湖北省审计厅
审计报告
鄂审经责报〔20**〕**号
被 审 计 单 位：***县（市、区）人民政府 被审计领导人员：***县（市、区）长***同志
审 计 项 目：***县（市、区）长***同志经济责任审计
根据《中华人民共和国审计法》第二十五条、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发„2010‟32号），按照我厅年度审计工作计划和省委组织部《关于***同志任***市人民政府长市长期间经济责任审计委托书》（鄂组监函„20**‟ **号）的委托，省审计厅派出审计组于20**年**月**日至**月**日，对***同志任***市长期间履行经济责任及***市20**年至20**年财政财务收支情况进行了就地审计。***市及***同志提供了与审计相关的财政财务会计资料、履行经济责任情况的述职报告和其他有关资料，并承诺对其真实性、完整性负责。***市政府的责任是在财政财务收支以及有关经济活动中，履行法定职责、遵守相关法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性。省审计厅的责任是依据法律法规和国家审计准则的规定，对***市财政财务收支以及有关经济活动独立实施审计并作出审计结论。具体审计情况如下：
一、基本情况
***市国土面积**平方公里，辖*个*级经济技术开发区、**个乡镇、**个街道办、**个行政村（居委会）。20**年末总人口***万人，其中农业人口**万人。
***同志自20**年**月任***市政府代市长，20**年**月当选为市长，主持市政府全面工作，分管****工作，主管****工作。
根据***同志任期职责和目标，重点对20**年至20**年***市区域经济和社会发展情况、贯彻执行国家经济政策法规情况、重大经济事项决策情况、财政财务收支及政府负债情况、政府重大投资项目管理和建设情况、监管市直部门单位情况以及***同志个人遵守财经纪律和廉政规定情况等内容进行了审计。审计范围主要包括市政府办、市委办、财政局、地税局、国土局、环保局、城投公司、开发区管委会等**个单位和**个乡镇，并对重要事项进行了必要的延伸和追溯。
二、审计评价
审计结果表明，***同志任职期间，认真（较好、基本）履行了经济责任，为***市经济社会事业发展做了大量（一定）工作，取得了明显（较好、一定）成效。
（一）全面完成经济工作目标，经济社会事业呈现出良好发展态势。
一是人大确定的主要经济目标任务全面完成。据***市统计局提供的资料反映，2010年，国内生产总值为******万元,分别较2008年、2009年增长了**%和**%；规模以上工业增加值为*****万元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；社会固定资产投资***亿元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；社会消费品零售总额***亿元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；外贸出口总值***亿元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；地方一般预算收入***亿元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；城镇居民人均收入*****元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%；农民人均纯收入*****元，分别较2008年、2009年增长了**%和**%。人大确定的主要经济目标任务全面完成，其中国内生产总值、****、****、****、****等指标年均增幅分别高于全省**个百分点、**个百分点、**个百分点、**个百分点和**个百分点。在全省县域经济综合绩效考核中，排名从**位上升到**位。
