论当前银行业准入制度的完善
2014年03月19日
B05 ：前沿观察
稿件来源：上海法治报
□涂龙科
党的十八大报告提出，“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”。这一段文字高屋建瓴、言简意赅，对进一步深化我国金融改革开放发展，不断提升金融业整体实力和服务水平，促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会奋斗目标具有极为重要的指导意义。当前完善银行业监管，作为监管基石和第一道关口的银行业准入监管尤为重要。
中国银行业准入监管现状概览
银行业准入监管，是指通过对银行机构进入市场、经营金融产品、提供金融服务依法进行审查和批准，将那些有可能对存款人、投资人利益或银行业健康运行造成危害的机构和业务排除在外，确保银行业安全稳健运行。金融是现代经济的核心，银行业在整个中国金融体系中占有举足轻重的地位。据统计，银行业资产占目前中国全部金融资产的92%，证券保险业占比仅为8%； 在企业融资中，占据主体地位的仍是间接融资，直接融资比重仅为12.5%。因此，在金融市场准入监管体系中，银行业准入监管具有特殊重要的意义。银行业准入监管的作用在于：防止过度竞争，维护银行特许权价值； 抑制逆向选择，规避道德风险； 促使银行审慎经营，防止过度冒险行为。简言之，准入监管是确保银行体系安全、维护金融稳定的第一道关口。
在金融全球化和跨国监管合作的原则下，国际金融稳定理事会（ Financial Stability Board,FSB）、巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision,BCBS）等国际组织及其所倡导的原则，对各国的银行业监管工作均有着重要的影响。同时，在中国“一行三会”的监管架构下，中国人民银行从宏观调控角度和市场层面，履行银行业准入监管的部分领导职责，包括完善金融机构运行规则，依法制定执行货币政策，进行信贷规模管控，监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场； 中国银监会从执行角度，承担银行业准入监管的具体职责，包括审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理等。
关于准入监管的具体内容，根据 《中国人民银行金融监管指南》，准入包括三个方面：机构准入、业务准入和高级管理人员准入。机构准入，是指依据法定标准，批准金融机构的法人或其分支机构的设立。业务准入，是指按照审慎性标准，批准金融机构的业务范围和开办新的业务品种。高级管理人员的准入，是指对金融机构高级管理人员的任职资格的核准和认可。在具体执行过程中，中国银行业的准入监管主要遵循以下原则：一是机构准入坚持风险为本，同时注重引导银行业金融机构提高服务实体经济的能力； 二是业务准入坚持审慎原则，同时注重促进银行业金融机构经营转型； 三是人员准入坚持高级管理人员和股东准入与培育良好的审慎文化相结合； 四是坚持按照审慎和效率相结合原则，优化准入审批流程，提高效率。据统计，2011年全年，银监会及其派出机构共办理各类行政许可事项6.8万件。其中，涉及机构设立、变更和终止审核事项3.1万件，业务审核事项0.93万件，董事和高级管理人员任职资格审核事项2.8万件，对保持中国银行体系合规稳健运营，维护金融安全，支持实体经济发展起到了重要作用。
从当前热点金融问题看银行业准入监管的不足
