当前信访工作面临的一些问题值得高度重视 湖南省桂阳县委书记 李向阳
近年来，随着经济社会疾速发展，改革开放纵深推进以及社会思潮的复杂多样，社会结构、组织形式、利益格局发生深刻变化，群众工作中出现的新情况、新问题、新矛盾层出不穷，不稳定问题和群体性矛盾隐患不断增多，信访问题始终是党和政府关注、人民众关心的热点难点问题。为稳定一方，地方各级各部门始终把做好信访工作作为密切党群关系、了解社情民意、维护社会稳定的重要工作来抓，以桂阳县为例，近年来，我们通过推行开门办公、领导轮流接访、强化信访机构职责权、建立群众工作网络等举措，处理了大批信访案件，化解了不少矛盾纠纷，保证了改革和发展的顺利进行。同时我们也看到，尽管围绕信访工作做的努力不可谓不够、处理追责不可谓不坚决、信访干部不可谓不辛苦，但信访总量总体上仍比较大，特别是进京赴省越级上访、群访、闹访、缠访等非法上访现象仍然时有发生，遇国家重大政治活动或节庆日，更成为信访工作的‚特防期‛，不少基层干部‚谈‘访’色变‛，信访工作面临的形势依然十分严峻。
一、当前基层信访工作面临的几个突出问题
当前，我国正处于改革发展关键时期，也是各类矛盾的凸显期，更是群众信访的多发期。虽然各级党委、政府做了大量工作，但信访问题依然突出，主要表现在群众集体上访数量持续增加，规模不断扩大，组织化倾向增强，行为日趋激烈，处理难度不断加大。
一是信访总量比较大
二是信访问题呈多发、易发倾向。 三是非正常上访现象得不到有效规范
一是信访总量居高不下，信访主体宽。以桂阳县为例，近三年来，全县信访总量一直保持较大规模，2006年到2009年，信访人数一直呈上升趋势，进入到2010
年后，虽总量有所下降，但从绝对数字上来看，仍然比较高。县委书记平时除了下乡和开会，只要是到办公室，基本上有80%的时间是用来接访，往往是人还没到，上访群众已经在办公室门口聚了一大堆，每天基本如此，为谋划工作，不得不每天晚上加班或选择在其他地方办公，一定程度上影响了工作效率。从信访主体的身份看，不仅有工人、农民等基本信访群体，而且有城镇拆迁户等带有时代特色的信访群体；既有残疾人等弱势群体，又有退休人员、复员退役士兵等特殊群体。从信访主体的特点看，主要是收入相对较低、缺乏社会保障的社会弱势群体，主要动机是最大限度地实现其利益诉求。
二是信访涉及面比较广，复访比例高。从信访对象来看。信访工作的主体已不单纯是过去的以优抚对象、老弱病残、贫困户为主，现在则扩大到军转干部、企业伤残军人、社会求助者及其他如举报、咨询、社会法人等。信访对象区域性特点越来越明显。过去信访对象主要集中在农村，现在城镇信访对象也呈上升之势，外地人员来信来访的现象也逐年增多。从信访对象反映的问题来看，涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深，既有社会矛盾、经济矛盾，也有体制矛盾、观念矛盾。从反映的内容看，涉及群众切身利益的企业改制、征地拆迁、社会保障、涉法涉诉、山林权
属、涉军问题、乡村债务等方面引发的信访比例较大，共占信访总量的90%以上。有的信访对象对问题处理期望值过高，甚至有过分和苛刻要求，不达目的誓不罢休；有的以此为途，通过上访来谋取个人好处，成为‚上访专业户‛。
三是非正常上访愈演愈烈，稳控压力大。信访活动的组织性和对抗性明显增强，通过集资、串联、聚会等形式组织集体上访的现象不断增多，围堵、冲击党政机关，堵塞交通，威胁、侮辱工作人员等上访人违反《信访条例》的行为时有发生。择机上访更加明显，一些上访者往往选择重大节日、重大活动或敏感时期，选择到北京、省市和重要公众场所聚集上访，以期造成声势和重大影响，引起上级机关和领导重视，达到自己的目的。信访唯上心理加剧，越来越多的上访人不找信访部门或职能部门，而直接找领导上访，要有领导的承诺心里才踏实；一些上访者动辄赴省进京越级上访，认为只要上级部门和高级别的领导过问就能解决问题。缠访
现象增多，一些上访老户有上访成瘾心理现象，信访问题处理到位后仍然缠访不断。
