论基层民主法治建设的路径选择
基层民主法制建设是建设社会主义政治文明的重要基础，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是新时期加强和创新社会管理的有效途径。改革开放以来，我国基层民主法制建设取得了显著的成绩，但是，随着社会急剧转型和城市化速度的不断加快，基层民主法制建设出现了诸多新情况和新问题，也面临着前所未有的困境和挑战。通过基层民主法制建设实践，深刻分析当前基层民主法制建设存在的困难、问题及其原因所在，并提出对改善和推进基层民主法制建设的路径选择和对策建议。现综述如下：
一、实践与成效
进入新世纪以来，我国全面推进基层民主法制建设，积极探索扩大基层民主的新形式，注重基层民主法制的制度创新，走出了一条依法推进和探索创新并重的路子。
（一）制度创新取得重大成果。我国着力加强制度建设，健全和完善推进基层民主法制建设的制度体系。首先是制定规范性指导文件，为规范基层民主法制工作提供了政策依据和制度保证。二是制定配套制度和评估标准，为有效落实民主自治举措提供了制度规范，有力推动我国民主法制建设工作更加规范化、精细化和标准化。三是依法建制、以制治村。有些地区依法健全完善了村民自治章程、村规民约、村民代表会议制度、集体议事规则、各项经济管理制度、“党务、村务、财务”公开制度、村民代表“双联双评”办法等一系列制度，使村（社区）工作有章可循、按制办事。
（二）村级组织选举模式不断创新。探索“党内带动、普遍直选”的村级组织选举新模式，实现农村基层组织普遍直选。一是村级党组织“公推直选”。村（社区）党组织采用“公推直选”方式，根据“个人自荐、党员推荐、群众推荐、组织推荐”情况，按照多余应选人数20%比例确定候选人，直接选举产生书记、副书记和委员。二是村（居）民委员会“自荐直选”。采取村民委员会选举“自荐海选”模式，不断完善选举模式和规范选举环节，全面推行竞职承诺和辞职承诺制度。三是村级组织普遍直选。在扩大村（社）“两委”直选的同时，全面推行村（社）股份经济合作组织董事会（社管会）、监事会（社监会）以及村（社）团组织、妇代会、工会等直接选举。此外，还规范了村民代表、村民小组长的选举产生，填补了制度上的空白。
（三）村级治理机制不断完善。推行以深化民主管理制度、规范民主决策程序、构建民主监督网络为主要内容的治理机制建设，基本形成了“村情民知、村策民定、村务民理、村绩民评”的治理模式。一是实施村务管理。突出一个财务重点，完善村级事务、财务两项报告，深化民主议事、集体财务审计监督、民主评议村干部三项制度，规范村民代表会议、村务公开民主监督理财会议、民情恳谈会议、村“两委”联席会议等四个会议，创新部门协作、监督检查、考核奖惩、宣传培训和农村新型社区服务等五项机制。二是实行民主决策。村级重大事务，经党员议事会讨论、组长会议协商后，提交村民代表大会表决决定，按照议题提出、受理公开、两委协商、民主恳谈讨论、村民代表表决、动态监督实施进行民主决策。三是深化党务村务财务公开。在公开内容上，对财务收支、干部报酬、土地征收等16项内容进行全方位公开；在公开时间上，村级财务按季公开，其中年可分配收入在50万以上的村要按月公开，100万元以上每半年公布到户；在公开方式上，坚持公开栏公开，召开村民代表、党员、组长会议公开，网络公开，一年两次《党务村务财务公告书》入户公开。四是健全监督制度。首创并推行双述双评制度，即村干部述职、述廉，村干部业绩民主评议和村干部报酬评定。实行“村帐镇管”和村级收支预决算制度，推行组帐村管，财务开支分级审批制度。健全村务监督委员会、社监会、财务理财监督小组等监督网络，实行村务财务的全过程监督。
（四）民主法治村（社区）创建深入开展。把创建民主法治村（社区）作为推进基层民主法制建设的最重要、最直接的载体和手段。按照“全面推开、逐年深化、整体推进”的要求深入开展民主法治村（社区）创建工作。一是创建机制不断创新。建立以奖代补激励机制和纳入镇街法治建设目标、区级综合目标的双重考核机制，把民主法治村（社区）作为文明村（社区）等创建的前置条件，实行一票否决。二是法制教育不断延伸。全面实施普法教育规划、依法治理基层规划，深化民主法治村（社区）“五个一”工程，每个村（社区）落实“一个法律顾问、一个法律明白人、一个法制宣传栏、一个法律图书角、一本普法杂志”。三是法律援助有效落实。实现了村（社区）法律顾问全覆盖，在提升村（居）民的法律意识、维护其合法权益、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
