对安徽省农村土地整治整村推进工作的调查
2010-8-24 14:26:18
——作用明显 问题不少 急需规范
农村土地整治、建设用地置换、新农村建设这些耳熟能详的词语，现在已经变为一片片良田、一幢幢新楼出现在我省几千万农民身边，有力地改变了他们的生活及生活方式。
我们有理由相信，这些政策，将作为影响我省农民未来的重大举措而铭刻安徽“三农”工作青史。今年以来，本报（安徽日报农村版）记者聚焦了目前正在轰轰烈烈开展的农村土地整治工作，经过大量的基层调研，并听取了省人大常委会农工委、省国土厅等有关部门的专项调研意见、建议，对此项工作进行了全方位的剖析。
意义重大 成效明显
4月17日上午，在长丰县宋岗村，合肥市首批整村推进建设项目——宋岗、陈刘土地及宅基地整理和新农村建设项目率先通过安徽省国土资源厅专家组验收，该项目区形成了田成方、路成框、渠成网、林成行的生产布局模式。
这一建设项目于2008年5月正式动工，项目区内1295户，3978人全部搬进了崭新的极具江淮新民居风格的新屋中，群众告别了原来吃水靠挑、上厕所难闻、雨天道路泥泞的局面，吃上了自来水，用上了太阳能热水器，家家户户是“三室一厅两卫”的标准格局。同时，该工程可净增耕地3102亩，其中宅基地整理新增耕地1695.8亩，土地整理新增耕地1406.2亩，极大地改善了当地农田种植、排灌和交通等农业生产条件。
造甲乡的土地整治及新农村建设是全省此项工作的一个典范，也是一个目标，它充分体现了此项工作的重大意义。据统计，2001年到2009年，全省共实施国家和省级投资土地整治复垦开发项目251个，总投资43.39亿元，建设规模278.29万亩，新增耕地22.11万亩，地方各级政府实施补充耕地项目16038个，新增耕地154.99万亩。
农村土地整治，较好地解决了工业化城镇化缺地、新农村建设缺钱、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手等问题。同时变革了农村的生产关系，促进了农村生产力的发展，改善了农民居住状况和生存条件，提高了农村土地利用效率。可以说，这是一件“政府得土地，农民得实惠，企业得效益”，多方共赢的好事。
现在，我省的土地整治工作思路明确，从单一的土地整理、村庄置换向综合治理、整村推进拓展，很多地方都整合了涉农资金，以土地整治项目为载体，集中投入到土地整治项目区。有的地区采取“各炒一个菜，共办一桌席”的办法，整合基础设施、社会事业、生产发展等资金，集中进行建设，取得了良好的效果。
问题不少 阻力出现
无疑，工作是今后很长一段时期内，我省新农村建设的一个及其重要的抓手。正如时任安徽省委书记王金山2009年8月10日在省政协资政会上指出的那样，要以土地整治整村推进为重要抓手，深入推进社会主义新农村建设。
但记者在乡村采访时也发现，很多地方在具体实施这项工作时，出现了很多亟待解决的问题，这些问题影响了农民参与此项工作的积极性，如果不解决，可能会使这项工作成为“剃头挑子一头热”。这里的“一头热”可能是政府部门热而农民不热，也可能是上级政府热而基层干部不热。
一、新村选点不科学，规划滞后、缺少衔接。
繁昌县峨山镇农民反映，他们村正在搞新村建设，但新村离种地的地方太远，生产生活不便，这引起了当地农民的强烈不满，他们要求在原行政村范围之内建安置点，以方便生产生活。记者了解到，有的地方村庄建设规划和乡镇土地利用总体规划还没有编制到位，与新农村建设规划缺少衔接，在这种下就盲目上马村庄整治项目；有的地方在规划新村规模和布局时，与实际脱节，对耕作半径、居住成本、畜禽养殖等农村生产生活的实际缺少统筹安排。在调查中记者发现，相当一部分建房点热衷于向乡镇街道、当地主干道靠近，从而忽视了农民生产生活的实际需要。
此外，有关部门在调查中还发现有的地方农村村庄缺乏统一规划，原有土地利用总体规划不符合实际需要，新村建设选址难，布局不尽合理，农村各专项规划未能做到有效衔接。
二、资金投入不足，拆迁补偿标准偏低，导致农民举债建房。
对农村房屋拆迁，我省没有制定统一的拆迁补偿政策，实际操作中，一般都是由县级政府确定拆迁补偿标准。调查发现，各地出台的补偿标准一般都低于近年来交通项目征地标准，农民获得的住房拆迁补偿标准很低，主房(两层楼房和平房)一般都在300多元每平方，偏房、院落、水井、树木等更低。农民拆旧房建新房，需要自筹好几万元，负担较重。由此出现了少部分农户拆掉旧房后盖不起新房现象。
