浅议财政预算公开性、透明性、法治性
摘要：公开透明是对整个政府服务的一个要求。财政在这方面更要做到领先, 因为它涉及到钱的问题。收了多少钱, 花了多少钱, 履行了多少政府的职能, 这些方面的透明显得尤为重要。真正解决我国的财政问题的办法之一就是强化政府预算的法治性,即一方面通过预算计划严格审核控制各级财政的各项支出,另一方面则通过政府预算的法律性、公开性、归一性和政治程序性,确保社会公众经由人大会对财政收入和支出的根本决定、约束和监督,以求得我国财政状况的全面改善和好转。2009年预算安排，按照中央的决策部署，进一步优化财政支出结构，加大对农业、教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、科学技术、环境保护等方面的投入。在预算执行中，预备费的安排也主要用于上述领域，使各项重点支出（包括中央本级支出和中央对地方转移支付）得到较好保障。 关键词：政府预算 公开性 透明性 法治性
以下摘自2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告。
1.农林水事务支出3501.24亿元，完成预算的101.6%，增加792.93亿元，增长29.3%。
2.教育支出1981.39亿元，完成预算的100%，增加377.69亿元，增长23.6%。
3.医疗卫生支出1277.14亿元，完成预算的108.2%，增加422.69亿元，增长49.5%，超预算主要是增加了基层医疗卫生支出。
4.社会保障和就业支出3296.66亿元，完成预算的98.4%，增加553.07亿元，增长20.2%，与预算的差异主要是救灾支出实际数低于年初预计。其中，中央本级支出454.36亿元，对地方转移支付2842.3亿元。社会保障支出2905.75亿元，增加414.24亿元，增长16.6%。
5.保障性住房支出550.56亿元，完成预算的111.7%，增加368.66亿元，增长202.7%，高于预算主要是加大了保障性住房建设支持力度。
6.文化体育与传媒支出320.73亿元，完成预算的114.6%，增加67.92亿元，增长26.9%，超预算主要是增加了农村公共文化支出。
7.粮油物资储备等事务支出1746.62亿元，完成预算的98.1%，增加647.89亿元，增长59%。
8.科学技术支出1512.02亿元，完成预算的103.5%，增加348.79亿元，增长30%。其中，中央本级支出1433.85亿元，对地方转移支付78.17亿元。
9.环境保护支出1151.8亿元，完成预算的93.1%，增加111.5亿元，增长10.7%，低于预算主要是退耕还林补助据实结算，实际数少于预测数。
10.公共安全支出1287.45亿元，完成预算的110.9%，增加414.41亿元，增长47.5%，超预算主要是增加了政法装备和办案经费。
11.地震灾后恢复重建支出969.99亿元（不含用车辆购置税、彩票公益金等安排的地震灾后恢复重建支出），完成预算的100%。
12.国防支出4829.85亿元，完成预算的102.1%，增加728.44亿元，增长17.8%。
13.交通运输支出2178.71亿元，完成预算的115.4%，增加606.77亿元，增长38.6%，超预算主要是车辆购置税超收按规定相应增加公路建设支出。
14.一般公共服务支出1326.63亿元，完成预算的101%，增加111.45亿元，增长9.2%。
15.国债付息支出1320.7亿元，完成预算的96.3%，增加42.01亿元，增长3.3%。 政府预算作为政府履行其职能而安排财政资金收入和支出的一揽子计划，是反映政府活动的一面“镜子”，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用预算资金，评判政府活动效益的主要依据。近年来，随着我市财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，财政预算支出使用的效果已成为社会各界关注的焦点。
一、体现公共财政的要求，优化财政支出结构
公共财政支出制度的规范、安全与高效，在实现政府施政意图、确保政府财政预算高质量运行上，起着十分重要的作用。从这个意义来讲，优化财政支出结构就是要按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要。
（一）要明确调整和优化财政支出结构应遵循的原则和思路。
优化财政支出结构是为了使财政支出安排变得合理、有效，而这一行为的前提是要科学界定财政支出的范围，明确政府和财政应当承担的事务和工作重点，因此优化财政支出结构要按照确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转，同时增加社会保障支出，加大对社会公益事业的支持力度，促进社会事业进步，并逐步退出一般竞争性领域，加大基础设施建设、基础产业的财政支出，从而使财政支出结构符合社会主义市场经济体制和公共财政理论的客观要求。
（二）优化财政支出结构的途径
从现行财政支出结构看，还存在很多问题需要随着公共财政体制改革而不断改进。要优化财政支出结构，必须逐步解决以下问题：
1.改革财政投资体制。
2.实施财政集中支付制度改革，完善和加强政府财政职能。
3.优化社会文教支出。
4.逐步解决行政事业经费增长过快的问题。
5.逐步增加社会保障支出。
二、按照科学发展观的要求，提高财政支出绩效
审查和批准本级政府预算并监督执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。近几年来，各级人大认真贯彻《预算法》，积极探索，深入细致地开展财政预算监督工作，有力地推进了各级政府预算编制的科学透明进程。
三、按法治性要求改革我国预算制度