（五）社会管理创新得到加强。在社会管理创新中推进基层民主法制建设。一是推进农村新型社区建设。积极探索实践农村社区公共服务模式。农村社区建设围绕“服务社会化、居住社区化、环境生态化、乡风文明化、村民知识化、管理民主化”的目标，以“落实服务场所，实现平台建设规模化；落实服务规范，实现项目建设制度化；落实服务队伍，实现社工队伍职业化；落实服务保障，实现公共财政长效化；落实服务实效，实现公共服务标准化”和“村民自我管理与服务、生产发展服务、全程代理服务、环境保护服务、健康服务、帮扶保障服务、平安综治管理与服务、农村文化服务、培训教育服务、群众满意服务等”的“五落实十服务”为主要内容，整合农村公共服务资源，构建公民导向型和社区友好型的公共服务供给机制。二是构建网络社会管理新格局。通过构建管理服务新网络，搭好基层服务救助联动平台、镇街服务管理平台、村（社区）基础服务平台、片组户联系服务平台，建立信息流转机制、主题走访机制、协调联动机制、自主管理机制、考核激励机制等五大运作机制，推进基层组织建设、平安建设、干部队伍建设等工作的融合发展，使信息掌握更全面、干群关系更密切、矛盾化解更及时。
二、现实困境及原因分析
经过多年来的探索实践，我国基层民主法制建设积累丰富的经验。一些富有成效的举措在反复实验和逐步推广中获得强大的生命力。但基层民主法制建设毕竟是长期和系统的工程，基层民主法制之路仍面临一些困境，需要在实践中谨慎把握。
（一）村（居）民参与基层民主的动力不足。随着基层民主的推进，村（居）民民主法治观念发生了巨大改变，部分村（居）参政意识和竞争意识得到激发，但多数村（居）民参与意愿不强和民主素养不足，存在形式参选率高与实质参与意识淡漠之间的悖论。我区村（社）居民委员会选举的参选率达到99%。与参选率高相悖的事实是村（居）民参与基层民主的质量尚不高，选举时许多村（居）民形式上到场投票，但实质的参与意识仍比较薄弱。通过发放投票误工补贴的方式以提高村（居）民选举的热情，已成为各村（社区）的通常做法。在经济利益驱动下，村（居）民在选举中容易漠视选举的意义，对于长远利益和眼前利益、局部利益和整体利益的关系缺乏正确把握。一方面，受自然村归属或宗族因素影响，支持本村或同姓本宗人。另一方面，则因蝇头小利改变选举初衷，对选谁持无所谓态度。总体上看，大多数村（居）民还未有影响选举、决策走向的自主意识和自发行为，其参与选举、参加村（居）民会议往往更具被动性。
（二）村（社区）组织直接选举存在异化现象。我国不断创新村级组织直接选举模式，选举制度更加完善，程序更加规范，基层选举更具竞争性。但在实践过程中还存在不容忽视的问题。一是选举功利化趋势明显。选举中不正当竞争手段复杂多样，不正当拉票现象时有发生，贿选情况有加剧趋势。主要表现在拉票现象隐晦，方式多种多样，难以追查。有的请客送礼，有的胡乱许诺，甚至出现雇人拉票现象。二是选举成本较高。如前所述，发放投票误工补贴的惯例做法，导致选举经济成本越来越高，特别是对经济薄弱村造成重要负担。
（三）村（社区）自治制度执行仍不到位。在民主决策制度上，村（居）民代表会议的作用未能有效发挥，村（居）民自治常常被村（居）干部自治所代替。一些村（社区）事务由村（社区）两委或村（社区）干部决定，召开村（居）民代表会议形式上是通报会，村（居）民代表只起到知情、宣传、回去执行的作用。在村务公开和民主管理制度上，有的村（社区）在公开内容、形式、程序上没有有效落实，公开质量不高，群众真正关心的核心问题没有公开等。在民主监督制度上，监督机制尚显薄弱，缺乏长期有力的监督，存在“不敢监督、不愿监督、不会监督”等现象。
（四）村（社区）自治组织行政化趋势加剧。村（社区）自治组织尚未突破办理行政事务为主，办理社区事务为辅的现状。政府职能向村（社区）延伸，村（社区）行政化趋势加剧，突出表现在检查多、台账多、事务多、牌子多等。造成村（社区）自治组织承担了大量行政指令性工作，而属于份内的自治与服务功能弱化，村（社区）工作存在行政事务多余服务事务、“政府角色”强于自治角色、行政功能取代自治功能的错位发展现象。村级组织关注于上级的行政事务而忽略公共服务职能，是导致村级组织公共服务能力不足的重要因素之一。