明光市桥头镇有拆迁农户反映，由于补偿低，拆迁补偿款还不够购买新村宅基地的，何谈盖新房？天长市汊涧镇张营村和杨村镇光华村通过土地整治，农民收入大增，居住条件迅速改善，但农民的债务也随之猛增，如果不建房，两村90%以上的农户都有余钱，因土地置换建房后，光华村举债户达到60%，张营村则达到80%。
从合肥市的看，一个土地整治整村推进项目区建设，需要资金1亿多元，加之农村土地整治市场融资能力弱，社会资本投入比例小，多元化的投入机制尚未形成。目前，土地整治主要靠财政资金的投入和涉农资金的整合，项目资金缺口较大，不能满足实际需要。土地整治的前期投入，需要地方政府先行垫付，再以置换建设用地出让金方式进行周转，往往造成地方政府垫付资金不能及时回笼，导致地方政府资金筹措压力大。
三、“新农村”建设水平低，部分新村涉农项目配套很少。
部分地方建成的“新农村”由于配套设施缺乏，整体建设水平偏低，无异于拆了老房盖新房。本报记者走访的多个新农村建设点基本上基础设施配套都不完整，至多将门前路硬化，修一条下
水道。根本谈不上沼气池、太阳能热水器、三格式卫生洁厕、自来水、有线电视、宽带等配套入户，村卫生室、垃圾站、公共厕所、文化站、农家书屋、路灯、农民健身器材等配套的公益设施就更为鲜见了，只有少数“新农村”典型示范项目才能看到。
由于农民新村的生活污水和垃圾处理等配套设施建设滞后，管理缺位，新村建成之后，人口迅速聚集，生活垃圾、污水也迅速增加，成为一个潜在的污染源。天长市张营村的一个新村安置点，因下水道建设没有跟上，家家在门前挖了一个污水坑积污水。淮南市潘集区贺疃乡一新村安置点，门前道路泥泞，下水道、路灯、公共厕所等无一具备，农民上厕所只有到附近的村庄去，时间久了为图方便，干脆就在自家房前屋后搭建简易厕所，这样的新村让村民生产、生活非常不便。
调查中部分乡镇主要领导告诉记者，他们也都很想要一些涉农项目配套打包进新村，但由于各项涉农资金申报立项要求不同，建设内容不同，验收标准也不同，很难做到涉农项目和资金有效整合，很难求得各主管部门的同意。
由于缺乏农民参与和监督，甚至有少部分新村的房屋质量出现严重问题。像本报曾经曝光的肥西县严店乡、涡阳县陈大镇和淮南市潘集区贺疃乡的新农村建设点，房屋质量都出现了严重问题。
四、连片复垦考核政策过于死板，基层工作难度加大。
目前在土地整治整村推进工作中，省里的政策要求土地复垦连片，这样便于卫星拍摄，有利于监督，这是正确的做法，但考核验收时如果过分强调坚持“连片”的话，就会给基层工作造成很多矛盾。同时，省里的政策还要求拆迁不能强迫，坚持以农民自愿为前提。
很多乡村干部告诉记者，这两条政策其实是一对悖论，因为几乎在每个新村安置点，都会有少部分户不愿搬迁，如果要想通过国土部门的验收，就必须要强拆。如果充分尊重拆迁农户意愿，将这部分户留下来，那项目验收肯定通不过，因为“连片”是验收时的基本要求。在这种情况下，通过断电断水逼迫农民搬迁现象也就自然发生了。如定远县某乡政府为迫使农民早日拆迁，对农户断电几个月，导致当地农民点着蜡烛、煤油灯度过了春节。
还有一种情况，个别村民知道土地整治项目一旦批下来，规划很难改变，于是出尔反尔漫天要价，给基层干部工作造成很大困难。
五、先拆后建导致过渡期安置问题凸显。
因为土地复垦大多在老村庄进行，且基本上都是先拆旧房后再建新房，这就需要农户租房过渡。在农村，农民租房一般不能离土太远，不能跑到乡镇街道上居住，而在农村往往不能及时通过租赁等方式找到住处，由于项目资金紧张，给予拆迁农户的安置租房费用也很少，导致不少农户无房可住，只得在户外搭个简易棚子居住，留守老人家庭在这方面显得更为窘迫。有关部门和基层政府对这一问题考虑的不够，导致农民在过渡期的安置问题日益凸显。
今年7月，记者在亳州一土地置换点采访时看到，一些因土地置换而拆迁的农户，大半年过去了，仍然住在用雨布搭成的简易棚里，少数户生活非常艰难，群众对此意见很大。
六、农民宅基地价值没有得到体现，土地收益权未得到足够的保障。
调研中有关部门发现，在拆旧建新土地置换工作中，农民宅基地资产价值没有体现，现行法律法规对宅基地使用权的补偿没有明确规定，农民的老宅基地通过土地整理与城乡建设用地指标置换，往往产生高额的土地增值收益，对这部分源于宅基地资产价值的增值收益，农民没有分享到。
