障提到的很少; 认为农民已经有了土地作保障, 不需要再搞农村社会保障工作; 认为在我国开展农村社会保障条件不够成熟、为时过早; 认为农村社会保障工作应由商业保险去搞。随着家庭结构的小型化,精力财力难以维持家庭养老,农民的自我保障能力下降了。再加上社会分工的细化降低了家庭凝聚力,并且随着社会经济的发展,青壮年打工转移到城镇,传统家庭父慈子孝的状况已成明日黄花。
5、农村社会保障制度缺乏立法保障
目前农村社会保障制度主要是以有关部门和地方政府的政策措施为指导,缺乏法律依据。法律是国家意志的体现,具有权威性、强制性和稳定性等特点。由于我国目前尚未制定与颁布完备的《社会保障法》，这些已出台的法规缺乏法律所固有的强制性、统一性，自成体系，给社会范围内的社会保障工作带来一定的难度。这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地, 严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。
三、建立农村社会保障制度的总体思路
社会主义新农村建设需要具有适合中国国情的农村社会保障制度。“社会保障制度是社会公平的调节器，而为农村人民建立社会保障制度更体现其公平性。中国原有的二元经济结构，导致了中国现存的二元社会保障制度，使城市人与农村人的社会福利待遇相差悬殊，城市人的高福利水准，让农村人望尘莫及，这是中国的历史和现实。在中国经济飞速发展的今天，如何让农村人也同等地享受到经济发展的果实，是新农村战略的核心思想，因此，建造一个公平的、合理的农村社会保障制度，让农村人同城市人享有同样的权利就成为必要。”建立健全农村社会保障对保障农村居民的基本生活权益，维护社会稳定，推动农村经济发展与社会全面进步，从而逐步实现和谐社会具有十分重要的意义。因此，必须坚持解放思想、实事求是、逐步推进的方针，从农村实际出发，借鉴我国城市和国外社会保障的经验教训，以确立我国农村社会保障体系建设的目标。
从长远看，随着城乡二元经济结构的逐步消除，我国农村社会保障体系最终会突破现有城乡分割的格局，实现与城市接轨，形成城乡一体化的现代社会保障体系，即在全国范围内建立一个科学、系统、规范，包括养老、医疗、工伤等社会保险和社会福利、社会救助等在内的全方位的、覆盖城乡的现代社会保障体系，使农村劳动者和全体社会成员面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸多困难时，都能老有所养、病有所医、失业有救助，都能得到最基本的生活保障或帮助，使之真正成为发展社会主义市场经济的“稳定阀”和“减震器”，为全社会的和谐创造良好条件。这是一个渐进的过程，总体上应与我国经济和社会发展的战略目标同步。
从现阶段看，鉴于我国城乡二元经济结构在一定时期内还将存在，城乡社会经济水平差距显著，目前不可能建立起城乡一体化的社会保障体系。因此，当前应在建设和谐社会的目标指导下，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，以农村社会保障服务网络建设相配套，社会基本保障与集体保障、家庭保障、土地保障及其他补充保障相结合，稳步发展，梯次推进，逐步建立起项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。对经济相对富裕的地区，可以积极仿效城镇社会保障体系的方法与经验，全面开展养老、医疗、工伤、生育及失业保险；对相对贫困地区，重点推行最低生活保障制度与新型合作医疗制度；对贫困地区，重点推行优抚优救与最低生活保障制度。
四、完善我国农村社会保障制度的对策和建议
农村社会保障制度的建设是一项系统工程，需要全社会各方面齐心协力，共同推进，笔者认为可采取以下措施：
1、从农村的实际出发，稳妥地扩大农村社会保障覆盖面
建立完善农村社会保障制度是一项复杂的系统工程, 影响因素多、涉及面广, 不能一蹴而就。我国目前城镇职工社会保险的一些做法和国际社会保障经验, 都不能照搬过来解决我国农村社会保障问题, 而只能从农村实际出发, 坚持以保障农民的基本生活需要为目的, 借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训, 从局部入手、逐步推进, 走“ 渐进”式的发展道路来完善我国农村社会保障制度。在经济较为发达的农村地区, 应尽快建立保障项目较为齐全的农村社会保障体系。而在一般地区, 则应先从养老保险和医疗保险入手, 创造条件逐步展开。对经济落后的贫困地区, 则要把社会保险与社会救济工作统一起来, 扶持贫困户参加社会保险。总之, 拓宽农村社会保障制度的覆盖面应循序渐进, 以适应当地经济发展水平与群众心理上、物质上的承受能力。
