国土资源部：农用地质量分等定级估价国标实施
国土资源部制定的《农用地质量分等规程》（GB/T28407-2012）、《农用地定级规程》（GB/T28405-2012）和《农用地估价规程》（GB/T28406-2012）三项国家标准，已经国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准，将于10月1日起正式实施。这是继2009年国土资源部在全国首次发布农用地(耕地)质量等别评定成果后，首次以国家标准形式发布农用地质量等别评定和价格评估的技术标准，标志着我国农用地质量管理和“等级价”体系建设再上一个新台阶。
三项国家标准规定了农用地质量分等、定级、估价工作的目的、任务、内容、程序、方法和成果要求，是依据《中华人民共和国土地管理法》，进一步规范我国农用地质量等级评定和价格评估工作，实现农用地资源数量、质量并重管理，加强农用地资源保护与建设的重要技术依据；也是发挥市场配置土地资源的基础作用，促进土地资源节约集约利用的重要技术支撑。三项国家标准对下一步更加深入地调查评估我国土地的质量状况和价值情况,提升农用地质量监管水平，加快高标准基本农田建设,以及完善土地征收补偿和促进农用地规范流转等具有重要的意义。（中国广播网 记者冯会玲）
从数量管理到质数并重的飞跃——农用地质量分等定级估价新国标解读
10月1日，由国土资源部起草的《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》三个国家标准正式实施。这是继2003年农用地分等、定级、估价行业标准颁布实施以来，中国农用地质量管理的又一次飞跃。由行业标准上升为国家标准，其背景是什么，将对今后的农用地管理起到怎样的深远影响？近日，记者采访了农用地质量分等定级与估价新国标的主要起草人——国土资源部土地整治中心副主任郧文聚，请他对国标进行解读。
数十年摸索，农用地质量管理终获国家统一标准
在国家层面统一开展农用地质量管理，是土地管理工作者数十年孜孜不倦的追求。郧文聚介绍，农用地分等定级估价历史久远，早在北宋王安石时期，就使用了农用地“三等九级”的分等定级标准。新中国农用地分等定级估价研究始于上世纪70年代末，当时我国土壤学界与地理学界引入了联合国粮农组织的土地评价标准，对农用地的质量评价开展了探索性的研究。1984年，原农牧渔业部土地管理局进行了以土地适宜性评价为主的试点工作，当时国务院在部署全国土地资源调查时，也提出了土地评价的工作要求，但由于技术方法、经费、装备和队伍等问题未能实施。1986年，原农牧渔业部土地管理局和中国农业工程研究设计院等单位研究制定了《县级土地评价技术规程（试行草案）》，以水、热、土等自然条件为评价因素，划分农用地自然生产潜力的级别。
1989年，原国家土地管理局制定了《农用土地分等定级规程（征求意见稿）》，并在全国选择了有代表性的7个县（市）开展试点工作。郧文聚介绍，1989年是思路上的重要转折点，一是找到了解决成果全国可比的方法；二是把应用目标从服务科学研究、农业生产，调整到土地管理上，突出在土地资源保护和利用方面的技术支撑作用。
1998年国土资源部成立后，在农用地分等定级试点的基础上，对《农用土地分等定级规程（征求意见稿）》进行了修订，编制了《农用地分等定级规程（讨论稿）》。1999年，国土资源部利用开展新一轮国土资源大调查的机遇，将全国农用地分等定级估价项目纳入国土资源大调查计划。2001年，编制形成了《农用地分等定级规程》和《农用地估价规程》大调查专用稿，并在16个省（区）试用；2002年，在试用基础上对两个《规程》进行了分解修订，形成《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三个《规程》，并于2003年正式以行业标准颁布实施。
