转变政府作风关键在于完善制度
[摘要] 政府作风问题，除了受政府性质、公务员素质等这些决定性因素影响外，科学、合理的制度设计和安排，至关重要；转变政风关键在于完善制度；我国政府现有的制度体系和内容还很不完善，存在着较大的要素缺陷，成为不良政风产生和存在的制度背景；当前，转变政府作风，除了坚持人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨，不断教育广大国家公务员树立正确的世界观、人生观、价值观和掌握科学的方法论外，应加强制度建设，完善相关制度，从源头上预防和治理不良政风，树立和弘扬良好政风。
[关键词] 政府作风管理制度行政领导国家公务员
伴随着经济全球化的日益进逼和中国加入世贸组织后的严峻挑战，我国各级政府面临着调整职能、变革方式、转变作风等一系列艰巨任务。关于政府职能的调整、管理方式的变革，笔者曾有专文探讨。本文拟就政府作风转变问题略述陋见。
“作风”一词，泛指一个组织或个人在思想上、工作上和生活上表现出来的一贯的态度和行为。所谓政府作风，就是指政府和国家公务员在依法运用公共权力，处理社会公共事务过程中所表现出来的一贯的态度和行为。政府作风，在实际工作中，被简称为“政风”，转变政府作风，被习惯上称为“转变政风”。
传统理论认为，政府作风是政府性质的具体体现，政府性质是政府作风的内在根据。与此同时，政府作风也是国家公务员世界观、人生观、价值观、方法论以及个人品德、能力、经验等因素的综合反映。然而，在我国现阶段，我们不得不面对这样一个难堪的事实：在各级政府是“人民政府”这一性质确定无疑的条件下，在国家公务员队伍整体素质不断提高的情况下，政府作风方面仍然存在着相当突出的问题，例如形式主义花样翻新，官僚主义屡禁不止，效率低下随处可见，腐败之风愈演愈烈。现实告诉我们，政府作风问题，除了政府性质、公务员素质等这些决定性因素外，科学、合理的制度设计和安排，是一个值得十分注意的重要问题，转变政风关键在于完善制度。
我国政府历来重视制度建设，许多管理制度，历经长期的实践和变革，在推动经济发展、社会进步以及加强政府自身建设，树立良好政风等方面发挥了重要作用，作出了巨大贡献。但不可否认，我国政府现有的制度体系和内容还很不完善，且存在着较大的缺陷，并成为不良政风产生和存在的制度背景。
首先，国家公务员职务晋升制度的不严密，是形成不良政风的内在驱动力。众所周知，在公共权力运行过程中，对上负责与对下负责的一致性，是各类公共权力职责的基本规范，也是权利与义务相对应的基本原则。要保证对上负责与对下负责的一致性，必须在制度安排
上构成上下两个方面的约束机制。然而，我国国家公务员制度规定，国家公务员职务主要实行委任制，尽管规定了比较严格的原则和程序，但委任制本身存在的两种约束力的不对称则是显而已见的，即在“对上负责”方面，有制度的强制约束，有组织任免的制约压力，在制度中呈硬约束要素；而在“对下负责”方面，则多为道义的抽象要求，往往以教育、自律为依托，在制度中呈软约束要素。这种制度的不严密性，必然诱发被委任者产生“必须绝对对上负责，可以不对下负责”的非理性动机。正如大贪官员、原安徽省副省长王怀忠所表白的那样：“只要你能搞出政绩，就算你能，能上。关键不是老百姓看到政绩，而是领导看到政绩。”
制度作为社会关系和社会活动的规范体系，对于人们的思想和行动具有导向、整合和调控作用。一般来说，当人们从事某种职业活动时，必然要谋求获取预期收益，包括有形的物质利益和无形的精神满足，诸如工资、奖酬、提升、成就感等等。当然人们在得到这些的同时，也要支付相应的成本，如知识、智慧、精力、责任风险、失范追究的付出等等。在政府公务管理活动中，如果当国家公务员的个人收益、荣辱主要取决于上级的态度和好恶时，那么功利主义的非理性动机就会形成一种内在的刚性驱动力，对上负责就会成为唯一的和必然的选择。如果出现该由自己承担的成本可以不支付或可以转嫁到社会、集体、他人承担的可能，即失范行为的后果和群众意见并不直接影响他们个人的升降和荣辱时，公共权力行使中的失范行为就会变成难以避免的事情了。于是，“不怕群众不满意，就怕上级不注意”的投机行为，就成为大家“心照不宣”的游戏规则。不言而喻，制度的要素欠缺和运行的机制漏洞，正是产生官僚主义、形式主义、弄虚作假等不良政风的内在驱动力。