（五）社会维稳压力依然较大。社会转型加剧和城市化加快推进导致社会利益格局发生巨大变化，社会矛盾仍处于多发易发阶段。现阶段我区信访总量仍高位运行，越级访、择机访、集体访和异常访呈上升趋势。特别是征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、医患纠纷等引发的矛盾和问题不断增加。同时随着互联网技术的发展，网络舆情已经成为人们反映社会舆情的主要方式之一，如何有效整合、应对网络舆情，防止网络群体性事件成为新课题。群众依法维权的经济成本、时间成本较高。群众寻求救济的途径依然主要局限在“信访”上，手段比较单一。
分析基层民主法制建设面临困境的原因，主要有以下几方面：
（一）经济利益来源与民主权利来源的背离。对于民众个人而言，切身利益是促使他们自主参与民主生活的基础和动力。村级组织掌控的资源减少，提供公共产品能力不足，集体资源已不再是村民的最大经济利益来源，人们的生活对集体依赖减少了，谁当选、村级事务管理如何对他们而言利益攸关不大。此外，相当一部分农村青壮年长期在外务工，生计问题大于民主，没有时间也没有精力参与民主活动。而城市社区与分散的居民之间缺乏利益纽带和组织网络维系，城市居民的利益不在基层而表现为社会化、市场化，这需要在整个社会范围内来保障利益和权利，因而参与社区自治的意愿和积极性就大大减弱。实践中，我们可以看到，一些集体经济发达的村（社区），群众参政意识和愿望强烈，而经济欠发达的村（社区）的竞争程度、参与意愿相对较弱。
（二）村（社区）自治制度与自生自发要求的不完全契合。基层民主法制是由政府主导自上而下安排的，而不是基层内部自发自生的，基层民主的各项制度中，设计的成分过重，自生的成分过少，制度的有效执行比较困难。一是“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有转变，使许多制度不同程度地存在着操作性不强，难以落实的问题。二是制度安排是否符合基层现实需要存在差异，一些民主制度过于繁杂，实施的成本过高，基层组织执行自治制度的积极性和主动性不高，存在“选择性”执行的现象。三是对制度执行缺乏监督和制约机制，重形式、轻内容、时松时紧的现象还一定程度地存在，自治活动缺乏有效的检查监督，制度执行程度和效果往往依靠村（社区）干部自身的认识和觉悟。
（三）现行体制对基层民主自治的制约。民主自治涉及权力与利益的再调整，不可避免受到传统权力模式的惯性作用等影响。一是镇（街道）与村（社区）关系不和谐。在实际运作中，自治权很容易受到行政权的限制、干涉或侵害，自治权被行政权所控制或漠视。当自治权与行政权发生冲突时，一般是自治职能让位于行政职能。自治组织作为基层政权“代理人”的角色远远要超过村（居）民利益的代言人角色。二是村（社区）两委关系不够默契。村（社区）两委二元权力结构，容易产生磨擦影响正常工作。两委关系是否和谐，往往取决于书记与主任在个性上能够相互容纳。三是部门关系不协调。基层民主法制建设工作由不同部门负责，如基层党内民主、党务公开由纪检、组织部门负责，群众自治和民间组织建设由民政部门负责，民主法治村创建由司法部门负责，群团组织民主建设由各自系统负责。由于分散负责，各部门之间的统筹协调往往比较困难，各部门在对基层民主法治的指导和协调上存在较大的不平衡。
（四）民意表达和利益协调机制的缺陷。基层民主法治实践，是化解矛盾和冲突的正确途径和有效方法，在一定程度上畅通了群众诉求渠道，依法及时合理地处理群众反映的问题，减少了矛盾发生。但也应看到，群众表达意见和愿望要多于组织受理、化解、采纳、落实并向群众反馈，个人通过信访等渠道向有关组织反映自身诉求要多于各级组织主动向人民群众了解民情民意。一方面，少数部门对民意的尊重和运用不够，面对收集到的民意未能及时作出反应，出台政策、采取措施和处理问题行动缓慢，或是重答复轻落实。另一方面，政府在制定政策、作出决策时对民意的征求不够规范，对于应走何种程序，通过何种途径、方式，征求意见应该进行到哪个层面什么范围，缺乏明确规定，随意性强。
（五）民主法治观念偏差和民主法治素养欠佳。通过多年的民主自治实践和普法教育，全民的民主意识、参政意识以及法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，与现代民主法治理念还有不少差距。一些领导干部存在“官本位”思想，习惯运用行政手段、强制命令等手段管理社会事务，忽视运用法律手段、民主方式解决问题。一些领导干部重口号，轻落实，把民主法治当形式、作秀场。民众民主素养不高，重权利轻义务，参与民主政治的非理性行为依然突出，法律意识、法制观念、法律信仰比较淡薄，依法维权的意识和能力不足。
三、路径选择及对策措施