二是区域经济协调发展。***市委、市政府主动承接东部和沿海地区产业转移，大力招商引资，加快新型工业化进程和农业特色经济发展，经济发展方式进一步转变，区域经济协调发展。据**资料反映，2008至2010年，***市吸引5000万元以上外资项目**个、**个、**个，同比增长**%、**%和**%；实际到位资金**亿元、**亿元、**亿元，同比增长**%、**%和**%。****、****等**个低碳经济、循环经济项目落户**、**工业园区；****、****等**个投资超过**亿元的新型工业企业和产业集群建成投产。投资*****万元开发****等旅游项目，带动了****一系列旅游产品的发展。突出水产、食品为特色的农业发展思路，大力发展农业特色经济。2010年，全市水产养殖面积***万亩，比2007年增加***万亩，增长**%；食品加工***万吨，比2007年增加***万吨，增长**%；水产、食品行业上缴税金****万元，比2007年增长**%。***市水产量在全省排名中由**位上升到**位，获得“湖北省**农产品**称号”，“**品牌”进入全省十大著名品牌行列。区域经济协调发展，优化了产业结构。据***市统计局提供的资料反映，
一、
二、三产业比重由2007年的**：**：**调整为2010年的**：**：**，第
二、第三产业比重分别提高**%和**%。
三是民生进一步得到改善。2010年***市教育、社会保障、医疗卫生、科技经费和农业等五项政策性支出分别为****万元、****万元、****万元、****万元和****万元，比2007年增长**%、**%、**%、**%和**%，民生方面的财政支出力度逐年加大。特别是教育经费、医疗卫生和社会保障支出大幅度提高，分别高于同期财政收入增长幅度**%、**%和**%。社会保障水平也进一步改善和提高。2010年，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别为*****人、*****人、*****人、*****人和*****人，比2007年增长**%、**%、**%、**%和**%。社保资金收入*****万元，支出*****万元，比2007年增长**%、**%。全市**万农民参加新型农村合作医疗，参合率达**%。2010年基本养老保险由2007年****元／人年提高到****元／人年，城市最低生活费补助由2007年***元／人年提高到***元／人年，农村分散供养的“五保”对象补助标准由2007年****元／人年提高到****元／人年，新型农民合作医疗人均补助标准每月提高到***元。同时，进一步扩大就业再就业，三年来向非农产业转移农村劳动力**万人（次），2010年城镇登记失业率为**%，实现省控目标的**%。
（二）较好地贯彻执行了国家宏观经济政策法规。 一是能够贯彻落实国家关于土地管理、调控等政策，逐步健全土地市场管理制度，强化国有土地使用权供应和出让金征收使用管理，改进征地补偿安置工作，促进了国有土地使用权交易和出让金收支管理的逐步规范。2008至2010年，该市出让国有土地使用权分别为**宗、**公顷，**宗、**公顷，**宗、**公顷，其中：招拍挂出让商业用地**宗、**公顷，**宗、**公顷，**宗、**公顷; 出让工业用地**宗、**公顷，**宗、**公顷，**宗、**公顷。招拍挂出让程序合规。2008至2010年，国有土地出让金合同总金额*****万元，其中，2008年*****万元，2009年*****万元，2010年*****万元；已上缴财政土地出让收入*****万元，其中，2008年*****万元，2009年*****万元，2010年*****万元；欠缴****万元，其中，**单位欠缴***万元，滞留市国土管资源局*****万元。
二是基本完成了节能减排和环境保护目标。2008至2010年，***市政府与上级**部门签订了节能减排及环境保护目标责任书，将单位GDP能耗、二氧化硫排放量、化学需氧量和环境保护投入占GDP比例指标纳入政府年度考核范围。按照签订的目标任务，***市政府制定了《***市节能减排和污染防治**规划》，取缔关闭沿**湖和**流域的**家造纸厂、**家高污染的企业；投资**亿元，兴建环境保护和污染控制重点项目****，****，项目建成后，分别减少二氧化硫排放量**吨、**吨，下降**%和**%；化学需氧量（COD）排放量**吨、**吨，下降**%和**%，经查阅上级**部门考核结果，2008至2010年，***市万元GDP能耗为**吨、**吨和**吨标准煤，同比下降**%、**%和**%，分别完成目标任务的**%、**%和**%;二氧化硫排放总量**吨、**吨和**吨, 同比下降**%、**%和**%，完成目标任务的**%、**%和**%;化学需氧量排放总量**吨、**吨和**吨, 同比下降**%、**%和**%，完成目标任务的**%、**%和**%;环境保护投入占GDP比例**%、**%和**%，同比上升**%、**%和**%，完成目标任务的**%、**%和**%。从考核结果看，***市万元GDP能耗、环境保护投入占GDP比例全面完成了目标任务；二氧化硫排放总量、化学需氧量排放总量未完成目标任务，主要原因****。
