关于社会矛盾纠纷调解的调查与思考
创新调处机制，着力解决各种纠纷，化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定，促进经济社会的科学发展，无疑是人民法院、司法行政机关、人民调解委员会和相关行政机关当前和今后一个时期内的重要任务，也是各级党委、政府的一项战略举措。从总体上看，目前我市经济社会全面快速发展，社会大局稳定，但经济和社会生活中也还存在不少隐患和矛盾，影响社会稳定的不确定因素较多，近年来群体性事件不下于几百起，社会矛盾呈现数量趋多、主体多元、性质复杂、处理难度大等特点。如何构建科学应对机制，把各种矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，是一项事关全局的基础性工作。胡锦涛同志指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作机制，建立健全社会矛盾调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题”。胡锦涛同志的讲话，为我国建设和谐社会、处理好社会矛盾指明了方向。构建人民调解、司法调解、行政调解三位一体的社会矛盾纠纷调解工作体系，健全干部教育监督体制，是全面构建平安X X的一个重要途径，是推动X X经济社会全面、协调、可持续发展的一个重要环节。
一、我市群体性事件的种类
（一）拖欠工资或福利保险待遇
2006年以来，全市因拖欠工资或福利保险待遇引发的群体性事件449起，占总数的32.4%。特别是2008年下半年以来，受国际金融危机的冲击和影响，我市部分企业生产经营困难，此类矛盾引发的群体性事件增幅较大。
（二）征地拆迁和补偿安臵
一方面，有关部门和企业征地拆迁不规范、补偿安臵不到位；另一方面，部分群众盲目追求额外利益，漫天要价，致使在这方面存在大量矛盾，极易引发群体性事件。2006年以来，此类群体性事件345起，占总数的24.5%。其中2008年88起，今年上半年49起。
（三）企业改制兼并破产
企业改制、兼并或破产后，资产管理分配不透明，职工下岗、养老保险等问题往往得不到及时妥善处理，涉及的矛盾多、处理难度大。2006年以来，此类群体性事件242起，占17.4%。
（四）农村干群矛盾
有些农村行政管理滞后，村务不公开、财务管理混乱，有的基层干部违法乱纪，加上宗族派系斗争复杂，各类矛盾比较多，容易引发大规模群体性事件。2006年以来，此类群体性事件68起，占4.3%。
（五）少数民族、移民、涉军人员、民办教师等特殊群体
在我市一些少数民族、移民聚集区，部分群众习惯将简单的纠纷矛盾上升为民族问题、移民问题，动辄纠集上百人，扩大事态，作为谋求特殊利益的“砝码”，处臵难度很大。涉军人员、民办教师等特殊群体人员，大量开展串联、聚集，以群体的形式向政府施压，谋求特殊利益。2006年以来，此类群体性事件33起，占1.7%。
另外，因环境污染、资源纠纷、冬季供暖等社会管理职能履行不到位，引发的各类群体性事件上升势头明显，占总数的29.5%。
二、三大调解共同存在的不足和问题
近年来，虽然我市积极完善推广多元纠纷解决机制，着力发挥三大调解职能，取得了一定效果。但人民调解委员会、行政机关、司法机关缺乏制度性的沟通、衔接及相互配合，致使三大调解职能发挥不够。三个体系的工作人员在实际工作中基本上各干各的，单兵作战，各自为政。市政法委虽出台规范性的意见，但缺乏对各机关的信息反馈和综合组织协调，没有构建一个综合交流、衔接的工作平台。人民调解的方法方式灵活多样，但缺乏权威，明确性和规范性不足，当事人一旦反悔而诉至法院，法院对调解协议的合同效力重视不够，往往另辟溪径提出新的调解方案，不利于节约资源和树立人民调解的权威。行政机关人员专业素质好，但法律素质偏弱，由于缺乏与司法机关的沟通、交流，不能进行优势互补。各机关缺乏沟通、交流，不能进行信息共享、资源共享，不利于对纠纷进行预测、排查、规划防范措施及开展复查回访，工作上往往重复劳动，浪费人力、物力。