2、建立农村社会保障的资金筹集运行机制
现代保障制度应以社会筹资为主，政府筹资起着启动和诱导的作用，特别是我国农村财力有限的国情，更需要政府筹集必需的资金，促进农村社会保障制度的建立和完善。政府在筹措农村社会保障基金方面应高度重视, 拓宽思路, 统一规划。在现行条件下, 稳定有效的筹资方式应该是由政府、企业、个人三方承担, 政府为主。政府应当在充分调动社会各方面力量的前提下, 加大财政对农村社会保障的投入比例, 多渠道的筹措资金。同时, 要加强社会保障基金的运营, 通过债券、股票、证券等多品种投资组合, 限制投资领域、利用金融杠杆确保其保值增值的安全性。通过开辟新税源, 征收社会保障税, 建立个人帐户, 大力发展集体经济等手段强化对保障资金的投入。
3、建立科学规范的农村社会保障管理监督制度
国家应当建立全国统一的农村社会保障机构,明确决策、执行和监督机构的职责和权限,尤其是健全农村社会保障监督体系,实行权力监督、行政监督和社会监督的高度统一。首先, 可明确民政部门是代表国家行使农村社会保障管理权利的统一的主体。由其负责制定农村社会保障制度规划、收费标准、支付标准及实施办法。其次, 应成立农村社会保障具体办事机构, 由其负责社会保障基金的征收、管理、经营和使用, 策划社会保障基金的保值、增值。还应成立由多方代表组成的农村社会保障监督委员会, 其有权检查、监督农村社会保障工作, 并将有关情况公之于众。总之, 科学、规范的农村社会保障管理体制应是机构分工明确、权力划分管理、彼此相互制约又相辅相成的管理模式。
4、加强农村社会保障法制建设，整合和完善《社会保障法》
长期以来，我国农村社会保障形成了以个人、家庭、集体保障为主，其他保障为辅的社会保障格局，这种保障格局主要是依靠高度集中统一的行政管理系统，依据国家所制定的相关政策进行组织和实施的，缺乏法律的规范。国外现代社会保障制度建设的经验告诉我们，只有完善的社会保障立法才能建立和完善社会保障制度。目前我国农村社会保障立法严重滞后，已经影响了我国农村社会保障制度的建立。鉴于城乡二元经济结构仍将在今后很长一段时间内继续存在，还不具备建立城乡一体化的社会保障制度的现实条件，因此目前应对农村社会保障进行单独立法。基于农村社会保障立法的现实和未来,加强农村社会保障法制建设,主要抓好如下工作:首先修改《宪法》,明确城乡居民享有同等的社会保障权;其次,尽快制订《农村社会保障基本法》,然后出台《农村救助法》《农村养老保险法》和《农村医疗保障法》;再次,促进地方性法规建设,鼓励地方政府制订符合本地实际的具体保障办法;进一步整合和完善《社会保障法》，《社会保障法》应包括以下主要内容：涵盖养老、失业、医疗、工伤、生育等五种最基本，也是最重要的社会保障；明确国家、用人单位和职工等社会保障主体之间关系及其各自的权利和义务；明确执法主体及其权利和责任，有权对不参保、不按规定缴费的用人单位和职工个人给予制裁和处罚；建立各个项目社会保障基金的筹集、征缴、管理、运行、发放和监督的有效机制；违反该法的处罚规定等。
5、广泛开展农民教育活动，提高对社会保障认识
由于观念的原因，在一些经济发达地区的农村，社会保险的发展与经济的发展不相适应。许多农民把自己未来养老的希望寄予后代，他们对养老保险缺乏认同感，存在疑虑心理。我们应该采取多种有效的途径，宣传社会保险的保障作用，转变广大农民的思想观念，培养他们参保的自觉意识。让广大农民群众认识和体会到国家的关心和难处, 树立农民的自我保障意识, 加强和完善以家庭自我保障为主, 国家、集体和社区保障为辅的农村社会保障体系建设
