社区矫正人员收监执行的困境实析
摘要：对社区矫正人员撤销缓刑、假释，决定收监执行，是对违法违规的社区矫正人员最为严厉的司法惩处，是司法行政机关监督管理的有效手段，也是社区矫正工作贯彻宽严相济刑事司法政策的有力体现。但现阶段社区矫正司法实践中普遍遭遇到的“收监执行难”问题，严重损害法律权威，削弱社区矫正工作的公信力，影响社区矫正工作的有序开展。笔者结合从事社区矫正法律监督工作实际，分析目前社区矫正工作中遇到的“收监执行难”情形，试图从中寻求解决途径，提出解决建议，以期完善社区矫正收监执行工作的程序、方式等，确保社区矫正工作顺利开展。
关键词：社区矫正 收监执行
一、社区矫正“收监执行”的定义
我国现有法律法规并未就社区矫正“收监执行”作出明确定义，只分散的体现在刑法、刑事诉讼法、《社区矫正实施办法》[3]等法律法规的诸多条款上，如《中华人民共和国刑法》第七十七条[4]、《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十七条[5]，《社区矫正实施办法》的第二十五条[6]、第二十六条[7]等。根据各条款所折射出来的社区矫正收监执行的法律特性和构成要件，笔者认为社区矫正“收监执行”的定义可概括为：“被判处管制、缓刑，裁定假释、决定暂予监外执行而进行社区矫正的罪犯在社区矫正期间重新犯罪或者被判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯因违反法律、行政法规或者有关社区矫正的监督管理规定，尚未构成犯罪但达到撤销原裁决刑罚的，应当依照法定撤销程序，决定收监执行”。因现行刑法规定社区矫正人员在矫正期间重新犯罪的，对新罪进行判决的同时，一并撤销原裁决非监禁的刑罚，实行数罪并罚，并按相关法律规定交付执行，如刑法第七十七条[8]、八十六条[9]之规定。故本文所指社区矫正收监执行的对象，不包括因重新犯罪而被收监执行的社区矫正人员，主要为以下三种：一是被裁定撤销缓刑，收监执行的；二是被裁定撤销假释，收监执行的；三是人民法院、监狱或者公安机关对暂予监外执行社区矫正人员决定收监执行的。（下简称“撤销非监禁刑，收监执行”）
二、社区矫正收监执行所面临的困境
以福建省莆田市[10]为例，2012年至2013年4月份，该市司法行政机关共提请撤销非监禁刑14件14人（缓刑11件11人、假释2件2人、暂予监外执行1件1人），已裁定撤销10件10人，还未裁决的2件2人，未得到采纳2件2人；裁定撤销的10件10人中，还未收监执行的有9件9人，收监执行效率低，严重损害法律的权威。收监执行的力度如此薄弱，是因为以下“五难”：
（一）人民法院对司法行政机关提请的撤销建议书采信难
1、司法行政机关方面：一是司法行政机关成为社区矫正的执行主体后，还未完全适应从行政到司法执法工作的角色转变。部分司法行政人员素质不高，法律意识不强，缺乏证据意识和程序意识，存在固定证据不及时、取证方式单一，不能形成完整的证据链条，导致撤销非监禁刑的证据证明力薄弱；二是存在部分司法行政机关在日常社区矫正工作中伪造、不如实填录监管材料等，导致监管材料等书证与社区矫正人员的违法违规行为不能相互印证，甚至矛盾，法院难以采信，使部分违规社区矫正人员逃避了处罚。如缓刑罪犯陈某参加社区矫正后脱管长达一个多月，司法行政机关也及时提请人民法院予以撤销缓刑，人民法院经审查认为，罪犯陈某虽在笔录中自认脱管一个多月，但提请机关提供的监管材料中却登记陈某的正常矫正情况，并有相关工作人员签名为证，与笔录存在矛盾，加上提请机关所附的材料不完整，不能有效证明陈某存在脱管行为，故不予采纳[11]。
2、人民法院方面：一是目前法律法规对撤销非监禁刑的情形仅原则规定，无统一的认定标准，无形的放大裁定、决定机关对撤销非监禁刑的自由裁量权，增加采信的随意性。如刑法第七十七条规定的缓刑罪犯在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院有关部门关于缓刑的监督管理规定，或者违反人民法院判决中的禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，“情节严重”应如何认定？如刑诉法第二百五十七条规定的严重违反有关暂予监外执行监督管理规定应当及时收监，何种情形才是“严重违反”？如《社区矫正实施办法》第二十五条规定的因违反监督管理规定受到治安管理处罚，仍不改正的应当撤销缓刑，怎样的违规程度才是“仍不改正”等等，法律法规规定的模糊性一定程度上导致了裁定的随意性。二是向外省市的人民法院提出撤销建议难以被采信。我国法律规定撤销非监禁刑的提请应当向原裁判法院提出，确立了“谁裁决，谁撤销”的原则，由于居住地与裁决地分离，区域跨度大，给人民法院审查工作带来一定困难；同时由于居住地检察机关不能及时掌握有关情况，对跨区域人民法院的裁决不能及时有效监督，因此向外省市人民法院提出的撤销建议往往石沉大海得不到回复，或者得不到采信。如河北省石家庄市中级人民法院裁定罪犯郭某假释，郭某回到居住地福建省莆田市秀屿区参加社区矫正后，未经批准私自离开所居住的县区到北京务工，多次查找均置之不理，脱管时间长达两个月，司法行政机关依法启动撤销程序，但裁定法院出函认为：鉴于郭某能够认识到自身的错误，对其进行了训诫，不撤销对其假释的裁定，现郭某已经解矫。