（一）当前中国热点金融问题一是“影子银行”超常规发展。按照银监会定义，“影子银行”是“监管不足、可能引起系统性风险和套利行为的非银行金融机构及其融资类业务”，而学界则将银行表外信贷业务及具备融资功能的非银行金融机构或业务均视为影子银行，包括委托贷款、银行承兑汇票、同业代付、银行理财业务，以及信托融资、券商资管业务、小额贷款公司、租赁、典当、民间借贷等。瑞银近期的分析报告称，中国目前“影子银行”规模大概有24万亿元，相当于中国半年的GDP。巨额资金绕过监管体外运行，势必存在巨大的不可控性； 影子银行的蓄水池功能将大大影响货币政策效果，成为宏观调控的掣肘； 影子银行的存在，将大量逐利性极高的短期信用引入需要长期信用支持的实体经济，加剧金融体系期限和结构的错配和资金链断裂的风险； 影子银行业务大多具有高杠杆性和不透明性，属于表外、场外、机构外的业务，给统计和监管造成了极高难度； 部分影子银行还兼有地下钱庄和洗钱性质。
二是理财产品的爆发式增长。自2009年以来，中国银行业的理财业务呈现爆发式增长，以某大型国有商业银行为例，2009年末至2011年末，理财产品未到期余额分别为530亿元、971亿元和2228亿元，几乎每年均是翻番式增长，并呈加速发展态势，至2012年三季度末已经超过4200亿元，发行规模更是超过3万亿。在规模天量增长的同时，理财业务的收益贡献却保持个位数水平，甚至呈下降态势。目前银行发行的理财产品中，信托类和“资金池”合计占到60%以上，前者是银行利用信托绕开贷款规模，后者本质上是利用期限错配、发新偿旧来满足到期兑付，其风险不言而喻。银行还是非银行金融机构（如投行、券商、公募基金、VC/PE等）发行理财产品的主要代销渠道。此前华夏银行员工私自销售产品事件、工商银行山西振富集团30亿的信托计划事件都已集中暴露出银行在代销业务中的潜在风险。
三是中小企业融资难。据统计，目前中国中小企业数量已接近5000万家，占企业总数98%以上，对中国新增就业岗位贡献度是85%，税收贡献率约为50%，但目前能通过银行渠道获得融资的中小企业不到10%，能通过资本市场融资的更是微乎其微。据温州金融办调查数据，占温州企业总数99.5%的小微企业从正规渠道获得融资的比重也仅有23.8%，自有资金、民间借贷及互保联保超过70%。这不仅导致企业因缺乏资金无法壮大，更重要的是民间借贷和互保联保极易引发风险蔓延，加剧企业经营风险。
四是地方政府融资平台的风险累积。2010年以来，地方融资平台贷款的问题浮出水面，成为外资机构做空中国银行股、做空中国经济的一大借口。经过银监会多轮排查整改，截至2012年9月末，地方融资平台贷款的余额仍有9.25万亿元，其中三分之一将在未来三年内到期。而2011年全年中国财政收入约10.37万亿元，其中中央5.13万亿元，地方5.24万亿元，亦即地方政府负债率接近176%，超过国际警戒水平。即使考虑到财政收入年均25%的增长，仅未来三年内到期的债务本金，也占到地方政府财政年均收入的46%。因此，要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。
（二）当前热点金融问题折射准入监管的不足
改革开放三十多年来，中国国民财富的产生和分配都发生了重大变化，但以国有大型银行为主的行业结构却并未发生根本改变。这种不协调性，加上政府主导下市场利率价格体系的扭曲，导致现有银行在承担衔接大量民间资金供求的信用中介作用时，要么处于缺位状态，要么处于幕后地位，影子银行体系由此催生； 同时也导致了银行一方面罔顾风险，将信贷资源大量投向政府融资平台贷款，另一方面却对中小企业的信贷供给严重不足，偏离了银行业支持实体经济的本质发展方向。
业务准入监管相对金融创新的滞后性，是催生大量表外金融产品并导致风险累积的直接原因。目前，中国监管机构对银行的业务准入监管，基本还是家长制“堵漏”式监管。在市场需求激励下，银行总能通过提供流动性、实现期限转换或提高杠杆率来创造新的金融产品和服务，满足客户的需求。在这一过程中，花样繁复的“出表”手段虽然一时规避监管，却隐藏着更大的风险。例如，银行发行理财产品，最初只是利用居民储蓄和货币市场之间的绝对收益差，实现无风险套利，是存款人和银行之间的共赢行为。此后由于信贷头寸紧张和企业高涨的融资需求，激励银行发行了较多的信托类理财产品和资金池类理财产品，前者通过繁复的产品设计和回购返售约定绕过监管，后者通过池内资产的期限错配满足到期偿付要求，均潜伏了巨大风险。