对健全益阳市农村社会保障体系的分析与思考。 党的十七大报告指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”第一次把建立农村社会保障体系提到了城市社会保障体系一样的高度。由于历史的原因，我国农村社会保障体系水平非常低，现在急待加强。随着农村新型合作医疗在我市的全面实行，农村最低生活保障制度的顺利推进，益阳市农村社会保障制度建设步伐加快，农村社会保障水平有了较大提高。但由于益阳市经济还不发达，农村社会保障仍处于起步阶段，有待大力加强和发展。
一、益阳市农村社会保障体系的现状
农村社会保障制度包括农村社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置等等，是因农民年老、疾病、失业、丧失劳动能力和遇到其它困难时，国家、社会给予帮助和救济的一种社会制度。随着社会主义市场经济的发展和国家对农村政策的调整，我市农村社会保障体系建设有了一定发展。
1、农村社会救助体系日趋完善。农村社会救助是对三类贫困人口实行的帮助：一类是无依无靠的绝对贫困者；二类是因天灾人祸使生活陷入拮据的家庭和个人；三类是生活水平低于国家最低标准的家庭和个人。据统计，我市目前共有五保供养对象40724人，各级政府对他们实现了应保尽保，全市有乡镇敬老院93所，村级“五保之家”65所，农村五保户生活有了较大的改善。对因天灾人祸给农民带来的困难，市政府制定了一系列预案，确保农民在遇到自然灾害和其它不可预见的因素时，不会因为措施不到位而无家可归、缺衣少食。
2、新型农村合作医疗制度全面展开。2005年，我市新型农村合作医疗制度在桃江开始试点，2007年在全市各区县（市）全面实行。2007年，全市共有277.3万农民参加新型农村合作医疗，2008年各地群众参加合作医疗热情高涨，各区县市参合人数大幅增加，全市参合人数达到318.4万人，赫山区泥江口镇有5个村群众参合率达100%以上，没有出生的婴儿也参加了合作医疗。这在很大程度上解决了群众“看病难，看病贵”的问题，从根本上改变了农民原有的“小病死拖，大病等死”思想，受到了广大农民群众的欢迎和赞誉。
3、农村最低生活保障制度顺利推进。我市在2005年就开始在农村特困户救助工作的基础上对农村低保进行探索和调查，并由市政府讨论通过了《益阳市农村居民最低生活保障制度实施办法》。2006年正式启动了农村低保工作，按照“低标准实施、窄范围施救”的原则，有目的的选择了一些有代表性的乡镇进行农村最低生活保障工作的试点。在国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》后，我市全面启动实施了农村最低生活保障制度。基本解决了困难农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等问题，对实现全市“稳定、持久、有效”地解决农村贫困人口温饱问题发挥了重要作用。
4、计划生育保障效果明显。首先，实行了部分家庭计划生育奖励扶助制度。计划生育是我国的基本国策，它的实行解决了我国人口增长太快的问题，同时也增加了农村中的独生子女户和两女户，这给部分农村人口养老带来了困难，2005年国家实行部分计划生育家庭奖励扶助制度，目的是解决实行计划生育家庭的后顾之忧。2007年我市确认农村部分家庭实行计划生育奖励扶助对象7015人。其次，建立计划生育保险制度，通过村民自愿，政府补助方式，对因计划生育后出现的生育相关问题进行补偿。如因放环、结扎所诱发的疾病；放环后脱落导致计划外怀孕的引产费用；因子女死亡、残疾等原因须再生下一胎所需的复通费用等等，这即是对计划生育进行保障，也是农村社会保障的一部分。
当然，我市农村社会保障还处在初步形成体系阶段，在加快发展的过程中，还存在许多急需解决的问题。
1、观念陈旧，对加强农村社会保障意识不强。一是由于我国长期二元经济结构，导致社会保障也是重城市而轻农村，农村社会保障长期处于社会保障的边缘，长时间游离于社会保障之外。农村居民长期受着“非国民待遇”而没有引起足够的重视。认为农村人口众多，要解决农村社会保障困难太大，没提到各级政府重要议事日程。二是由于受几千年传统观念的影响，农民一直是以土地为基础，以家庭为核心，靠子女赡养作为自身养老保障。多数农民年复一年耕地作土，打工经商，忙于生计，无暇思考社会保障问题，依靠社会保障的意识淡薄，既不了解社会保障的含义，也不愿意参加。认为将钱握在手里远比按月缴纳一定数额的社会保障费用更踏实、实惠。再加上部分农民因收入过低交不起参保费用，也无心思考社会保障问题。