（二）社区矫正人员被依法撤销非监禁刑后，对下落不明的人员收监执行难
根据《社区矫正实施办法》第二十七条规定：“人民法院裁定撤销非监禁刑，决定收监执行的，由居住地县级司法行政机关及时将罪犯送交执行，公安机关协助；监狱对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由监狱赴羁押地将罪犯收监；公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由罪犯居住地看守所将罪犯收监执行。”此规定明确了收监执行的执行主体，但是对于下落不明的社区矫正人员，司法行政机关由于职权所限，缺乏有效的手段进行追捕，虽然《关于加强和规范监外执行工作的意见》第10条规定：“公安机关对暂予监外执行罪犯未经批准擅自离开所居住的市、县，经警告拒不改正，或者拒不报告行踪、下落不明的，可以按照有关程序上网追逃”；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合制定的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第35条规定：“被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，社区矫正机构应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕”。各个地方出台的贯彻社区矫正实施办法一些细则也就这个问题作出规定，如福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省司法厅出台的《福建省社区矫正实施细则(试行)》也作出公安机关应当按照法定程序追捕，司法行政机关予以配合的规定[12]。但实践中公安机关常以没有明确法律依据为由，消极执行，未采取有效的措施进行追捕。至于对下落不明的社区矫正人员使用上网追逃手段，目前公安机关组织上网追逃认可的法律文书只有刑事拘留证和逮捕证，其他法律文书具有上网追逃系统认定的效力，因此许多地方的公安机关对下落不明的社区矫正人员不愿组织上网追逃，致使其游离社会之上。
（三）异地裁判、决定的非监禁刑罪犯，被撤销非监禁刑后收监执行难
《社区矫正实施办法》对异地，特别是外省市判决、决定非监禁刑，回居住地进行社区矫正的人员，撤销非监禁刑后如何执行并没有具体规定，只是笼统规定司法行政机关为执行的主机关。一些省份有就此问题作出细则性规定，如《福建省社区矫正实施细则(试行)》第一百三十条规定：“„人民法院裁定撤销假释的，或者人民法院裁定撤销缓刑、对暂予监外执行罪犯决定收监执行，且罪犯应当由外省监狱、看守所收监的，居住地县级司法行政机关应当将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助„”。可见，不论是《社区矫正实施办法》还是地方性贯彻细则，基本上都明确了司法行政机关为异地判决社区矫正人员收监执行的主体。但是目前法律并未赋予司法行政机关独立的押送权，需要由公安机关协助，加上异地押送需要大量的人力、物力、财力，难以保障到位，司法行政机关目前也无力承担该项执法成本，造成对该类罪犯收监执行互相扯皮、推诿，久拖不执行，迟迟不能将罪犯收监。如罪犯魏某被上海浦东新区人民法院判处有期徒刑一年八个月，缓刑二年，判决后魏某回到居住地福建省莆田市秀屿区参加社区矫正，后因长期脱管，被提请撤销缓刑，法院裁定撤销后，请求居住地公安机关协助执行的时候，公安机关以应由犯罪地公安机关执行为由，拒绝配合，现还未实际执行。
（四）私自出国，被撤销非监禁刑后仍在国外的社区矫正人员收监执行难
根据《中华人民共和国护照法》第十三条规定：申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照：“„
（四）被判处刑罚正在服刑的；„”可见，社区矫正人员作为在社会服刑人员，在服刑期间我国法律已限制签发护照。但是对于部分已持有护照且在社区矫正期间仍然有效的社区矫正人员，由于司法行政机关未及时通报备案限制其出境或其所持护照是由中国驻外大使馆签发[13]，在社区矫正期间私自出国，后因违反社区矫正管理规定被依法撤销非监禁刑，决定收监的，存在收监执行不能。如社区矫正人员林某在归案前长期在国外务工，持有驻外大使馆签发的护照，纳入社区矫正之后，趁司法行政机关还未对其通报备案限制出境，通过其持有的有效护照私自外出国外，后林某被法院裁定撤销非监禁刑，决定收监执行，现因其人在国外，无法收监执行。
（五）因疾病被决定暂予监外执行的社区矫正人员，被决定收监执行后执行难