其次，政府领导制度的不完善，是形成不良政风的外在强制力。我国各级政府实行行政首长负责制的领导制度。这是一种兼备首长制与委员会制二者优点的、具有中国特色的领导制度，其基本特点是责任主体的单一化，对于重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担责任。从理论上来讲，这一制度设计和安排无疑是合理的和科学的，但在实际运作过程中，往往被严重曲解，成为一些行政首长独断专行、集权专制的工具，一些政府部门的“一把手”借口全面领导、全面负责，掌握过大的自由裁量权，甚至形成“一人揽权专断，众人奉命行事”的局面。公共权力运作过程中出现的这种“一人揽权专断，众人奉命行事”的单向运行机制，使得官僚主义、形式主义等不良政风在体制内具有强大的外在强制力。而反馈、矫正、制约等制度要素的欠缺或弱势，更使这种不良政风通过体制系统在一定范围内大肆蔓延、扩散的势头难以得到有效的遏制，并进而产生极强的冲击波效应。在这种强制力的冲击下，即使有不少国家公务员在思想上尚能分清是非，知晓好坏，但也会因种种顾虑和原因，难以顶住或者不敢顶住来自行政首长的压力，不得不表现出无奈和屈从。于是，在我们的社会和政府管理中，就呈现出一种奇怪的现象：人人都对普遍存在的不良政风和失范行为，口诛笔伐，深恶痛绝，但一旦身临其中，却又见怪不怪，甚至心安理得地参与歪风，以致上行下效，愈演愈烈。
另外，管理机构庞杂，权力职能错位等领导制度中的缺陷，也为不良政风提供了生成土壤和存在空间。就我国当前的政府管理实际情况来看，领导制度中的缺陷具体表现为：一是在横向层面上，依然存在着党政职权不分，政企职能错位等问题，导致运行体制系统中，各子系统边界不明，功能紊乱，内耗严重，政出多门和推诿扯皮等现象时有发生；二是在纵向结构中，中间环节繁多，沟通渠道不畅，“隔热层”坚厚，致使上级精神被层层“截留”，群众诉求难以如实上报，欺上瞒下，弄虚作假等歪风司空见惯，纠正颇难。
再次，监督制度的不健全，造成对不良政风制约乏力的体制性漏洞。行政监督在我国具有悠久的历史，积累了丰富的经验。我国现阶段的行政监督体系庞大，制度不少，从总体上来说运行是良好的，作用是显著的。但也要看到，在我国行政监督的一些具体制度中，不配套、不健全的问题比较突出，行政监督工作制度化进展缓慢，监督机制缺乏稳定性、科学性和严密性，在对不良政风的制约上，相当乏力，实效较差。
一是行政监督中评价要素欠缺。现有的一些规章、规定、办法，大多是原则性条文，比较空泛和笼统，评价标准缺乏明确的量化规定，伸缩性大，加上不良政风常常以漂亮的口号和堂皇的理由为其开道，具有较强的迷惑性，从而导致实际操作过程中，没有科学准确的制度性的判断依据，往往出现纷纭众多的评价分岐，甚至大相径庭的意见和结论。由此，导致对不良政风行为后果的处置界定不清，把握不准，人为随意性很大。同时，在具体处理时，迁就和原谅较多，过多强调“下不为例”，往往以批评、教育代替惩罚，大事化小，小事化了。这种认定无据、处置乏力的现象，必然造成不良政风的滋生和蔓延，引发社会公众的不满和失望。
二是制约机制单向运行。在实际工作中，“领导是否满意和高兴”的自上而下的监督比较规范，而“群众是否满意和高兴”的自下而上的监督空泛乏力，且反馈渠道不够畅通，公众反映问题和上诉往往多被“截留”，反映问题者甚至受到迫害。制度设计中的缺漏，加上人为因素的干扰，极大地影响了评价反馈信息传递的及时性和准确度。上情不能及时下达，下情不能准确上传，这种信息传递和反馈的滞后与失真，必然会导致上级难以对下级的权力运行情况做出准确的判断和评价，进而无法对下级的失范行为进行有效的制约和监督。于是，我们就会发现，只有当某些地方和部门问题成堆，造成严重后果，引起社会公众强烈反响后，往往才会引起有关方面的注意，才会采取措施加以解决。现实中，由于不良政风引发的干群关系紧张、矛盾冲突激化的事情屡屡发生，都与这种行政权力的监督制约机制的单向运行、信息反馈不畅密切相关。