2、以家庭保障为主的农村社会保障制度，越来越不适应农村社会经济的发展。随着社会主义市场经济的建立，原有的分配体制已被彻底打破，但以家庭为主的农村社会保障仍是农村社会保障最主要形式。国家长期以来对农村社会保障制度建设资金支持有限，对农村国家一直强调要以家庭保障为主。随着我国人口老龄化日益显现，城乡老龄化程度差距进一步扩大，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重.由于农村家庭日益小型化、空巢化和土地收益下降，传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落，生活照顾无依靠，尤其是高龄老年人体弱多病，生活状况堪忧。
3、农村社会保障资金的筹措,是农村社会保障中最薄弱的环节。根据国务院《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》规定，2007年中央财政对中西部地区除市区人口外的参加新型农村合作医疗的农民每人每年补助20元，今年加大到40元的标准.由于市本级财政不宽裕，县级财政困难较多，市和县两级财政补助资金不能按时到位，影响到中央和省财政的补助资金的按时到位。2007年上半年，我市农村合作医疗基金主要限于住院补偿，其补偿水平也只有29%.在一定程度上影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。农村低保也面临资金保障难问题，农村最低生活保障资金，按照分级负责、多方筹措的原则，纳入地方财政预算，中央和省里给予适当补助。我市有绝对贫困人口9.9万人，按30元/月予以保障，全年共需补助资金2520万元，可2006年我市纳入市级财政预算的补助资金仅有119.5万元，全靠上级转移支付资金来支撑农村低保，严重影响了救助标准的提高和救助范围的扩大。另外，我市农村社会保险资金的来源主要是个人缴纳，集体和国家仅为补充，这样使得国家和集体责任过小，责任不公造成农村社保资金来源严重不足，大大限制了保障标准，进而严重影响了农民对农村养老保险等社会保险的积极性。
4、农村社会保障覆盖面小，社会化程度水平低。我国农村社会保障无论范围还是标准，和城市比较都是相当低的。2007年头7个月，全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元，实际得29元，分别相当于城镇低保水平的34%和28%，建立在公共财力基础上的最低生活保障的实际城乡差距，甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距（2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%）。根据有关资料显示，占人口总数80%的农村居民，仅享受到社会保障的11%，而只占人口总数的20%的城镇居民享受了89%的社会保障。我市也和全国一样，多年来农村社会保障停留在民政帮困和救济上，目前我市享受低保的还不能做到应保尽保，参加合作医疗的也不是百分之百。
5、农村社会保障管理机构分散，管理水平不高。全国目前没有一个统一管理农村社会保障的职能部门，农村社会保障事业的管理职能分散在民政、劳动、卫生、计生、扶贫、农业等多个部门，造成了农村社会保障条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理规章。部分国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于没有一个统一的管理机构，造成了对农村社会保障没有统一的安排和部署，如有的贫困户接受到多家部门的救济，而另一些需要救济的人什么也得不到，救助不公平，效果不明显。我市的新型农村合作医疗，市、县两级经办机构配备工作人员71名，各区县（市）按上级要求成立了合作医疗管理办公室，配备了7-10名工作人员，可全市乡镇只有沅江市按要求配备了乡镇专职审核员，其它地方都是乡镇财政所和卫生院抽人组成乡镇合管站，好像是一种临时性机构，给基金审核、补偿和监管造成不便，影响制度的正常运行和规范发展。又如我市社会救助机构25个工作人员，要管全市20万个社会救助对象，要管理到位困难较大。
二、加快益阳市农村社会保障制度建设形势紧迫且意义重大.