因疾病被决定暂予监外执行的社区矫正人员，后因病情不符合暂予监外执行条件或者违反管理规定被决定收监执行的，在执行过程中看守所往往以《中华人民共和国看守所条例》之规定[14]认为其犯有严重疾病不予收押，致使该类人员在被决定收监之后，也不能实际收押执行。如因犯有疾病被决定暂予监外执行的社区矫正人员张某，后检查发现该病情不符合暂予监外执行的条件，故对张某决定收监执行。但看守所根据管理规定以张某犯有疾病为由不予收押，造成其至今未被执行。
三、解决对策与建议
社区矫正收监执行工作中遭遇的执行难问题，已经严重影响社区矫正工作的顺利开展，亟需从立法、制度建立、机制创新以及发挥职能部门主观能动性来协调解决这类问题。笔者认为主要应该从以下几个方面进行努力：
（一）加快社区矫正立法。刑法修正案
（八）以及新刑事诉讼法等法律的施行，使“社区矫正”正式入法，但仅对“社区矫正”作出一些原则性的规定。目前，仍然没有一部专门的法律对社区矫正工作进行规范，主要依据的规范性文件《社区矫正实施办法》也没有对收监执行程序、期限等作出明确规定，这是造成目前收监执行难的一个重要因素，因此加快社区矫正立法进程已尤显必要。
1、及时出台具有法律性质的社区矫正法，将现有已经试行成熟的、零散的社区矫正工作规定、制度、办法整合形成我国的社区矫正法律，对收监执行条件、主体、程序、交付执行的期限等作出明确规定，为收监执行提供法律依据；在社区矫正法出台之前，从中央到地方社区矫正职能部门可协调出台可操作性的收监执行过渡性的工作办法、规定。
2、在立法的基础上出台社区矫正工作相关的司法解释，对社区矫正法律的具体适用作出具有普遍司法效力的解释，增加法律适用的可操作性。如进一步明确“情节严重”、“严重违反”、“仍不改正”的认定标准，可参照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》第十二条[15]对违反禁止令“情节严重”情形的认定，将“情节严重”情形规定为：
（一）违反人民法院禁止令，情节严重的；
（二）未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月的；
（三）因违反监督管理规定受到治安处罚，再次违反监督管理规定；
（四）受到司法行政机关三次以上警告的；
（五）其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的。
3、建议设立社区矫正人员脱逃罪。可在刑法第三百一十六条增加一款，内容为：“社区矫正人员在社区矫正期间脱逃，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”将社区矫正人员脱管六个月以上、脱逃到国外等情形认定为“情节严重的”。
（二）确立“就近执行”的社区矫正收监执行原则。为了有效的节省司法成本，提高收监执行的效率，笔者认为：对于异地人民法院判决、决定非监禁刑的社区矫正人员被撤销非监禁刑后，应当确立“就近执行”原则，即包括，“就近提请、就近裁决、就近执行”。可规定为，外省市人民法院裁判、决定的社区矫正人员达到撤销非监禁刑条件，居住地司法行政机关可向与原判人民法院同级的居住地人民法院、监狱、公安机关提请撤销非监禁刑建议，并及时通报原裁决机关，居住地人民法院、监狱、公安机关应及时作出裁决，并将结果告知原裁决机关；撤销非监禁刑后，裁决机关应及时将相关法律文书送达给居住地司法行政机关和居住地公安机关，同时抄送居住地人民检察院，由司法行政机关协助公安机关将罪犯投送居住地看守所、监狱执行。
（三）完善社区矫正人员脱逃追捕制度。一是进一步明确收监执行和追捕的主体。笔者认为，对人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行决定收监执行以及对下落不明已被决定收监执行的社区矫正人员进行追捕的主体应该明确为公安机关。公安机关是具有武装性质的国家机关，享有法律赋予的行政、刑事强制权，刑罚执行权等，同时公安机关在追捕执行方面也具备强有力的人力、物力、财力以及技术保障，具有较强的追捕执行能力，因此明确公安机关为追捕主体更为合适。建议可规定为：“对人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时通报同级公安机关，由公安机关及时将罪犯送交居住地监狱或者看守所执行，司法行政机关予以协助；被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，司法行政机关应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕。”二是完善追捕的手段。根据社区矫正的特殊情况，公安机关应进一步完善上网追逃的相关规定，将收监执行法律文书作为上网追逃的法律凭证，按照有关程序及时将在逃的社区矫正人员进行上网追逃。