三是国家公务员自律意识的弱化。由于监督制约的不力和滞后，导致官僚主义、形式主义和腐败现象等各种不良政风久禁不止，不仅给政府形象和公众利益造成严重损害，而且进一步侵蚀、毒化了国家公务员的思想，弱化了一些人的自律意识。当一些人搞不良政风，不仅得不到惩罚，反而从中收益，得到好处时，其他人就会心理失去平衡，甚至起而效尤。这
种逆向激励和示范效应，使得一些国家公务员放松自律，忽视主观世界的改造，热衷于官场的所谓“技巧”、“关系”、“风向”，价值取向扭曲，为私利和官位所累，并逐渐滑向腐败的渊薮。
显而已见，转变政府作风是一项复杂的社会系统工程，除了坚持人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨，不断教育广大国家公务员树立正确的世界观、人生观、价值观和掌握科学的方法论外，当前，应努力加强制度建设，完善相关制度，从源头上预防和治理各种不良政风，树立和弘扬良好政风。
笔者以为，当前在建设和完善政府管理制度方面应着重抓好以下工作：
首先，努力推进政府制度建设的科学化。所谓制度建设的科学化，是指制度既要有系统性、针对性、前瞻性、权威性和可操作性，又要体现民主、平等、公正的原则，使党和政府传统的优良作风能够得到大力弘扬，新的作风能够得到顺利培育，不良作风能够得到有效遏制。
为此，要根据党的十五届六中全会提出的关于改进党的作风的“八个坚持，八个反对”的基本要求，认真调整和完善已有的管理制度。要根据新形势的需要，适时增加新的内容，摒弃已经过时的或者明显不合理的旧的内容，使被实践已经验证的制度日臻完善；同时还应针对现时管理工作中的弊端和漏洞，设计和制订新的制度，逐步建立起成龙配套的制度体系，从而使不良政风真正失去生存的时间和空间。
其次，找准推进政府作风建设的突破口。政风建设涉及到许多方面，而行政人事制度和政府领导制度是其重点和关键。
实践证明，健全完善的行政人事制度既可以保证德才兼备的优秀人才进入国家公务员队伍，又可以为加强和改进政府作风提供组织保证。近些年来党和政府从改革干部制度入手，大力加强和改进政府作风建设，取得了积极的成果。例如建立了国家公务员制度，制定颁布了《深化干部人事制度改革纲要》等，实行国家公务员公开考试，严格考核制度，扩大了国家公务员职务选拔任用的竞争度、透明度和社会公众参与的程度等等。目前的当务之急是，应根据这些制度在实践中反映出来的问题，尽快弥补制度要素的欠缺，建立评价指标体系，完善考核程序，增加刚性内容，做到定量记分和定性分析相结合。要进一步制定和创新社会公众参与行政人事的制度，提高国家公务员录用和管理的公开度、透明度，鼓励、引导社会公众积极参与对国家公务员任职的推荐、选拔、考核、评价和弹劾等活动，建立起社会公众在有关国家公务员进退、荣辱等方面说话有机会，说话起作用的机制，使“对下负责”的约束力真正由软变硬，切实形成不良政风不敢为、不能为的制度环境。
政府领导对于政府作风转变起着引导和示范的重要作用，领导制度的科学与否，直接影响着政府作风建设。早在1980年，邓小平在谈到我们过去发生的各种错误时就曾尖锐地指出：这些“固然与某些领导人的思想、作风有关，但是，组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以好人无法充分做好事，甚至走向反面。”（P333）他还指出，党和国家领导制度中的主要弊端是权力过分集中，而权力过分集中“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等”（P329）鉴于此，邓小平大声疾呼，必须大力改革党和政府的领导制度。虽然时过境迁，但制约中国政府管理的深层次问题—政府领导制度问题仍然没有从根本上得到解决，因此，转变政府作风，必须改革政府领导制度，建立、健全科学的领导制度和工作机制。