在三项行业标准的指导下，国土资源部于2009年完成了全国农用地分等与定级估价试点工作，取得了丰硕的成果。实践证明，三项行业标准技术方法可行，对规范我国农用地分等定级估价工作和支撑耕地质量建设与管理起到了十分重要的作用。但从长远发展看，按照落实党中央、国务院关于耕地数量管控、质量管理和生态管护的要求及实现提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全、构建国家生态安全屏障的国家目标，耕地质量建设与管理必将成为多个相关部门乃至全社会的共同责任。为统一农用地主要是耕地质量概念的内涵，提高社会对耕地质量保护与建设重要性的认识，更好地开展耕地质量等级调查评价工作，支撑耕地质量建设与管理，有必要将三项行业标准上升为国家标准。因此，在相关单位的积极努力下，2008年，三个《规程》被列入国家标准制订计划。历经3年艰苦工作， 2011年，三个《规程》通过全国国土资源标准化技术委员会的审查。由于《农用地分等规程》体现的是对农用地质量等别的综合评定，根据建议，将《农用地分等规程》更名为《农用地质量分等规程》。2012年6月29日，《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三项国家标准正式发布，10月1日起实施。
数量质量并举，新国标体现耕地质量建设保护新思路
“实际上，大家对于耕地保护的认识仍不够充分，往往是重数量而轻质量。现在，耕地数量基本控制住了，但质量管控难度很大。我国幅员辽阔，土地质量千差万别，各行各业行业对土地质量的内涵认识也不一致。这增加了农用地质量管理的难度，也给三项国家标准的编制实施增添了困难。无论如何，土地质量分等定级估价必须经得起横向、纵向的双重比较。”谈到三个国家标准的起草过程，郧文聚感慨颇多。这也解释了国土资源部为何要努力将农用地质量管理的技术依据从行业标准上升为国家标准，更凸显了三项国标实施后将对我国土地管理产生的深远影响。
郧文聚说，新国标颁布实施的最重要意义，是统一了农用地质量概念的内涵。由于部门分工不同，职责不同，长期以来对于农用地质量主要是耕地质量概念的理解和认识也有所不同。农业部门关注耕地质量，侧重土壤肥力管理、用地养地措施；环保部门关注耕地质量，突出土壤环境状况、面源污染防控；国土资源部门关注耕地质量，着眼高等级耕地的空间布局和耕地产能的保护、建设和提升。《农用地质量分等规程》作为土地质量方面的首个国家标准，它的发布标志着在国家层面统一了农用地质量主要是耕地质量概念的内涵。耕地质量是指耕地持续有效的生产能力，由气候、地学、科技、人文等四个基本要素构成，土壤肥力只是地学要素中的一个重要属性。具体来讲，耕地质量是综合考虑光照、温度、降水、海拔、
地形、土壤、基础设施条件、土地利用、投入产出等因素，是比土壤肥力研究范围更宽、内涵更综合的概念。
新国标的出台，构建了完整的土地分等定级标准体系。制定土地等级评定标准，对土地等级进行评定是法律赋予国土资源管理部门的一项重要职责。这三项国家标准的发布，与2002年颁布实施的《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》两项国家标准共同构建了完整的土地分等定级标准体系。
新国标进一步规范了农用地质量等级评定与价格评估工作。新国标的前身——三项行业标准在近十年的实践应用中发现了一些需要进一步完善的内容。郧文聚介绍，在国家标准制定过程中，针对各地反映的问题，起草人重点对有关国家级参数进行了调整完善，使规程更具操作性和实用性。“因此，三项国家标准应该说是在长期实践中不断检验和完善的结果，技术方法比较成熟，对进一步规范农用地质量等级评定与价格评估工作具有重要作用。”郧文聚说。
郧文聚认为，三项国家标准的出台对于农村土地深化改革具有深远影响，将产生重大的社会效益和经济效益。比如，《农用地质量分等规程》的实施，能够有效促进《土地管理法》及相关政策法规的贯彻落实；有利于促进土地整理、耕地占补平衡等工作更好地服务于耕地质量建设和产能提升目标；为合理调整划定基本农田提供依据；有利于指导城镇建设征地管理。《农用地定级规程》、《农用地估价规程》还为保护农民利益、规范农用地使用权流转提供了依据。
除旧立新，农用地“三等九级”不再续分
依照三项国家标准，今后的农用地分等、定级、估价工作将如何开展？
郧文聚说，农用地分等定级估价是一项复杂的系统工程，全面评价农用地要设计一个搭配合理的“等”、“级”、“价”评价体系。这个体系既可以评价出在全国可比的、反映宏观地带性分布规律、长期稳定的农用地等别，又要能精确反映县域范围内非地带性分异规律、体现短期人为活动影响的农用地级别，还能体现以货币形式表达农用地差异的土地价格。
