宜宾粮食安全对策研究 市粮食局局长 万 伦
党的十七届三中全会通过的《关于农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了“确保国家粮食安全”的战略任务，表明我国粮食产业经济发展的战略机遇已经到来。当前，粮食安全问题面临的政策环境和粮食生产、流通的形势都发生了深刻变化。在学习贯彻落实《决定》精神的形势下，面对粮食供求关系的变化，如何实现调动农民种粮积极性，促进粮食生产稳定发展，保障粮食市场有效供给、粮食储备库存充足，又维护市场粮价基本稳定的目标，已经成为实现确保粮食安全这一任务的新课题。
宜宾市粮食安全是中央和地方粮食安全分级责任制的组成部分。宜宾市同全省一样，全面贯彻落实党和国家关于稳定和发展粮食生产的政策措施，连续五年获得粮食丰收，2008年在国际粮食危机、粮食价格暴涨暴跌的冲击下，粮食形势仍然基本稳定，根源就是“手里有粮，心中不慌”。因此，必须学习和实践科学发展观，把确保粮食安全与发挥市场机制的作用有机结合起来，掌握粮食供求变化的规律，正确处理粮食生产、流通和消费之间的关系，努力促进粮食供需的基本平衡，确保宜宾粮食安全。主要应从以下几个方面研究对策措施。
一、坚持和完善粮食安全市长、县（区）长分级负责制
粮食形势取决于十七届三中全会对农业、农村、农民“三农”问题的重大决策的落实，政策调整是粮食市场形势变化的基础，有了新的政策变化，就应形成对粮食运行趋势的新判断或新预期。
党和国家从确保国家粮食安全的战略高度出发，坚持和完善“米袋子”省长负责制。宜宾市认真实行市长负责制下的县（区）长负责制，落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任，粮食安全和主要农产品供给得到有效保障。 由于体制机制的历史原因，长期以来，农民种粮收益低，工农产品比价、猪粮比价或外出务工收益的差距拉大。虽然国家多次提高粮食最低收购价，实行种子等多项直补，免征农业税等惠农政策，粮食市场价格上涨并在高位运行，但是种粮效益低的问题并没有得到根本解决。
发展粮食生产，增强粮食可持续发展能力，提高粮食自给水平，是承担地方粮食安全分级责任的重要基础。粮食生产、加工、流通、储备和消费等粮食发展状况，构成了粮食安全的重要内涵。粮食安全关系国民经济发展和社会稳定的全局，其前提条件是稳定粮食播种面积，根本出路是依靠科技进步提高单产，关键在于增加粮食生产投人，核心是构建粮食可持续发展体制机制，这一切都取决于调动农民种粮积极性。
坚持和完善粮食安全市长、县（区）长分级负责制，是“分担国家粮食安全责任”的重要内容，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系，努力解决和改变宜宾粮食总量不足、商品率低、生产成本高的矛盾和现状，着力把宜宾市打造成粮食生产大市、粮食转化大市和粮食经济强市，推动粮食产业加快发展、科学发展、又好又快发展。
二、立足当地，稳定发展粮食生产
粮食生产持续发展，粮食供给得到有效保障，是实现确保粮食安全目标的首要任务。确保国家粮食安全的实质，就是粮食生产稳定发展，粮食储备充足，粮食流通高效运转，粮食市场供需基本平衡，市场粮价合理上涨，人心稳定，社会稳定，避免发生给国家的政治、经济、社会造成严重危害的粮食危机。
宜宾的粮食生产与消费的矛盾仍然存在。近五年粮食供需调查显示，宜宾粮食供求状况在今后相当长一段时期是需求大于供给，供需矛盾将呈进一步扩大趋势。一方面，虽然宜宾是粮食生产大市，基本保持在220万吨～223万吨之间的历史较高水平，但粮食总产量受耕地面积和粮食单产等方面的限制，大幅增产难度较大。另一方面，宜宾又是粮食转化和消费大市，总需求大体保持在240万吨～260万吨之间，每年粮食产需缺口在20万吨～40万吨之间波动。宜宾粮食需求呈刚性增长，产需矛盾将长期存在：一是随着经济社会发展、城乡人民生活的不断提高和人口的不断增长，粮食需求逐年增长；二是随着城镇化进程的加快和农业产业结构调整、转型，以及向家坝水电站等国家重点工程项目建设的推进，粮食需求仍将逐年增加；三是随着宜宾打造世界最大的白酒生产基地这一目标的发展，转化用粮呈逐年增长态势，全市现有22家酒类骨干企业，白酒生产能力达到43万吨，但2007年仅发挥16.5％；四是宜宾常年出栏生猪500万头～540万头，是生猪的主要产地，随着畜牧业的大力发展，饲料工业用粮仍将增长。