（三）重大经济决策管理制度较健全执行较有效。 ***市政府制订了《***市人民政府工作规则》和《***市人民政府常务会议事决策规则》，规定了集体决策的基本规则和主要事项，包括政府工作报告、国民经济和社会发展计划及中长期规划、财政预算及预算调整、重大政策调整、重要资源配置、政府重大投资建设项目等。据此，按照分工负责、民主集中的原则，将属于***同志责任范围内的重大经济事项的决策过程，与上述制度比较，并查阅市政府常务会议和市长办公会议记录、纪要及与相关人员座谈，结果表明，2008至2010年，***同志就***市“十一五”经济社会战略发展规划，***、***政府重大投资建设项目，年度财政预算、***、***项目土地出让，***招商引资项目，***工业园区建设等重大经济事项决策主持召开市政府常务会议或市长办公会议**次。这些会议的召集，会议研究的问题，决策的程序均符合《***市人民政府工作规则》和《***市人民政府常务会议事决策规则》。我们还重点对***招商引资项目决策执行及效果情况进行了审计调查。***招商引资项目计划投资**万元，资金来源为***投资****万元，***投资****万元；年生产能力****，实现利税****万元，计划2008年6月建成投产。该项目实际投资****万元，其中****投资****万元，****投资****万元，比计划少投资****万元；2007年11月建成投产，比计划提前了7个月；2008年6月建成投产以来已实现产值****万元，利税****万元，比计划有所增长。从审计调查情况看，****招商引资项目决策执行是到位的，也达到了决策预期效果。同时，根据《***市人民政府常务会议事决策规则》，财政预算调整应由***同志主持召开市政府常务会议讨论研究，但审计过程中，未查阅到相关会议决策资料。
（四）加大了政府重大投资项目建设，城乡基础设施逐步完备。
中央实行积极财政政策以来，在中央及省增加基础设施建设投入，扩大内需的总体要求下，***市不断加大对基础设施建设等政府投资的财政投入。2008至2010年，共争取国家和省预算内投资项目***个，投资总额**万元，争取中央扩大内需投资项目***个，投资总额**万元 。同时加大财政投入，使用地方性财政资金建设项目投资*****万元，三年市政府重大建设项目总投资分别为**亿元、**亿元和**亿元，同比增长**%、**%和**%，该市基础设施整体推进，城乡面貌明显改观。
（五）财政改革稳步推进，财政收支稳定增长。 ***市部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等财政四项改革全面实施，财政收入质量不断提高。***市将所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，严格执行收支两条线，收入直达国库、人员工资直达个人账户、政府采购直达供应商、专项经费直达开支项目；建立市、乡、村三级财务预决算制度，取消预算单位基本账户，市直预算单位和乡镇处纳入集中收付，各类资金在统一平台上集中运行、集中管理、集中支付。2008至2010年，***市分别完成地方财政总收入**亿元、**亿元和**亿元，分别比上年增长**％、**％和**％；完成一般预算收入*****万元、*****万元和*****万元，比上年增长**%、**%和**%。其中：地方税收*****万元、*****万元和*****万元，比上年增长**%、**%和**%。地方税收占一般预算收入的**%、**%和**%，***市财政收入质量明显提高。财政总支出分别为*****万元、*****万元和*****万元，分别比上年增长**％、**％和**％。
但审计也发现，***市在贯彻执行国家有关政策法规、重大政府投资项目管理及财政预算管理和财政财务收支等方面还存在不规范、不到位的情况。