三、加强社会矛盾纠纷调解协调的对策
（一）实事求是，调查研究，认真分析地区矛盾的特点、规律，制定矛盾预警预案
利益是一切矛盾的焦点。只有利益分配上实现矛盾双方心理上的需求平衡，矛盾才能够化解，这就是各式各样矛盾能够化解的基本的前提条件。但要使矛盾双方达到心理上的需求平衡，必须具体问题具体分析。一般情况下因利益冲突发生矛盾有两种心理需求状态：一是客观上的利益欲望需求产生的矛盾――即主观存在的他因素导致利益分配失衡产生的矛盾；二是主观的利益欲望上的需求失衡产生的矛盾――即主观想法的误导产生利益失衡状态，实质是对利益分配状态的一种误解。前一类情况比较客观直接，从法律、政策上进行思想引导即可化解；后一类情况比较复杂，，同时与矛盾产生的主体状况，如年龄、性别、文化、心理素质等都有关联。因此，我们在处理各类矛盾时应区别不同情况， 具体问题具体分析，制定相应的规律性预警预案，一旦发生就可依预案分类处理，控制事态变化发展，达到预防的效果。
（二）建立矛盾信息收集网络，提高预警能力，这是及时化解矛盾、防止矛盾激化的有效手段
矛盾无论以什么状态出现，绝大多数矛盾都属于人民内部矛盾。矛盾的发生往往都有一个过程，且中国老百姓都是朴实的，因此，矛盾在发生前都有一些迹象。所以，我们应充分依靠基层组织网络建立有效的矛盾信息收集网络，及时收集各类矛盾信息，掌握各类矛盾的动态，做到早知道，控制好，最后能妥善处理好。特别是重大疑难的群体性矛盾，及时上报上级组织，及时采取应对措施，积极主动疏导，防患于未然，这样就能避免工作造成被动。
（三）深化人民调解、司法调解、行政调解三位一体社会矛盾纠纷调解工作职能
坚持党委总揽全局，政法委牵头，协调各方面力量，建立以人民调解为基础，职能部门各负其责，人民调解、司法调解和行政调解紧密结合的社会矛盾纠纷调处工作机制，使大调解组织网络更加完备，队伍素质明显增强，运行机制更加规范，工作效能不断提高，使民转刑案件、民事诉讼案件、涉法涉诉信访大幅度下降，减少、防止集体上访案件、恶性群体性事件的发生。要及时研究并统筹解决“三位一体”调解工作大问题，为三大调解的工作部门提供一个相互沟通、衔接和配合的平台，解决职能交叉、断档与空白问题，确保执法到位。
1、建立、完善协调三大调解机关工作的联席会议制度，加强各机关相互之间的沟通与交流，统一认识，消除分歧。该制度以“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”为工作方针，定期召开会议，研究相互协调、配合的工作方案，总结调解工作经验，解决重大、疑难问题，按照调解信息沟通与反馈制度，相互通报各自纠纷受理以及处理情况，加强对人民调解、行政调解工作的指导和管理。在此基础上，进一步共同建立人民调解和行政调解的指导员制度，人民调解员、行政调解员旁听开庭制度，选拔人民陪审员制度，调解培训制度，人民调解员、行政调解员协助参与法院调解制度以及调解协议备案制度等，以形成共同指导各项调解工作的长效机制。这些制度的建立，必将为整合各机关资源、形成调解合力起到纽带和桥梁的作用，同时也将为提高基层人民调解工作、行政调解工作水平和减少法院的诉讼压力发挥积极作用。
2、在实际工作中各机关既要充分发挥各自的作用，又要切实促进三大调解工作的相互衔接与配合，要在工作机制、调解程序和效力对接三个方面做到互动互补。人民调解委员会要充分发挥基础性作用，积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿、土地、宅基等常见性、多发性矛盾纠纷，促进家庭、邻里和睦，严防民间矛盾纠纷激化。要注意发现和调解跨区域、跨行业、复合型矛盾纠纷，与行政机关、司法机关搞好工作配合。要做好重点时期、重点区域民间矛盾纠纷的排查调解工作，及时向行政机关、司法机关通报、反馈信息。