四是信访问题的复杂性日益突出，调处难度大。在处理信访问题中，现在遗留下来的大都是一些体制性和政策性的问题，对基层政府来说，一个区域、一定时间内彻底解决的难度很大。有些信访问题本身情况比较复杂，加之时间跨度很长，经办人员变故多，档案资料不齐，有的因时过境迁、证据遗失、政策演变等原因，处理起来难度很大。
二、当前信访量不断上升的原因分析
一是经济社会发展阶段性矛盾开始凸显。当前，我国正处在大变革、大发展时期，一些深层次的矛盾和问题逐渐凸显：经济发展和社会利益分配的不均衡，使得利益冲突明显加剧；受经济发展水平和政策的限制，各类社会群体的不同利益诉求难以得到完全满足，不断形成新的矛盾和问题；由于一些法律法规和政策不健全、不完善、不配套，基层在执行过程中难以适从，往往产生偏差、引发矛盾。如征地补偿、拆迁安臵、职工下岗、早些年精简机构人员、退休人员待遇等问题，有的缺乏连贯性，有的存在随意性，有的处于滞后状态，致使部分政策前后不一致、上下不对称、左右不平衡，给具体操作层面造成了一定的压力，给群众的思想带来了混乱，给群众的攀比提供了借口。与此同时，群众的民主意识、法制意识、政策观念普遍增强，人民群众比以往任何时候更加关注和注意维护自身的经济利益，信访问题大多是利益之争。
二是部分干部作风不实导致问题积累。工作不细、作风不实是造成上访量增加的重要因素。信访工作犹如‚晴雨表、‛‚感温器‛，是反映社情民意和政策执行情况的窗口。从众多来信来访的具体事例中可以看出，由于某些部门、某些干部工作作风和工作态度存在问题，极易造成干群隔阂，失去群众信任，激化矛盾。一些地方和部门科学民主决策机制不健全、不完善，民主氛围不浓，出台政策措施的连续性和平衡性不够；有的干部不依法行政、不按政策办事，方法简单、作风粗暴，甚至与民争利，个别基层干部在执行政策上大搞利己主义，侵犯了群众的切身利益，致
使群众怨忿；有的部门平时对群众反映的问题不闻不问，致使小事拖大，大事拖炸；个别干部不体会上访群众的心态，听到有群众上访，不是主动接触，而是怕麻烦，绕道走，不搭理，致使矛盾和问题积累发酵，酿成群体性上访；
有的干部对群众越级上访采取简单的‚拦、堵、卡、截‛方法，没有真正把功夫下在解决问题上，导致重复越级上访现象越来越多。
三是信访机制存在缺陷。法治国家民众有冤屈都是通过法庭解决，目前我国法制不健全，‚人治‛色彩还比较浓，群众认为通过法律途径解决问题的成本高、时间长，通过信访渠道更有效，加上信访机制不完善，形成了一些不良的信访导向。目前，不管上访人有理无理、正常上访还是非正常上访，只要发生集体上访、越级上访，信访考核就要扣分，下级政府或部门就要接人。在这种机制下，一些上访人动辄以赴省进京上访为要挟，向当地政府施压，造成当地政府工作十分被动，有时甚至是苦不堪言。在领导批示、信访考核、接访成本等巨大压力下，对一些‚缠访‛、‚闹访‛行为往往是无可奈何而以‚花钱买平安‛等方式息事宁人，客观上纵容了非正常上访。以桂阳为例，我县有一个乡镇的一名上访老户龚某的信访问题早已全部处理到位，当时他还大摆‚上访成功宴‛，甚至给县信访局长也下了请帖，但其后他不但没有终止上访，而且对上访产生了浓厚兴趣，三年时间进京上访达20次之多；又如一廖姓上访对象因其子在看守所死亡，经省、市司法鉴定机构多次鉴定为因病医治无效死亡，她不服医学鉴定，多次进京非正常上访，责任单位为息访一次性补助其生活困难费10万余元，但廖某认为上访可以得到更多的好处，在领款一个月后又进京上访；还有的上访对象纯粹想到北京游玩一下，随意编造一些上访理由，责任单位却不得不花钱派人将他们接回。
四是少数上访群众心态不正或存在认识误区。当前，一些群众对信访工作的认识存在误区，如，信‚上‛不信‚下‛、信‚多‛不信‚少‛、信
‚闹‛不信‚理‛、信‚访‛不信‚法‛等。在心态上主要表现为：部分群众存在封建社会遗留下来的‚清官意识‛，有冤情或自以为有冤情便寄希望于碰上一位‚清官‛为其作主；部分群众不患贫而患不均，思想观念还停留在计划经济时期，难以适应形势