基层民主法制建设是一项复杂的系统工程，其总体目标是，全面提高干部群众的民主法律素质，全面提高社会管理的民主化法治化水平；实现由提高干部群众民主法律意识向提高民主法律素质的转变，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段、民主方式管理的转变。围绕这一目标，需要从主体定位、运行环境、制度保障、机制创新等多方面形成路径合力，以推进基层民主法制建设的稳步健康发展。 首先，构建村（居）民参与基层民主的独立政治人格。要积极培育群众理性的民主参与权利意识，开展民主知识教育和民主技能训练，使基层群众了解民主活动的基本规律和基本原则，懂得民主活动的规则、程序和要求。积极利用广播、电视、报纸等各种形式加强民主素质教育，引导村（居）民积极、理性、有序地参与基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动，使民主知识和民主技能在基层民主实践活动中得以应用和体验，成为公民的生活体验和习惯，从而不断提高基层民主实践的科学化水平与质量。
第二，建立和健全制度和程序体系。制度建设是推进基层民主政治建设法治化与民主化的保证，我们始终要把建立健全规范的制度，发挥各方在推动基层民主政治建设法治化与民主化中的作用。实践证明，政府在基层民主法制建设中扮演主导角色，通过强有力地推进民主自治制度，有利于基层民主法治建设的全面发展、均衡发展；政府主导的制度创新具有强制优势、组织优势、效率优势，是交易成本最低的创新形式。但同时制度创新必须与现实需求相结合，更加注重程序设计、制约机制的设计，使制度更加可操作性，以取得制度执行的最大效果。
第三，完善民主治理结构和运行机制。从内部运行机制看，需要调整村级权力系统的内在结构，明晰村级组织的权责，规范村级组织之间的关系，优化领导权、决策权、执行权和监督权的运行机制。一是强化村级组织的领导权解决“干什么”。通过筛选确定村（社区）经济社会发展重要事项，引导协调其他村级组织落实决议，组织全体党员干部带头执行决议，检查评议决议执行情况来强化。二是规范村（居）民或代表会议的决策权解决“干不干”。凡涉及村民切身利益的重要村务均由村民会议或村民代表会议进行决策。通过告知决策事项并征求群众意见，会议表决通过重要事项，听取和评议村（居）委会决策执行情况报告来规范。三是落实村（居）民委员会的执行权解决“怎么干”。通过制定实施决议的方案，负责组织实施各项决议，报告决议执行情况等途径来落实。四是保障监督权解决“干得怎么样”。监督权通过村务监督委员会实施。通过参与重要事项决策，全程监督村务决策执行情况，收集反馈群众意见建议等途径行使监督权。
第四，优化村级民主自治的外部体制环境。从外部运行环境看，当前制约基层民主法制发展的外部机制在于政府通过量化的考核指标、检查评比、下达任务等方式在村（社区）的行政边界不断延伸扩大，行政机构实质上进一步膨胀、臃肿，束缚了村（社区）自治组织植根于基层民主自治能力的提升与公共领域的拓展，自治组织管理过程形成逆向负责制，即对上级政府负责而非对基层民众负责。对此，必须转变政府职能，构建服务型政府，实现尊重群众自主性和调试政府引导性两者的有机结合，这是有效推进基层民主法制、破解制度性障碍的基石。
第五，推进多样化的协商式治理机制。加快推动协商民主与选举民主的良性互动，充分发挥基层民主治理在解决各种社会矛盾冲突中的积极功能。政府应为具有平等地位的多元社会主体提供一个利益博弈的公共平台，将各种社会矛盾与冲突置于公开化的民主治理议程之中，通过理性协商等方式构建起多层级的社会冲突缓冲体系，构建多元利益冲突主体间的互信与谅解机制，寻求利益冲突的制度化化解之道。 针对我国基层民主法制建设面临的困难和分析，按照路径选择，提出以下对策建议：
（一）进一步加强民主法制培训和普法教育。一是加强对各级领导干部和基层干部的培训教育。针对部分领导干部思想认识上存在的问题，加强系统性和针对性相结合的培训教育，深刻领会党的民主法制建设主张和熟练掌握相关法律法规，增强民主法治意识，自觉把基层民主法制建设作为基层工作的重点，在实践中提高科学执政、依法执政、民主执政的本领。要通过对基层民主法制建设实践中典型案例的分析解剖，热点、难点问题的集中处理，不断提高民主管理和依法办事的水平和能力。二是加大普法教育力度。深化“法律六进两延伸”活动，丰富和拓展法制教育的载体和途径，增强法制教育的针对性和实效性，充分发挥其舆论宣传、教育引导、矛盾钝化、法律服务的功能。特别是要教育、引导村（社区）居民增强公民意识，理性、有序参与各项政治生活和民主自治活动；提高法律素质，依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。