我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因此必须进行较大幅度改革:
1.强化政府预算的计划性
在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算“预先的计划”的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开始若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,“预算一年”,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即使在计划经济时期,政府预算本身也难以说是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因而西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成较为成熟的各级政府预算。
2.强化政府预算的法律性
改革开放以来,我国的法制建设取得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而多次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我
国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。
3.强化政府预算的公开性
我国的政府预算从来就缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊公布的政府预算,从来都只有几个收支大类的数据。每个数据少则数十亿元,多则上百亿元、上千亿元,其中具体的内容,不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和机构获得了愈益增多的财政财力,为了维护自身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况,这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只有那么几个人知道。混水更好摸鱼,十余年来我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与这种缺乏公开性和模糊状态相关的。尽管不断进行反腐倡廉,但实际状况并无根本改观。而从西方的政府预算来看,则是将几乎所有的预算收支逐笔逐项都以预算文件的形式向全社会公布的。公之于众的政府预算在众目睽睽之下,是不能不大大减少其营私舞弊现象的,因而西方财政活动中浪费、腐败、失误、低效等程度远低于我国,就毫不奇怪了。可见,西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的,这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象,并使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克服我国财政现存的痼疾。
4.强化政府预算的归一性
改革开放以来,我国财政活动日益陷于严重的混乱和无序状态之中,诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用,预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时,预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准。该收的收不上来,不该支出的压不下来,其结果是连年的巨额财政赤字,国债年发行额和累积余额都急速膨胀。表面上这是中央政府难以有效约束与监督地方政府、部门和机构的财政行为的结果,但根本上则是企业和社会,是资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为的结果。为此,必须严肃政府预算的归一性,即除了某些特殊款项外,所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算,以确保资本(不管是国有的还是私人的)和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。为社会公众监督政府及其财政活动,规范财政分配秩序,克服严重的税收流失现象,确保预算内收入占GDP比重有一个显著跃升等,创造一个基本条件和手段。
5.强化政府预算的政治程序性
几十年来,我国的政府预算制度尽管也具有西方式的一整套运作程序,但具体运作仍然是很不规范的。每年我国的各级人大会大体上只是在短短的几周时间
内,就匆匆完成了从预算草案的提交、审议到批准的全过程,其中极少有关于人大代表对预算草案的质询、修改和否决的报导见诸报端。此后在预算执行中收支预算的追加追减,完成之后的决算审批等过程中,主观人为的因素都太强,没有遵循法定预算程序而乱收乱用的现象屡屡发生,社会公众和人大会都难以通过预算程序有效规范、约束和监督财政活动。为此,应当承认政府收入的是社会大众的钱,并不是少数乃至个别人的钱,政府无权超越社会公众经由人大会履行的财政权限,无权随心所欲地进行财政收支活动,而必须严格遵循既定的政府预算程序。只有这样,才能真正保证全体人民的当家作主权力,才能确保我国政府及其财政活动不损害全体人民的根本利益。
参考文献：
1.刘旭涛 ：《政府绩效管理 制度、战略与方法》机械工业出版社 2003年版
2.张馨：《比较财政学教程》,中国人民大学出版社,1997。
3.麦履康、韩璧主编：《政府预算》(修订本),中国财政经济出版社,1987。
4.哈维·Ｓ·罗森：《财政学》,中国财政经济出版社,1992。