粮食生产规模化，提升粮食生产能力。开发建设商品粮基地，统筹规划，保持适度规模，使粮食生产能力与粮食需求相适应，实现粮食供需基本平衡。据宜宾粮食供需调查（2007年）显示，宜宾耕地面积368万亩，其中田227万亩，土141万亩，人均耕地面积0.7亩，低于全国人均耕地水平。宜宾常年播种面积，小春158万亩（小麦111万亩、油菜籽38万亩），大春350万亩（水稻223万亩、玉米107万亩），但种粮农民可出售的商品粮仅保持在20万吨左右，商品率仅10%左右。而宜宾城镇人口105万，口粮消费年需16万吨，人均消费152公斤/年，农村人均口粮消费233公斤/年。粮食转化产不足需，年均工业用粮和饲料用粮需要转化130—160万吨粮食，其中30—60万吨粮食需从市外、省外购进，而2008年1—9月“五粮液”转化粮食19万吨。宜宾人均占有粮食420公斤，粮食自给率仅86%左右，低于全国自给水平10个百分点，15%的粮食需从市外、省外产销衔接购进30万吨左右弥补酿酒用粮（“五粮液”常年转化粮食30万吨，历史高位60万吨）。因此，需要加快商品粮生产大县的基地建设，实现规模化、集约化生产，提升粮食生产能力，确保全市区域内粮食播种面积稳中有增，稳定提高粮食单产，落实粮食总产在221万吨的基础上增产1%至1.5%的目标。加快制定并实施粮食生产发展规划，到2020年实现新增粮食生产能力5亿斤，以县为单位集中投入整体开发，加大对产粮大县财政政策和粮食产业重点建设项目的扶持力度，充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性，保持全市粮食生产、消费和供给、需求基本平衡。
三、发展粮食产业化经营
宜宾市委、市政府提出了“建设沿江特色优质高效农业生产基地”的发展战略，县域经济发展的重要组成部分就是要建设优势特色农产品生产基地，形成优势突出和特色鲜明的粮食产业带，同时采取有力措施支持发展油料生产，提高油菜籽产量及食用植物油的自给率。发展粮食产业化经营，可以调整不合理的粮食品种结构，满足市场对粮食品种结构的需求，促进建设沿江特色优质高效农业生产基地，进而推进农业结构战略性调整。
发展粮食产业化经营，就要加快建设沿江特色效益农业带，解决粮食品种结构不合理、产需缺口的问题。在稳定发展粮食生产的同时，坚持以特色和效益为中心，大力发展优质专用粮食产业带，积极扶持发展农业（粮食类）产业化重点龙头企业，在现有优质专用粮食科技示范园区的基础上，形成规模化、集约化，扩大粮油订单的覆盖率，提高粮油订单的履约率。通过特色效益粮食产业带的示范作用，推进粮食产业化经营，进而在全市引导农民调整种植结构，生产优质专用粮油，加快建设粮油科技示范园区，推广新品种、新技术。
发展粮食产业化经营，需要坚持和完善行之有效的政策措施，特别要支持增粮增收和企业增效。完善粮食价格形成机制，理顺比价关系，充分发挥市场机制对增产增收的作用。积极落实逐年稳定提高粮食最低收购价的政策，以稳定种粮农民最低安全收入的心理预期。市场机制的核心就是通过市场价格的变化来改变市场的供求关系。国家较大幅度地提高粮食最低收购价，是调动农民种粮积极性、确保粮食安全的有效手段，因此粮食最低收购价政策又是市场机制的有效补充。
四、重点建设粮食流通体系
宜宾市粮食流通体系建设的重点，是加快推进宜宾川南粮食现代物流中心项目建设。宜宾川南粮食现代物流中心项目是省政府和市政府确定的重点建设项目。加快现代物流业的发展，是宜宾市委、市政府提出的把宜宾建设成川滇黔结合部商贸物流中心的新举措，要求依托长江黄金水道和西南出海通道以及市内外综合运输网络，规划建设物流功能区、物流园区、物流配送中心，引进和培育一批大型的物流企业。目前，国家发改委将该项目列入全国粮食现代物流发展规划备选项目。建设业主单位为宜宾黄桷庄粮油集团有限公司，项目总概算投资6亿元，一期工程总投资2亿元。
建设配套项目宜宾川南粮油成品批发市场（四川省粮食批发市场宜宾川南分市场）。批发市场是宜宾粮食安全的重要载体，加强粮食批发市场建设，是打造“商贸物流中心”的重要组成部分，应充分发挥其有效平台和可靠载体的作用，通过“商贸物流中心”面向西南大范围配置粮食资源，并融入“成都国家粮食交易中心”，建设粮食流通体系。结合粮食现代物流中心项目建设，增强粮食流通活力，扩大粮食产业发展空间，构建现代粮食流通产业。国家建设粮食流通体系的政策措施为物流中心和批发市场的建设提供了更大的空间，面临许多有利条件和良好的发展机遇，有利于发挥物流中心和批发市场在粮食价格形成、调节供求、平抑粮价方面的作用，发挥为宜宾粮食流通安全服务，为粮食生产发展和市场供求平衡以及企业生产经营服务的作用。