（六）***同志个人执行财经纪律和廉政规定方面。 在审计过程中，审计组听取了组织部门、纪检监察部门的意见，并采取召开座谈会、个别谈话等方式对有关情况进行了调查了解，重点关注***同志个人遵守廉政规定的情况。经审计，***同志领取的工资收入、出国出访、住房及用车等均符合政策规定和审批程序。20**年*月任职以来，退还钱物、上交礼金**万元。在本次审计的范围内，未发现***同志存在个人经济问题。（或收到省纪委转来举报信**封，审计进行了重点核实，核实结果报告附件单独反映）。
三、审计发现的主要问题及处理处罚意见
（一）执行国家土地政策还不完全到位。
1．化整为零越权审批用地****公顷。经审计，20**年**省发改委批复同意***市在**开发区内设立***工业园，该工业园总体规划用地面积**平方公里，其中正在实施的一期工程规划面积为**平方公里，征占**镇**个村集体土地。至20**年**月，该工业园经省国土资源厅批准用地****公顷，并转为建设用地，但实际用地****公顷，超出用地****公顷未按规定报省国土资源厅批准，而经***同志签字，由市国土资源局经**次化整为零越权审批。 2．市**发展有限公司用地不符合土地利用总体规划。2008年4月，市**发展有限公司未经有部门批准，在土地利用总体规划之外，以租赁方式非法占用市**镇集体土地进行**建设，实际租赁集体土地面积****公顷，其中农用地****公顷，（包括基本农田****公顷），未利用地****公顷。已实施建设非法占地面积****公顷，（基本农田****公顷），建设内容包括土方起伏造型（占地****公顷，其中基本农田****公顷）和开挖人工湖（****公顷，均为基本农田）。
3．将**企业工业用地无偿改变为商业用地，出让时未招拍挂。20**年**月，为招商引资，市政府与**有限公司签订协议，承诺无偿为该公司所属**公司老厂区地块合计**公顷由工业用地变为商业用地。20**年*月，市国土资源局根据市政府与**有限公司签订的协议，在未按规定进行招拍挂的情况下，为该宗土地无偿改变了用地性质。按所在地段发布的参考地价，经测算，两者地价相差**亿元。
4．土地出让金管理不严。2008至2010年，***市出让国有土地使用权**宗，土地出让合同总金额****万元，实际上缴财政土地出让金**万元，应收未收或被挤占挪用资金****万元，占合同总金额的**%。其中，2008年**月，湖北**公司应交土地出让金****万元至今未交；2008至2010年，市政府和财政挪用土地出让金****万元，用于建设新办公大楼和拨给****等单位作公用经费开支。同时，市政府违反规定制定土地出让金先征后返有关文件，2008至2010年先征后返给****、****公司等企业土地出让金****万元。 上述行为违反了《****》（文号）第***条“******”的规定。根据《****》（文号）第**条“******”的有关规定，***市应******。
以上化整为零越权审批用地；**工业用地改变为商业用地，出让时未招拍挂；违规先征后返土地出让金的问题，***同志负有直接责任。其他问题，***同志负有领导责任。
（二）部分节能减排目标任务未完成，环保监督管理还不够严格
2008至2010年，***市与上级**部门签订四项节能减排及环境保护目标任务，经审计，二氧化硫排放总量、化学需氧量排放总量未完成目标任务，具体情况为：***、***。同时，审计调查新上**家工业企业项目中, 发现属于高能耗、高污染项目的有**家，按规定进行环境影响评价和建有环保设施的只有**家;还有**家既未按规定进行环境影响评价，也未建设环保设施。其中**、**等**家企业已建成投产。已建有环保设施的企业污染物也不能做到稳定达标排放，2008年以来先后有**家企业、**次因不正常使用环保设施、偷排或超标排放废水等受到处罚。
上述行为违反了《****》（文号）第***条“******”的规定。根据《****》（文号）第**条“******”的有关规定，***市应******。
以上问题，***同志负有直接责任。