在农用地分等定级估价中，农用地“等”反映由长期稳定的光、温、水、土、社会经济条件所决定的、以农用地自然质量为主的土地差异，“等”的序列要求在全国有可比性，“等”作为摸清家底之用，工作范围呈“面状”覆盖全国，具有普适性用途；农用地“级”反映由土地自然因素和易变的社会经济条件所决定的、以农用地综合质量、经济特性为主的土地差异，“级”的序列只需在县域或更小的范围内排列；农用地“价”是以农用地定级为基础开展的，通过评估，每个级别确定一个基准地价，是农用地流转、征收补偿等的重要参考依据。
以往评价工作惯用的“三等九级”，“等”、“级”处在同一体系之中，为续分关系。而新国标中的“等”、“级”不再是续分关系，两者可独立进行评价和运用。评价指标有关联，定级可直接运用分等的部分指数体系。在定级过程中，“等” 体现为土地质量的本底状况，只作为定级中土地质量方面的一个分值，“级”的高低须另行评价。
郧文聚介绍，按照总体设计，全国农用地分等定级估价的整体工作思路是：分等作为国家目标，由国家统一技术路线和方法，确定基础参数，汇总形成全国统一可比的农用地等别体系；各省（区、市）按照规定的技术路线和方法，负责组织实施本省（区、市）的分等工
作；市（县）主要承担基础资料和数据的收集整理，进行补充外业调查。定级与估价作为地方目标，由各市（县）组织开展。
综合运用新成果、新国标，精确管理农用地
三项新国标是在农用地管理行业标准实践探索十年的基础上进一步完善修改形成的。在还是行业标准的时期，国土资源部从2001年~2010年在全国部署开展了31个省（区、市）的农用地分等与298个县（市、区）的定级估价试点工作，取得了一系列丰硕成果。全国共投入人力130多万，调查1000多万个单元，村级调查样点600多万个，涵盖2608个县级单位，省级汇总单元30多万个，建立标准样地5万多块。以县级土地利用现状图为基础，编绘县级以上各类成果图件3万多张，汇总编绘了中国1∶50万、1∶450万耕地质量等别图；建立了1∶50万耕地质量等别国家级汇总数据库，实现了国家、省、县三级耕地质量等别数据库的联动。这项成果首次全面查清了我国耕地质量等别及其分布状况，实现了全国耕地质量等别的统一可比，是一项摸清家底、填补空白的科技创新成果。
与此同时，农用地分等成果已在国土资源管理相关领域得到初步应用。在土地利用总体规划方面，将农用地分等定级成果作为基本农田调整划定、实施耕地差别化管理的重要依据；在耕地保护责任目标考核方面，把规划期内补充耕地和基本农田的面积与质量不降低作为考核内容之一；在土地整治方面，要依据质量等别及产能提升潜力大小合理确定土地整治重点区域，明确各区域土地整治方向，并对土地整治前后耕地质量等级进行评定；耕地占补平衡方面，要依照分等定级技术规范和标准，严格新增耕地质量验收，对补充耕地质量未达到被占用耕地质量的，按照等级折算增加补充耕地面积。
据介绍，三项国家标准出台后，国土资源部将主要开展两项工作。一是指导耕地质量等级成果补充完善工作。为解决农用地分等成果现势性和比例尺精度问题，按照国土资源部工作总体安排，2011年底在全国部署开展了基于最新土地变更调查的耕地质量等级成果补充完善工作，计划于2013年全面完成。国家标准的正式发布，为各地开展成果补充完善工作提供了最新、最完善的技术标准和依据。
二是出台相关技术标准和规范。三项国家标准的正式发布，表明在农用地质量评价与价格评估领域有了最权威的技术标准，以该标准为核心，围绕农用地质量评价与价格评估成果的应用还可以出台相关的技术标准和规范，如在土地整治方面，目前正在研制《土地整治耕地质量等级评定规范》，将依据《农用地质量分等规程》，进一步细化和规范各类土地整治项目新增耕地及整治后耕地质量等级评定工作；土地利用总体规划方面，如果今后能够建立建设占用耕地产能影响评价制度，也可以考虑编制建设占用耕地产能影响评价规程等等。只有这样，才能促进成果的应用，使成果应用工作更加规范化、制度化。
此外，郧文聚指出，农用地质量分等定级估价工作并不是单纯的技术工作，还需要庞大的组织队伍支撑。在过去十年的试点工作中，全国形成了200万人的调查队伍，要将这个队伍继续建设组织好，发挥更大作用。（中国国土资源报 刘 维）