记者还了解到，我省农村集体土地所有权发证率、集体土地使用权发证率、宅基地登记发证率分别只有55.3%、30%、54.6%，产权界定不清，既影响了工作推进，又使农民维权缺乏法律依据。土地整治项目区的连片耕地在政府主导下，主要以租赁方式统一流转给企业经营，农民仅仅得到土地租金，没有从项目区生产条件显著改善中得到更多实惠，这种模式也存在一定风险，一旦发生经营风险或产生流转纠纷，农民土地收益权无法保障。
继续推进 急需规范
虽然在土地整治整村推进工作中产生了不少实际问题，但此项工作意义重大，省政府也把土地置换作为一项长期政策稳定下来，但这不妨碍对工作中的一些做法和政策进行调整和改善。本报记者经充分调研后，提出如下建议：
一、保障农民自主权可以减少矛盾。
要办好土地整治这件事，一定要充分地、真正地尊重农民的意愿，保障农民知情权、话语权、参与权、收益权和监督权。凡涉及房屋拆迁等农民财产权益的，必须征得农村集体经济组织和农民的同意，意见不一致的，不能搞强拆强迁；土地整理、村庄规划、旧房拆迁、新房建设等，要提供多种选择，公告公示，让农民选择。
二，改先拆后建为先建后拆或边建边拆。
目前通行做法是，项目一旦批下来，要求在很短时间内把旧房拆掉，但此时新房的地址或许才刚刚确定，绝大多数农户拆了旧房没地方住。
由于集中拆、集中建，机械、技工、劳力紧张，工期难免被拉长，同时也会因上述原因而涨价，增加拆建成本。如果能改先拆后建为先建后拆或边建边拆，这些问题就能得到一定程度上的缓解。
三、验收标准、建设标准要贴近现实。
土地整平、可以耕种是土地整治的最终目的，验收不需要搞花架子。基层一些干部反映，目前的复垦验收工作有时显得很机械，表面上看很严格，但有时是一种花架子。比如，复垦时有些地方要求把田埂做得有棱有角，如刀切一般。去年秋种季节记者就遇到过这样的：某地复垦后的田埂做得平整如镜面一般等待验收，不少农民极力要求趁农时抢种麦子，但乡村干部不允许，说要等验收后才能种，因为耕种会破坏整洁漂亮的田埂，但验收组什么时候来，他们无法确定。同时，如果验收工作有一定的灵活性，允许不连片复垦，或者允许调整复垦规划，这样既可以保证农民的自愿和民主权利——你想拆就拆，不想拆就不拆，又可以减少基层干部的工作压力。
另外，房屋设计要紧贴农村、农民、农业的现实，要方便农民生产、生活，不能过分地、片面地追求新村规模，村庄布点一定要科学合理，耕作半径不宜超过1.5公里，新房户型最好能有院落，能放农机具、能养一些鸡鸭鹅等家禽。
四、开辟多元化筹资渠道，整合涉农项目，提高拆迁补偿标准。
目前，在乡镇土地复垦通行的做法是，复垦一亩补助一亩的钱，补助的钱各地不等，有一两万，有三四万，但总的来说，补助的标准低，这直接导致给农民的补偿标准低，影响农民参与土地整治的积极性。
记者从有关部门获悉，整治一个村，需要上亿元的资金，为土地整治提供稳定的资金保障，需要构建政府主导、多元化投入的机制，要在保证目前财政专项资金全额用于土地整治的同时，大幅度增加财政资金投入，大幅度提高农民住房拆迁补偿标准，逐步做到农民搬新房基本上不掏钱，宅基地多的农户还可以赚点钱，以提高农民的积极性。
政府应当强力推进各项涉农资金的整合，尽快出台政策措施，将各部门、各渠道投向农村、农业的资金集中投入到土地整治整村推进工作中来。此外，在现有筹资渠道的基础上，还需要积极鼓励和引导社会资本、民间资本参与此项工作，缓解地方政府资金压力。
五、严把工程质量关，设专项资金支持安置点公共基础设施建设。
要严格控制新村建设工程质量，加强建筑质量监管，使农民能住上“放心房”、“安全房”，坚决防止烂尾房和“豆腐渣工程”。在这方面，政府有关部门要出台具体的制度和建设标准来规范工程建设。
新建房的标准普遍较高，一定要有专项资金对公共基础设施建设进行投入，落实管护经费，建立长效机制，为新农村提供卫生、环保、安全等公共服务。一方面，可以借鉴城市社区管理办法，健全村民自治制度和村民议事会制度，另一方面要大力推进农村社会保障制度改革，为顺利进行土地整治营造良好的环境。
小暇不掩大德，土地整治、整村推进建设成效显著，其中的问题通过相关政策的调整，工作方法的规范，都会得到解决，只要政府及政府各相关职能部门通力配合，这项政策一定会成为改善我省农民生活的“加速器”。