（三）建设项目在管理程序及资金管理上还不够规范。 1.部分政府投资项目未按规定进行招投标，由***市政府专题会议确定建设项目施工方 2008至2010年，***市使用地方财政资金投资建设项目****万元，其中：开发区基础设施项目****万元，城区建设项目****万元，民生项目****万元。经抽查**个建设项目发现，有**个项目未进行公开招投标，合同金额****万元。一是20**年*月*日市政府专题会议确定开发区**个项目施工方，合同金额****万元，其中：由****公司施工**个项目，合同金额****万元；由****公司施工**个项目，合同金额****万元。二是20**年*月*日市政府专题会议确定**个民生项目施工方，合同金额****万元，其中：由****公司施工**个项目，合同金额****万元；由****公司施工**个项目，合同金额****万元。
2.部分城市建设项目违规转包、分包。经审计，20**年12月，***广场中标单位湖北***公司将工程转包给***公司施工，涉及金额****万元，湖北***公司收取管理费***万元。***污水截留、垃圾处理场中标单位为***公司，20**年5月中标后，将***工程转包给***公司施工，涉及金额***万元。20**年**局负责**路工程项目，在进行公开招投标后，又将部分工程项目分给无施工资质的**公司施工，涉及金额****万元。
上述行为违反了《****》（文号）第***条“******”的规定。根据《****》（文号）第**条“******”的有关规定，***市应******。
以上未按规定进行招投标的问题，***同志负有直接责任；违规转包、分包问题，***同志负有领导责任。
（四）政府预算执行及财政管理存在一些问题。 1．部门预算编制不够规范、科学。一是部分收入未编入预算。经审计，20**年，市财政上年结存资金****万元未纳入年初部门预算编制；20**年，市***、***等**个单位的以前年度财政拨款结余等资金****万元未编入当年部门预算。二是部门预算没有细化到具体项目和单位。从审计***、***等**个部门****年年初预算编制情况看，有****万元未细化到具体项目和单位，****。三是部门预算编制不合理。经审计，20**年，部门预算编制还是采用过去沿用的基数加增长的方式，未严格按各部门职责、工作任务及工作量编制预算。据对**个市直部门20**年决算抽查，基本支出人均水平高低相差2至3倍，形成苦乐不均。
2．财政收支反映不够真实。一是部分财政收入未纳入预算管理。20**年至20**年，***市财政部门收取的****价款****万元、***建设费****万元、****基金**万元等预算内资金和政府性基金，未纳入预算管理。20**年**转让资金****万元未作预算收入，直接拨给***公司。***国有资产经营有限公司向投资方收取的土地价款****万元，未上缴财政。二是虚增财政收入。20**年至20**年，市财政采取空转行政性收费的方式，虚增财政收入****万元，空入库行政性收费****万元，实际行政性收费只有***万元。三是虚列支出、收支不实。20**年至20**年，市财政***，虚列财政支出****万元，****。
3．批复支出预算不足额，追加支出预算****万元未经市政府常务会议讨论和人大批复。年初政府财政支出预算经本级人大审议通过后具有法律效力，必须严格执行。调整预算支出，应提交市政府常务会议讨论，并报经本级人大常委会批复。但审计查明，这项规定未严格执行。2008至2010年，市人大通过的支出预算共计****万元，剔除***费****万元后，应下达支出预算****万元，而市财政实际下达到部门和单位的支出预算****万元，预留待分配支出预算指标****万元。同时，市财政未通过人大批复追加预算支出****万元，其中：2008年****万元、2009年****万元、2010年****万元。这些追加预算支出只是有相关市领导签批，其中市长***审批支出****万元、常务副市长***审批支出****万元、财政局长***审批支出****万元。审批支出的资金中，用于科教文卫等社会事业支出****万元、用于弥补各单位公用经费支出****万元。