1是坚持以人为本、构建和谐社会的根本要求。推进农村社会保障建设，是农村经济社会发展和农村群众的迫切需要，是展现社会主义优越性、实现以人为本的具体体现。农民是和谐社会的主体，广大农民充满创造活力是和谐农村的根本特征，社会稳定是和谐农村的重要标志。益阳市在推进农村社会保障体系建设过程中，要坚持充分发扬民主，走群众路线，把人民利益放在第一位，有效解决农民最急、最盼的“就医难、养老难、解困难、致富难”等问题。要切实解决群众的后顾之忧，缓解社会矛盾，解决社会问题，弘扬社会主义道德风尚，促进农村社会稳定。实践表明，构建农村社会保障体系是调动、激发农民创造活力的重要手段，是创造稳定、和谐的社会环境的有效途径。
2、是发展农村经济、建设社会主义新农村的重要内容。发展农村经济、建设社会主义新农村，是党中央、国务院站在战略的高度，审时度势作出事关改革、发展、稳定大局的重大决策，是妥善解决好我国“三农”问题的重要步骤，要使农村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。就要加快推进农村社会保障制度建设，特别是要解决好农民的养老问题、最低生活保障问题，帮助农民群众解除年老、生病、遇到特殊困难的后顾之忧。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。目前，我国农村农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题虽然有了一定改善，但问题仍然比较突出，已成为农村贫困人口脱贫致富和农村全面奔向小康的重要障碍。建设社会主义新农村中的“新”，应该有新的农村社会保障制度。如果益阳市的7万绝对贫困人口的生活没保障，农村居民的养老和医疗保障问题没解决，益阳就不可能真正建成社会主义新农村，也不可能全面实现小康社会。
3、是我市实现后发赶超、又好又快发展的客观需要。益阳要实现跨越式发展，实现后发赶超，就要加快工业化和现代化，实现城镇化。200７年益阳市年末总人口有465万人，其中非农业人口为174万人，占37.5%;农业人口291万人,占62.5%,2007年,益阳GDP为408.8亿元(人均9809元),城镇居民可支配收入10797元,农民人均纯收入3913元,城镇化率37.5%。现在我国进入了一个城镇化快速发展时期,城镇人口每年以1%的速度增长,益阳城镇化也进入了一个高速发展期,去年吸收了农村转移人口12.5万人。要加快工业化、城镇化建设就需要大量高素质的劳动者，将农民特别是农民工纳入社会保障体系有利于劳动力资源的可持续地供给，提升人力资本的竞争力。如果农民长期游离于社会保障体系之外，势必会影响益阳市的工业化、现代化、城镇化进程及质量，不利于农民“洗脚上岸”，也不利于减少农民和增加市民，更不利于“三农”问题的根本解决。只有建立健全的农村社会保障制度，用现代社会保障制度替代家庭保障和土地保障，完善农民进城机制，才能有利于加快益阳的工业化，城镇化进程，从根本上实现后发赶超，达到又好又快发展的目标。
三、加快完善益阳市农村社会保障体系建设的工作重点
要根据我市经济发展的现状，农村的迫切需要，建立起层次不同、标准有别、重点突出的农村社会保障体制。要抓好社会救济、养老保险、社会福利、社会互助、优抚安置和合作医疗六项制度为主要内容的社会保障制度的同时，最重要的是要做好最低生活保障、养老保险和医疗保险。着重解决农民“老有所养、病有所医、生有所靠”的基本生活问题。