发展，心理承受能力较低，心态失衡，对两极分化不满情绪增大；部分群众对基层干部不信任，认为只有上面的领导才会公正、公平，以上压下才能尽快解决问题；部分群众认为信访‚包治百病‛，什么事都能解决；少数人抱着‚不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决‛的心理和‚法不责众‛的错误认识，缠访或越级上访；有极少数上访者向党和政府提出一些超出法律和政策以外的过分要求，当这些要求不能满足时，就不断上访，打‚持久战‛；少数人受利益驱动，为了达到自己的目的，千方百计制造事端，组织策划群众上访，煽动群众闹事，以便自己从中获利。
三、进一步做好基层信访工作的几点思考
面对当前基层信访工作中存在的突出问题，究竟如何采取有效措施真正使信访工作走上规范化、法制化、有序化的轨道，这是我们必须认真思考和解决的问题。一是信访功能如何定位？目前，老百姓将信访当成了优于其他法定救济手段甚至国家司法救济的一种特殊权利，信访成了‚包治百病‛的‚万能丹‛。在我国民主和法治进程中，信访究竟应该和可能发挥什么样的功能作用？信访治标和法制治本的平衡度该如何把握？二是信访机制如何导向？基层截访和赴省进京接访是否能真正减少越级集体上访、减轻上级压力？如何才能做到既让群众充分表达利益诉求、维护群众合法权益，又能规范上访秩序、维护社会稳定？三是信访责权能如何协调？对
于一些体制性问题和基层政府或部门有责任而无权力、无能力解决的信访问题该如何应对？对此，笔者结合工作实践进行了认真思考。
一是要加快信访法制化建设步伐。信访作为一种民主制度，其发展的根本途径是法制化。信访制度本质上仍然是一种‚人治‛的制度，社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于领导是否关注以及处理措施是否有力，它诉诸的是个人的领导权威，而并非制度权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性：某一时段的某个典型问题可能得到解决，但不能保证所有的问题都能得到解决，偶然性和随意性相当大。因此，信访工作最行之有效、最主要的手段应是加强依法信访，只有把信访工作纳入法制化的轨道，做到依法上访，依法办访，才能适应当前形势的需要，才能更好地发挥信访工作的独特作用。为此，要积极探索和实践依法信访的新
途径。一是引入法律援助制度。在信访工作中引入法律援助，将信访工作纳入运用法律手段解决问题的过程。邀请律师参与涉及法信访问题的接待处理，为上访群众提供法律咨询和解难释疑服务，引导上访人正确运用法律手段并通过司法途径解决信访问题。律师参与信访工作，为依法信访提供了法律保证，也有利于妥善处理涉法信访问题，促进和加强信访工作法制化建设。二是引入听证会制度。对重要疑难的信访问题以及信访老户问题的处理，通过召开听证会，让有关各方面包括信访人在内共同参与，由信访人向信访处理机关提交证据，陈述自己的意见，使信访当事人平等、有效参与信访程序。在广泛听取各方面的意见和要求的基础上。按照合情、合理、合法和公平、公正、公开的处臵原则处理信访问题，使信访人真正感受到信访权益得到了保障，促使信访人放弃过高要求或无理要求，既保
证了信访问题有效处理和提高信访案件的结案率，也能较好地解决信访人无理纠缠和信访机构重复受理的问题。三是引入社会矛盾纠纷调解服务制度。各级建立社会矛盾纠纷调解服务中心，对一些涉及面较广或跨地区、跨部门、跨行业的信访问题，可实行各相关部门联合办案的方法，邀请相关部门的领导和专家共同参与信访接待和处理，研究协商各方均可接受的处理方案。特别是要加强与司法、仲裁等部门相互之间的联系和沟通，使一些属于司法、仲裁部门处理的信访案件直接由司法、仲裁部门处理。