（四）完善社区矫正人员出境通报备案制度。为有效预防和解决社区矫正人员因出境而造成被决定收监执行后执行难的问题，应进一步加强对社区矫正人员的出境管理。一是关口前移，及时掌握社区矫正人员所持有的出境证件情况。将是否持有出境证件作为司法行政机关审前调查评估的必查项目；将限制出境作为人民法院、监狱、公安机关交付执行宣告、司法行政机关入矫告知时必须告知内容之一，明确社区矫正人员矫正期间限制出境的义务；二是及时通报备案，社区矫正人员入矫后，司法行政机关应该及时作出限制出境决定，并向同级公安机关出入境管理部门登记备案；三是对于已经出国在外，已被决定收监执行的社区矫正人员的收监执行，由司法行政机关将情况通报给公安机关，公安机关应按照有关程序办理边控手续。
（五）大力推进看守所医疗社会化进程。对于部分罪犯确需关押但因疾病不能顺利关押的问题，与看守所医疗条件和水平不能满足监管环境的要求息息相关，可通过进一步推进看守所医疗社会化进程来加以解决。一方面，可组织建立看守所医院，专门收治关押有疾病并有关押必要的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯；另一方面，与居住地社会医院建立医疗合作关系，由社会医院在看守所设立卫生所，派出医务人员轮流入所坐诊和指导医务工作，并将驻看守所卫生所统一纳入卫生行政部门业务指导范围，配足、配强看守所的医务人员，改善医疗设备，提高医疗水平。
（六）建立联席会议制度，加强职能部门的配合，形成工作合力。 对社区矫正人员收监执行工作，从提请、决定到执行，涉及多个职能部门，因此对于法律法规未规定的事宜或者社区矫正工作中各职能部门遇到的困难和问题可通过建立联席会议协商解决。应明确联席会议的启动情形、程序、召集人、参加人等，使之制度化、规范化。笔者建议：在社区矫正工作中，任何一个职能部门存在问题需要召集其他部门协调解决的，均可作为召集人，组织召开联席会议，其他职能部门必须予以配合。
[1] 福建省莆田市人民检察院检察员，监所检察处副处长 [2] 福建省莆田市人民检察院助理检察员
[3] 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定，于2012年3月1日起施行。 [4] 第七十七条：“ „被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院有关部门关于缓刑的监督管理规定，或者违反人民法院判决中的禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚”。
[5] 第二百五十七条：“对暂予监外执行的罪犯，有下列情形之一的，应当及时收监：
（一）发现不符合暂予监外执行条件的；
（二）严重违反有关暂予监外执行监督管理规定„” [6] 第二十五条：“缓刑、假释的社区矫正人员有下列情形之一的，由居住地同级司法行政机关向原裁判人民法院提出撤销缓刑、假释建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起一个月内依法作出裁定：
（一）违反人民法院禁止令，情节严重的；„”
[7] 第二十六条：“暂予监外执行的社区矫正人员有下列情形之一的，由居住地县级司法行政机关向批准、决定机关提出收监执行的建议书并附相关证明材料，批准、决定机关应当自收到之日起十五日内依法作出决定：
（一）发现不符合暂予监外执行条件的；„”
[8] 第七十七条：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。„”
[9] 第八十六条：“„被假释的犯罪分子，在假释考验期限内犯新罪，应当撤销假释，依照本法第七十一条的规定实行数罪并罚。„”
[10] 为地级市，下辖四区一县、两个管委会。 [11]本文所举案例均为我市社区矫正法律工作实际案例
[12] 《福建省社区矫正实施细则(试行)》第一百三十一条：“缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯，经人民法院、公安机关、监狱管理机关裁定或者决定收监执行，下落不明的，公安机关应当按照法定程序追捕，司法行政机关予以配合。”
[13] 由我国驻外使馆办理的护照，其出入境签发等手续直接由驻外使馆办理。
[14] 《中华人民共和国看守所条例》第第十条 看守所收押人犯，应当进行健康检查，有下列情形之一的，不予收押：“„(二)患有其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的，但是罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外；„”
[15] 第十二条：违反禁止令，具有下列情形之一的，应当认定为“情节严重”：
（一）三次以上违反禁止令的；
（二）因违反禁止令被治安管理处罚后，再次违反禁止令的；
（三）违反禁止令，发生较为严重危害后果的；
（四）其他情节严重的情形。