1、在家庭保障的基础上，重建农村养老保险制度。家庭养老还将在很长一段时间仍是我国农村社会养老的基础。因此，我国农村养老保险制度改革的目标只能是使尽可能多的农民参加到养老保险体系中来，在充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极稳妥地推进“以个人交纳为主”，建立多层次的农村养老保险体系。经过20年的不断努力，农村养老保险取得了很大成绩。到2005年底，全国已有31个省（区、市）的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5500多万名农民参加了农村社会养老保险，占应参保人数的11%，基金累计达300多亿元，有250多万农民领取了养老金。益阳市1992年开始在沅江、南县试点农村社会养老保险工作，到1998年底，全市共有128个乡镇开始了农村社会养老保险，参保人数65708人，累计收缴保险金1075万元，并且发展态势较好，后由于国家对农村社会养老保险进行清理整顿，到2007底我市尚有农村社保基金646万元，参保人数3万多。但由于长期以来，我们在要不要建立、有没有条件建立、怎样建立农村社会养老保险制度这个问题上争论不休，导致此项制度近年来处于停滞状态。随着经济快速发展，加之近年来对农村社会养老保险体系工作已经摸索出的经验，以及在全国各地建立起来的队伍，特别是当前“三农”问题受到了党和政府的高度重视，为农村社会养老保险制度的建设工作营造了一个良好的环境。农村养老保险制度的启动工作时机已经成熟。党的“十七”大提出要“探索建立农村养老保险制度。”我市要抢抓机遇，积极争取国家有关政策扶持，把建立农民基本养老保险作为建立农村社会保障制度的关键点。从益阳农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳一部分，集体补助一部分，国家补贴一部分；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、经商特别是农民工等各类人员社会养老保险制度一体化的方向，把农村养老保险和城乡社会养老保险统筹帐户连接起来，实行个人交费、集体补助、政府财政和政策支持，退休享受待遇，参照国家有关规定，男满60周岁，女满55周岁，按照保险规定计发退休金。争取参保率达80%以上。
2、全面建立和完善农村新型合作医疗制度。我国将在2010年建立农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。到2007年6月30日，我国参加新型农村合作医疗的人口达7.2亿,占全国农业人口的82.8%。我市要采取得力措施，加大工作力度，解决好新型农村合作医疗运行中出现的各种问题，增强农民参保的积极性，把这惠及千万农民的工作做好、做实，做到行政村组合作医疗率达到100%，农民参合率达到95%以上的目标。
3、加快完成“应保尽保”的农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。生活水平低于最低保障线的农民都能够理所当然地获得最基本的物质需要。这种由国家保障作为常规的\"第一线\"的危机预防系统，是对人的基本生存权的尊重和保护，是农村救济制度的一项重大改革。益阳市农村最低生活保障线标准是683元/年，要把贫困线下的农民的生活都纳入农村低保，就要做到以下三点：一是要进一步加强和完善制度建设，我市已建立起农村低保制度，但需要进一步完善和规范；二是加大资金投入，目前我市农村低保表现在救助范围偏窄、救助水平偏低，部分困难群众没有真正摆脱生活困境，是由于各级财政投入不足的结果；三是要改进工作手段，农村低保制度实施涉及面广、业务量大、操作复杂、政策性强，而工作任务主要由街道和乡镇民政所开展，工作人员和经费都不足，影响到农村低保工作的正常开展和实际救助效果。
四、加快推进益阳市农村社会保障体系的主要措施
1、转变观念、提高认识，为农村社会保障制度建设创造良好的环境。长期以来，我国农村社会保障制度残缺、社会保障水平低下。一个重要原因是由于对农村社会保障建设思想不统