（二）进一步健全村级民主自治运行机制。以巩固和深化“民主法治村（社区）”创建为载体，推进村级自治的制度化、规范化和程序化。一是完善民主选举模式。探索实行村级党组织无候选人带职直选、村（居）民委员会自荐直选、村级经联社社员直选、村（居）民代表直选和组长直选。同时注重防止各种势力操纵或把持选举，依法查处贿选、不正当竞争等违法行为，保证民主选举依法有序进行。二是落实民主决策和民主管理制度。完善并严格执行“六步法”决策程序，充分发挥村（居）民会议或村（居）民代表会议的议决功能，把知情权、选择权、决策权真正交给广大党员群众。严格按照党务村务财务公开目录、公开程序、公开方式的要求实行公开，不能图形式、走过场。要通过经常性的监督检查制度，解决好全公开、真公开和及时公开的问题，真正使群众满意。三是健全民主监督制度。及时修订村务工作规则，健全村级监督组织的职权、工作程序、工作制度，发挥其监督职能作用。指导村级组织修改完善以自治章程和村规民约为重点的自治制度体系。同时，要建立制度执行的约束和问责制，明确责任主体和责任追究内容，提高制度的执行力，确保制度落到实处。
（三）进一步构建行政管理与基层自治的互动衔接机制。一是要正确处理政府依法行政社区依法自治的关系。严格按照法律规定进行划分行政和自治的权责边界，充分认识村（社区）居民自治的法律地位，进一步强化依法行政的意识，自觉地尊重村（社区）居民依法自治的权利。二是建立村（社区）行政事务项目准入制度。凡是政府部门行政职责范围内的工作，不随意下达到村（社区），对确实需要村（社区）自治组织协助政府办理的行政事务，实行项目准入制度。同时对目前村（社区）自治组织协助政府办理的具体行政事务进行全面清理，以减轻基层自治组织负担。三是要建立委托管理和购买服务制度。对确实需要村（社区）自治组织协助政府办理的具体行政事务，按“权随责走、费随事转”的原则，实行委托和购买服务的方式。可以由政府各部门与镇（街道）协商，确定工作要求和落实项目经费。镇（街道）统一与村（社区）自治组织签订委托和购买服务协议，明确工作要求、目标任务和经费支付方式。
（四）进一步健全民意表达和利益协调机制。一是要建立公众参与政府决策制度。完善政府重大行政决策程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序。完善行政决策风险评估机制，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。二是要深化“两网合一”，畅通诉求表达渠道。进一步科学合理设置网格，明确工作责任和工作流程。完善由党政机关、党员、志愿者、群众等多方力量广泛参与、上下联动的民情恳谈机制，重点加强矛盾纠纷联合化解、突出问题联合治理等工作，推动社会服务与管理向末端延伸，把矛盾化解在基层、问题解决在基层。三是要推进农村社区公共服务建设。在强化农村社区公共服务功能的同时，积极探索农村社区公共服务公共选择机制，通过建立公共服务供给的民主表达机制，充分了解群众需求偏好，解决公共服务供给需求信息不对称，努力实现公共服务的最优供给。
（五）进一步完善加强基层民主法制建设的体制机制。一是要加强组织领导。各级党委、政府要把基层民主法制建设列入重要议事日程并常抓不懈。建立健全党政机关统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制，加强工作指导，加强督促检查。二是要健全科学评价机制。巩固和深化各种指数及各类评估体系的成果运用，加大激励整改力度，建立评价排名制，提升全国整体发展水平。同时要加强对农村基层民主法制建设工作的理论研究，不断提高工作指导水平；及时发现和总结推广先进典型，拓展推进基层民主法制建设的形式、途径。三是要强化基层民主法制建设的合力。明确镇（街道）、村（社区）在推进基层民主法制建设中的主体地位，建立区级指导、镇街负责、村级实践的工作格局。区级组织、综治、民政、司法和普法部门要充分发挥职能作用，有关部门要充分发挥各自职能作用，主动协调宣传、政法、农业、土地、计生、公安、财政等有关部门和新闻媒体共同参与这项工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的局面。