二是要进一步改进和完善信访机制。一要弱化对信访发生总量的目标责任，强化对已发生信访问题解决情况的目标责任。要改革现行的信访工作目标考评办法，将核心考核指标从以发生量为主转向以解决信访问题为主，使下级政府从围追堵截上访群众中解脱出来，把信访工作的着力点放在解决信访问题上。要强化解决矛盾的责任意识，落实好‚一把手‛解决信访问题制度，将解决信访情况纳入目标考评体系，强化督促和监控。要创新方式，完善领导接待日和下访制度。目前，领导接访制度大部分实行定期轮流接待，这一制度容易造成所接的信访问题与分管的工作不衔接，需要相互交接，容易造成重复接待，处理口径不一。因此，可以探索实行领导归口接待，预约接待，促使矛盾得到及时妥善处理。要落实好群众来信来访首办责任制。凡对初始信访不重视，敷衍塞责，甚至失职渎职而引发重复上访、越级上
访并造成严重后果的，依法从严追究相关人员的责任。对重大信访问题，要落实好领导包案制度，一包到底，直至案件得到切实解决。二要弱化对上访人员的‚围堵‛，强化对非正常上访的处臵。新《信访条例》的颁布实施，对信访人的行为做出了明确的规定，为维护信访秩
序提供了依据。《信访条例》明确规定了信访事项实行‚三级终结制‛，同一信访事项最多经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。要加强全社会的法制教育，认真抓好《信访条例》的宣传贯彻落实，教育群众如何依法表达自己的诉求。要严把政策关，严守政策口，维护好上访秩序。对于无理和要求过高的上访，各级要严格按照政策和法律，把话讲死，不开口子，不怕‚上访‛，更不要对每次越级上访都要求基层花钱派人接访。要让上访人清楚，其无理的上访，到哪儿都没用，到头来只会‚赔了夫人又折兵‛，自讨苦吃。在接待工作中，要做好上下级的沟通，做到上下衔接，口径统一，不给上访人有空子可钻的机会，消除其过高要求的想法。在具体操作中，可考虑将全省乃至全国信访系统的电脑联网，各市县在电脑上建立无理信访老户‚黑名单‛。当列入‚黑名单‛的信访老户去京赴省到市上访后，上级信访部门只要一点鼠标，就能看到这些信访老户的情况，有利于共同做好工作。对于极个别经多次教育仍缠访不止，影响机关正常办公秩序，并违反《信访条例》的无理信访老户，要依法予以处理，以规范信访行为，维护正常的信访秩序。三要弱化信访部门直接解决问题的职能，强化属地与相关部门解决信访问题的主体责任。要在抓好信访工作源头上下功夫。紧紧抓住出台政策和执行政策两个重点，在出台政策时，要牢固树立群众观念，走群众路线，研究制定一个地区一个部门的政策措施，要做到没有兼顾各方面利益的政策不出台，得不到大多数群众支持的政策不出台，与民争利的政策不出台，配套措施跟不上的政策不出台，防止因政策制定不当而引发群众上访。在执行政策
时，要教育干部端正思想作风，不折不扣地贯彻落实各项正确的政策，不能在政策之外另搞一套，不能利用手中的权力谋私利，防止因执行政策走样而引发群众上访。
三是要制定相应的惠民政策集中解决一些涉及群众利益的信访突出问题。在重复上访、集体上访、越级上访的案例中，有相当一部分是带有普遍性的弱势群体共同利益诉求，但按照现行的法律政策和捉襟见肘的县级可用财力无法解决，应由上级出台相应政策统筹解决。如去年我县未参加养老保险的集体企业退休人员为生活保障问题频频集体上访， 2007年11月，省政府出台了解决集体企业退休人员生活费问题的‚湘政办发［2007］66号‛文件，2007年10月1日之前男满60周岁、女满50周岁的集体企业退休人员，每人每月可按照低保上限标准领取生活费（我县为165元）。该政策实施后，有效缓解了集体企业退休人员生活保障方面的矛盾和问题，此类上访得到有效控制。但2007年10月1日之后达到退休年龄的人员生活保障问题又将产生新的矛盾，同时，国有企业下岗失业人员要求解决养老保险方面的信访问题仍然比较突出，但按现有政策无法解决。对于这些改革发展特殊阶段的特殊群体，应进一步出台让他们‚共享改革发展成果‛的惠民政策，解决他们的基本生活和养老保障。此外，这些惠民政策应保持连续性，避免因生硬划界在暂时解决已有矛盾的同时又留下新的矛盾隐患。