一、认识程度低造成的，看不到建立农村社会保障制度的重要性和紧迫性，认为农村人口众多、费用巨大，到目前建立统一的保障制度条件不成熟。要从统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构建和谐益阳和实现益阳现代化、城市化战略高度，从深化农村改革、促进农村经济可持续性发展的需要，深刻认识到当前加快推进益阳农村社会保障制度到了没法选择的地步；认识到社会保障体系建设不但包括城市居民，而且包括农村居民。当然我们要看到在建立和完善益阳农村社会保障制度过程中存在种种困难和问题，这不是一蹴而就就能完成的，而是一个长期的过程。益阳市委、市政府和各区县市及相关职能部门要克服畏难的心里，要从思想上高度认识农村社会保障工作，并把这项工作纳入到每年目标任务中进行安排和部署。
2、加强法制建设,确保农村社会保障的法律保证。我国涉及到农村社会保障的法规还不多，主要有《农村五保户供养条例》、《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《关于解决农民工问题的若干意见》等，没有从法律上对农村社会保障的对象、资金来源、保障标准、管理办法等进行明确。要尽快制定《中华人民共和国农村社会保障法》，从全国角度来进行规范。益阳市要根据本地农村的实际情况，在与全国性法律、法规以及我省地方性法规、规章不抵触的前提下，在《益阳市农村居民最低生活保障制度实施办法》、《益阳市城乡特困家庭医疗救助制度实施办法》等基础上，制定相应的政策。
3、加大财政投入，完善多元筹资办法。资金来源是社会保障的核心内容。建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障基金的机制，是农村社会保障制度的保证。政府要增加对农村社会保障资金的投入。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国政府财政支出用于社会保障的比例与其它国家相比是较低的，只有13%左右。其实这13%的投入也是绝大部分给了城镇职工。据测算，如果国家每年投入农村社会保障增加200亿元，我国农村社会保障制度就会达到初步的水平。因此，要广开融资渠道，为了弥补国家投入的不足必须开辟新税源，征收社会保障税。也可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村保障基金渠道。益阳还是经济欠发达地区，市级和县级财力有限，单一依靠政府财政来开展农村社会保障是不现实的；加之农村人口有291万之多，政府无力全部包揽农民的社会保障资金。因此，就要有多种渠道，进行筹资，个人和集体都要担一部分责任和义务，建立起由农民、集体、国家共同负担、共尽责任的多主休、多层次的农村社会保障制度。为此，一是要加大市和县两级财政投入力度，要在保证现有投入水平的基础上，逐步提高农村社会保障支出在财政总支出中所占比重；二是调整财政政策，改善财政支出结构，对涉农部门的转移支付资金，重点向农村社会保障倾斜，可把一部份扶贫资金直接投入到困难群众的社会保障中，也可从国土转让金直接收取失地农民的社会保障金；三是适当增加集体补助，通过政策扶持、增收节支、发展集体经济，提高村集体对农民社会保障的补助能力；四是引导农民积极参加各种商业保险和强制性养老保险和养老储蓄，建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下。
4、理顺管理体制,提高组织管理水平。必须建立具有权威性，统一管理领导机构和日常工作机构，以解决目前存在的农村社会保障体制分散现状。成立益阳市社会保障综合部门，负责全市的社会保障工作，下设城市保障办和农村保障办。制定全市社会保障的有关政策、社会保障制度规划、收费标准、支付标准，协调各方面关系，监督、指导各区县（市）社会保障工作，监督检查全市社会保障资金的管理、使用，并根据社会发展的状况，及时制定和调整有关社会保障方面的规划和政策。各区县（市）要相对应成立本辖区的社会保障机构，负责本地社会保障。同时，要适当增加农村社会保障管理机构人员编制和增加财政投入，确保机构人员到位、经费到位，并逐步加大支持力度，改善农村社会保障管理机构工作条件和人员及工资福利待遇，为加快农村社会保障事业发展提供强有力的保障。（王俊武）