行政机关要进一步强化行政调解的职能作用，适应新的形势，摒弃单纯依靠行政命令解决矛盾纠纷的做法和怕麻烦、图省事的思想，切实把行政调解作为基层行政部门处理矛盾纠纷的首选方式，贯彻“当调则调、调裁结合、解决问题”的原则，充分运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等方式，依法及时合理地处理群众反映的问题。各有关行政机关要明确专人做调解工作，不断提高行政调解水平。在行政调解中，可邀请司法机关给予指导或吸收人民调解员参与调解。要定期向党委汇报工作情况。政法委要研究制定行政调解工作制度、运作程序和标准制式文书，用于规范各行政机关的行政调解工作。人民法院在审判工作中要不断强化调解意识，坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，建立诉前调解劝导、引导机制。在审判和执行过程中，综合运用各种调解手段和技巧，依法做好民事案件、自诉案件、轻微伤害案件、刑事附带民事诉讼案件，以及行政赔偿案件、非诉讼行政执行案件的调解和执行和解工作。同时还要在法律业务上，加强对民调人员、行政调解人员的培训和指导，依法尊重及确认人民调解、行政调解协议的效力。在司法调解中，可邀请人民调解员及有关行政机关调解人员协助调解或诉讼内委托调解。行政部门或人民调解委员会也可以相互委托调解，或者邀请协助调解。行政部门或人民调解委员会也可以相互委托调解，或者邀请协助调解，实行优势互补，资源共享。
3、健全和完善调解组织网络，推动调解网络向各种经济组织和社会组织延伸，实现调解组织全覆盖。调查数据表明，三大调解机关的人员不足，应该相应补足。此外，机关、学校、企业、事业单位，以及新兴经济组织、集贸市场、行业协会、流动人口聚居区域、下岗职工数量较多企业、与群众生活关系密切的社会服务机构也要建立人民调解组织，广泛吸纳社会力量参与人民调解。要把调解网络延伸到制造、加工、销售、物业、农业、林业、劳动、消费、教育、卫生等各个行业，形成全社会齐抓共管的局面，把矛盾纠纷有效消灭在基层、消灭在萌芽或初始状态，预防恶性案件、群体性案件的发生。人民法院要积极探索和推广
巡回法庭制度。要组织审判力量建立巡回法庭，直接到农村、社区、企业等矛盾发生地就地受理、调解或开庭审理，减轻群众诉累，降低诉讼成本。巡回法庭办案中要加强与司法所、村（居）委会、民调组织的联系，协助基层民调组织做好调解和法律咨询、宣传工作。
4、落实责任机制，明确各级各部门党政领导班子、主要领导、分管领导和班子其他成员及其他工作人员在构建调解工作体系中的责任。各单位主要领导和部门“一把手”为“三位一体”大调解机制建设的第一责任人，分管领导为直接责任人。各单位主要领导要定期向政法委报告工作，每年必须向党委述职。要建立大调解工作考核评价体系，严格落实矛盾纠纷调处工作责任制，把综治考评与公务员考核等次和责任人奖惩挂钩。对调解工作中做出突出贡献的集体和个人要进行表彰奖励。要加强领导干部和调解员的培训，不断提升调解能力。对由于工作不力，导致人财物不能到位，无法正常开展工作的，要通报批评，限期改正。对由于矛盾纠纷排查、控制不力，导致矛盾纠纷激化，发生“民转刑”、自杀或群体性上访，造成重大社会影响的单位和个人，要实行逐级责任倒查，追究相关人员的责任，直至实行社会治安综合治理“一票否决”，把结果管理变成过程管理，把最坏结果出现后的处理变成发现苗头及时督办，促使问题得到解决。
当前，社会正处于经济发展期，也是矛盾纠纷的多发期，构建三大调解三位一体的工作体系，是适应新形势、新目标、新发展要求的一项主动应对和制度创新。我们必须从X X市实际情况出发，针对存在问题和薄弱环节，进一步强化领导，改进措施，创新办法，整合资源，集中力量，密切协调，着力构建社会矛盾纠纷的大调解工作体系，利用调解具有化解矛盾彻底、效率高、成本低、人性化等优势，妥善处理纠纷，为深化创建“平安X X”、“法治X X”、“和谐X X”，率先实现全面小康社会创造和谐稳定的社会环境。
调查与决策——《构建预防为主、调解优先多元化社会矛盾纠纷解决机制