落实市政府“工业强市”发展战略，加快推进粮油精深加工基地建设，完善粮食流通体系。现代粮油精深加工建设，是市政府确定的重点建设项目，是以发展粮油精深加工产业为主导，集大米业、油脂业、面粉业、食品业、饲料业和粮油订单、收购、储藏为一体的综合基地，同时也是宜宾川南现代粮食物流中心项目的重要功能区的组成部分。主要新建年产6万吨的专用面粉厂，新建年产1.5万吨油脂加工厂，新建年产7.5万吨优质精米加工厂，新建年产1万吨特色面条厂，新建年产10万吨饲料加工厂，新建年出栏1万头商品猪养殖场。用项目建设促进粮食加工结构升级，扶持壮大龙头企业，培育知名品牌，争取国家对农产品加工业的项目、资金、税收政策的支持。
五、加快构建粮食储备体系
构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食储备体系，保障粮食的生产安全、流通安全和食品安全。建立和完善稳定、充足、有力、高效的粮食储备体系，有利于政府有效控制粮食市场形势，调节供求关系，平抑市场粮价波动，保障有效供给，确保粮食安全。在储备粮管理方面，需要把市和县（区）粮食储备和菜油储备规模充实到位，根据储备计划和市场行情，把握节奏，适时轮换，确保质量完好，储存安全。储备粮高效运转，需要政府把握储备粮的储备与经营的双重功能，实现储备粮动态管理，满足市场需求。
建立粮食储备体系，需要同实施粮食应急机制、落实应急工作任务相结合。2008年，中储粮总公司下达宜宾4.1万吨国家临时收储计划，同时加紧落实中央储备粮补库和地方储备粮轮换实物入库任务，建立落实市级小包装成品粮油储备大米2300吨和菜籽油230吨。积极开展并落实农村小粮仓建设，强化从粮食生产到粮食消费全过程节粮措施。
宜宾市粮食供需调查显示，国有粮食企业历史最高库存62万吨，后逐年下降，粮食储备严重不足，影响粮食供求变化。在影响粮食供求关系变动的各种因素中，粮食库存与粮食价格呈现负相关的关系，粮食库存占当年消费量比的下降，必然引起粮价上涨，这是多年以来粮食连年减产或连年增产都证明了的规律。粮食库存大幅度下降而不发生粮价上涨的可能性很小，因此，应扩大粮食生产，充实粮食储备，满足市场需求。而扩大粮食生产与提高粮食最低收购价并举的政策的目的就是提高农民种粮积极性。 粮食消费状况影响着粮食储备和粮食供求，也影响着种粮农民和粮食企业的生产经营决策。酿酒转化用粮和饲料转化用粮的消费发展趋势，将增大粮食供需缺口，直接影响宜宾的粮食安全。粮食消费稳定增长，对粮食的需求增大，有利于促进粮食生产、增强粮食储备、粮食收购价格合理上涨，进而促进粮食储备体系的构建。
六、建立和完善粮食应急机制
粮食应急机制是政府的职责，也是粮食安全保障体系的重要组成部分，是稳定粮食市场和稳定社会的重要保障，应建立完善分布合理、储备安全、加工有力、供给畅通的粮食安全应急机制。粮食市场稳定，直接关系到居民生活安定和社会人心稳定。在粮食市场化条件下，突发事件会导致粮食价格的非正常波动。市和县（区）必须分级建立和完善粮食应急机制，确保粮食市场有效供给和市场粮价的基本稳定，妥善应对各种事件和自然灾害。建立和落实粮食应急机制，是确保粮食安全的重要举措。2008年经受雨雪冰冻低温灾害和汶川大地震等突发特重大自然灾害，宜宾也启动了应急预案支援重灾区，经受了实践的检验。
七、转变职能，提高依法行政能力
依法行政，维护正常粮食流通秩序，担负起管理全社会粮食流通职责，发展现代粮食流通产业，确保粮食安全，是新形势下粮食行政管理部门义不容辞的职责。
国务院《粮食流通管理条例》和省政府《四川省＜粮食流通管理条例＞实施办法》是健全完善粮食流通行政执法体系，维护正常的粮食流通秩序的政策法规。当前需要解决宜宾粮食行政执法体系不健全的问题，要按照省、市政府的文件要求，进一步落实到位。面对粮食形势发生的深刻变化，要立足服务粮食安全大 局，抓住重点环节，积极有作为地开展粮食行政执法工作，维护宜宾粮食市场秩序，保护粮食生产者的利益，维护粮食经营者、消费者的合法权益，为确保粮食安全发挥重要作用。
要解决制度不健全形成的粮食行政主管部门存在的权责不对等问题。行政权力的行使以行政监督检查权为重点，监督检查以行政处罚权为保障。行政职权应与行政职责高度统一，行政职权的行使过程意味着行政职责的履行过程；行政主体有某项行政职责，就相应有某项行政职权。粮食安全、流通管理等都是粮食行政管理部门的主要职责，但是在执法监督的许多环节都没有处罚权。因此，建立完整的粮食法律体系还有很长的路要走。