4.政府偿债压力较大，地方政府债务存在一定风险。截止2010年底，***市政府债务总额**亿元，占财政收入的**%。其中：财政局财政周转金户举债*****万元、土地收储中心举债*****万元、经济开发区举债*****万元、市城投公司举债*****万元、粮食亏损挂帐*****万元和供销社亏损挂帐*****万元等。负债资金来源主要是国家开发银行贷款****万元、农发行贷款****万元、商业银行贷款****万元。债务总额较***同志任职时的20**年增长**亿元，年均增长**%。新增政府债务中，通过政府融资平台，为市城投公司贷款****万元用于城市道路和污水处理场建设，为**发展总公司等扩大内需项目作为地方配套资金贷款****万元，由政府担保**经济开发区建设贷款****万元。
通过对***市政府财力和负债情况的测算，政府偿债压力较大。以2010年为例，***市本级财政预算总收入为**亿元，其中：地方一般预算收入**亿元，上级税收返还和转移支付补助**亿元。***市2010年度本级预算中支出**亿元，其中：体制上解及结算上交**亿元，县域经济、农业、综合治理、四川地震灾区援建等刚性支出**亿元，按照有关规定要求列支的民生性支出**亿元，扣除上述支出后仅余**亿元可用于安排人员支出，本级财政供养人员**万人计算，人均仅**万元。据此地方财力无力负担政府债务的贷款本息，而新增债务投资本身无经营性收入，只能靠借新还旧、滚动贷款来还本付息，存在较大的债务风险。同时，债务规模和可用于还本付息的支出呈现逐年增加的趋势，而用于项目建设或投资的支出却逐年减少，给今后可持续发展带来沉重压力。
上述行为违反了《****》（文号）第***条“******”的规定。根据《****》（文号）第**条“******”的有关规定，***市政府应******。
以上批复支出预算不足额，追加支出预算未经市政府常务会议讨论和人大批复的问题，***同志负有直接责任。其他问题， ***同志负有领导责任。
（五）对部分市直部门单位监管还存在薄弱环节。 1．部分专项资金管理不严。经审计，***工程按工程进度应拨款****万元，实际拨付****万元，超付****万元。同时，挤占挪用****万元，其中，用于******万元、用于******万元。同时，部分城市建设项目管理费用支出过大。****、****。
2．市政府机关财务公款私存、设置账外账和超越规定范围收费****万元。经审计，2008至2010年，市政府机关财务将***收入****万元存放账外。截止2010年底，开支各种费用***万元。其中，开支招待费**万元、发放职工奖金**万元，结余资金**万元；2008年，**局将***收入***万元，以职工个人名义公款私存，截止2009年7月，转入财务***万元，结余资金***万元。同时，超越规定范围收费***万元。其中向**局收取**款等***万元；向***办收取**费**万元；***、***等。这些资金大部分都被用于本单位公用经费开支。
上述行为违反了《****》（文号）第***条“******”的规定。根据《****》（文号）第**条“******”的有关规定，***市政府应******。
以上问题，***同志负有领导责任。
四、审计建议
对审计发现的违反国家规定的财政财务收支问题，省审计厅将依法下达审计决定，为了促进***市经济社会发展和严肃财经法纪，提出以下建议：
一是建立和完善建设用地批后监管机制，加强土地出让管理，规范国有土地的出让程序；及时足额收取出让金并全额缴库纳入预算管理；自觉纠正擅自改变用途、自行出台财税优惠政策、违规返还土地出让金等问题。
二是进一步深化财政体制改革，细化预算编制，强化预算约束，逐步推行财政预算向社会公开。建立地方债务管理办法，设立预警机制，切实加强地方债务管理，防范政府债务风险。
三是加大对城市基础设施和工业园区项目建设的管理力度，切实提高项目管理水平。尤其要规范招投标和项目的财务资金管理，确保工程质量和提高投资效益；加强项目资金使用管理，建立健全内控制度，规范会计核算和财务管理；强化建设项目的审计监督，对政府投资项目全面实行工程预决算和造价审计。
***市政府应组织有关部门，切实抓好对审计发现问题的整改，并在收到审计报告之日起90日内将整改结果函告我厅。
***同志对我厅出具的经济责任审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起30日内向省审计厅申诉，省审计厅依法作出复查决定；***同志对复查决定仍有异议的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级审计机关申请复核。
二○一*年**月**日