人员准入监管相对广泛开展的金融业务的局限性，可能成为若干风险事件的重要导火索。目前银行业人员准入监管，还仅仅局限在董监事及高管人员。但银行大量的产品设计和业务拓展都是由一线业务骨干完成，这种对人员准入的局限性，可能成为某些风险事件的重要导火索。如近日媒体报道的华夏银行理财产品到期无法兑付事件，虽然银行已澄清该产品为员工私自销售的某资产管理公司股权投资计划，但作为员工私售“飞单”造成纠纷并爆发的首个完整案例，此事件仍向银行内部风控和销售管理等环节敲响了警钟。有鉴于此，银行人员准入监管不能仅仅局限于董监事和高管人员，还必须延伸到一线核心业务骨干。
关于加强银行准入监管的政策建议
一是增加机构准入的多元性，从结构源头上丰富金融产品。首先在机构准入上坚持“扶优限劣”，支持风险低、管理强的银行业金融机构优先发展，把好金融安全的第一道关口。在此前提下，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造、稳步发展各种所有制金融企业，引导民间资本发展社区类金融服务企业，扩大新型信息科技在金融服务领域的运用，支持符合产业发展方向的企业设立财务公司、汽车金融公司等非银行金融机构，培育发展新型农村金融机构，通过加快建立存款保险制度等途径，为中小金融机构健康发展创造良好的外部环境。引导各机构结合国家经济发展战略和产业、行业政策设置分支机构，加强对战略新兴产业等重点领域的支持，向中西部、金融服务空白地区和小微企业金融服务领域倾斜，鼓励设立小企业信贷中心等专门机构，服务小微企业。
二是在业务准入监管上提高前瞻性，增加创新空间，引导合规创新，促成监管与创新的良性互动。要充分考虑银行业金融机构对业务的风险承受能力、新业务对传统业务的替代能力及银行基础设施的支撑能力，通过监管提示提高银行业金融机构对新业务、新产品风险的判别能力； 引领银行业金融机构优化资产结构，深化市场细分，增加非信贷类业务比重，拓展零售业务、中间业务、小微企业服务以及资本节约型业务和项目。在此前提下，切实加强监管能力建设，完善监管规则，不断提升监管的有效性、前瞻性，鼓励和推动不同类型、不同规模的银行业金融机构在监管规则的框架内实施业务创新和规范发展，促成监管与创新的良性互动。此外要健全系统性金融风险的防范预警和评估体系，完善压力测试和金融机构稳健性现场评估的政策工具和手段，强化跨行业、跨市场金融风险的监测评估，加强对具有融资功能的非金融机构和民间借贷的统计监测，为银行体系的安全稳健运行保驾护航。
三是适度扩大人员准入监管的范围。要继续督促银行业金融机构董事和高级管理人员率先垂范，做到审慎经营、遵纪守法、诚实守信、勤勉尽责，进而促进整个组织形成理性发展、精细管理和合规优先的文化。同时，将人员准入监管向一线核心业务骨干扩展，尤其是分行、支行、基层网点的管理者。通过资格考试、执照发放、从业经历审核、任职报备相结合的方式，使银行一线核心业务骨干的聘用，也处于监管机构的监控之下，贯彻实施银行内部审计和监管机构不定期现场检查制度，对违规人员强化禁止性规定，增加违规成本。
四是在“一行三会”的架构下，加强监管机构联动，发展完善多层次的金融市场体系。以显著提高直接融资比重为目标，大力发展债券市场，稳步扩大债券市场规模，推进金融产品创新和多元化，加大资产证券化试点力度； 发展中小企业集合债券等融资工具，发展私募债等融资工具，积极推动符合条件的地方政府进入债券市场，拓宽融资渠道； 加强债券市场基础设施建设，进一步促进银行间市场和交易所市场协调发展。同时，继续完善主板、中小企业板和创业板市场，探索构建全国性和区域性市场协调发展的多层次股权交易市场体系。通过银行间接融资和资本市场、债券市场直接融资的健康均衡，加强整个金融体系对实体经济的支持效应。