当前，政府领导干部制度改革，要按照中共中央《深化干部人事制度改革纲要》的基本要求，着力解决好以下问题：一是完善选用领导干部的差额提名、差额考察和考察预告制度，改进考察手段，引入公平、公正的竞争机制；二是推行领导干部公选制、考任制、竞争上岗制、任前公示制，进一步提高领导干部任职工作的公开程度和透明度；三是完善领导干部考核制度，建立一套分类科学、指标具体的考核评价体系，建立不称职领导干部的具体认定标准和处理制度，推行领导干部引咎辞职制度、责令辞职制度，形成领导干部能上能下的激励机制；四是加强后备领导干部人才库管理体制制度建设，拓宽优秀人才“入库”渠道，建立跟踪考核，动态管理制度，形成能者“入库”，劣者“出库”的灵活机制。
再次，形成对公共权力行使的强势制约。监督是树立良好政风，遏制不良政风的有效手段。尽管我国行政监督体系庞大，但由于监督工作的制度化进程缓慢，各类监督形式缺乏有效的落实措施，监督主体的职能难以充分发挥。因此，应加快行政监督工作制度建设的步伐，尽快构筑起严密的监督制度和网络体系，形成对公共权力行使的强势制约机制。一是切实加强政府内部监督体系的制度建设。政府内部要重点加强上下级之间的双向制约机制建设。上级政府部门应按照管理权和监督权相统一的原则，加强对下级政府部门的领导、指导和监督。建议建立巡视制度和监督督察员制度，选择敢于坚持原则、实际工作经验丰富的在职或离职国家公务员为督察员，赋予他们监督权、督办权、受理举报调查权和整改建议权，以便对下级政府及其国家公务员实施及时、有效的监督。与此同时，要充分调动下级政府和国家公务员对上级政府监督的积极性。应建立和健全复议申诉制度，保证下级政府和国家公务员复议申诉权力的行使，从而使他们敢于监督、愿意监督，实施监督有章可循。应进一步完善政务公开制度，保证社会公众基本的知情权，引导、鼓励社会公众对各级政府和国家公务员进行监督，切实把公民的监督落到实处。
二是坚持和完善民主集中制，加强各级政府领导班子的内部监督。领导班子成员是政府作风的直接体现者，他们之间的相互监督是最直接的监督。其监督情况如何，对于树立良好政风，杜绝不良政风具有直接的影响。各级政府领导班子都要严格执行民主集中制原则，建立、健全完善的会议制度，形成严格的议事制度和议事程序；要建立科学的分工制度，合理
分解“一把手”过于集中的权力，扩展副职的权力，鼓励副职发扬民主，行使应有的监督权力，以保证政府领导班子内部监督的有效落实。
三是改善执纪执法部门的监督工作。执纪执法部门要增强主动性，改变事前监督少，事后处理多的现状。党的纪律检查部门应积极履行职责，重点加强对政府班子成员遵纪守法情况、领导作风，工作作风乃至生活作风等方面情况的检查、监督，要进一步完善对领导干部任期及离任时的经济责任审计制度，切实加强对领导干部施政行为的监督。应建立国家公务员社区纪检联络员制度，及时了解和掌握国家公务员的“社交圈”、“生活圈”和“八小时以外的活动”，发现不良倾向及时打招呼，做到防患于未然，确保各级政府及国家公务员在科学制度的约束下，以优良的作风行使公共权力，搞好公共管理。
最后，切实保障各项制度的贯彻落实。古人有言：“法善而不循法，法也虚器也”。综观我国政府管理工作现状，重立章建制，轻贯彻落实的现象相当普遍，许多法规制度被写在纸上，印在书上，但往往落实不到行动上。为了保证各项制度的贯彻落实，各级政府及有关部门应认真履行对各项制度执行情况的检查监督职责，建立健全检查监督制度，加大检查监督力度，做到定期检查与不定期巡查相结合，全面检查与重点抽查相结合，一般检查与整改复查相结合，切实提高各项制度的实施率。与此同时，建立有力的违章违纪行为的惩处制度，实现惩处力度与政治责任相适应，打消滥用公共权力的侥幸心理，确保公共权力的健康运行，确保良好政风的树立。
参考文献：
邓小平文选（第2卷）[M]北京：人民出版社，1994
