关于虚假医疗药品广告的调研报告
当前，虚假医疗、药品广告泛滥成灾，国家食品药品监督管理局曾监播45424次省级和省级以下电视台发布的药品广告，违法发布率为62.3％，监测检查159份都市报、晚报和广播电视报发布的10498个药品广告，违法发布率为95％。甘肃省工商局对全省医疗单位在电视台发布的广告进行监测，发现其违法发布率达85％以上。虚假医疗、药品广告屡禁不止，屡打不绝，已成为一大“顽症”和社会公害，它极大地损害了社会诚信，国家将此列为整顿与规范市场经济秩序的重点，部署专项行动加以整治。本文结合实际，分析当前虚假医疗、药品广告的成因，探讨整治的对策。
一、虚假医疗、药品广告泛滥的成因分析
当前虚假医疗、药品广告泛滥，充斥各种媒体和一些广告载体，其原因是多方面的，从我市的情况来看，形成的原因大致有以下几个方面：
1、多头监管的广告管理体制的影响。按照现行的《广告法》及《医疗广告管理办法》、《药品广告管理办法》的规定，发布医疗广告要经省级卫生部门审批，发布药品广告要经省级食品药品监督部门审批。国家广电总局20xx年9月26日发布的《广播电视广告播放管理暂行办法》规定：“国家广播电影电视总局负责对全国广播电视广告播放活动的管理。县级以上广播电视行政部门负责对本辖区的广播电视广告播放活动的管理。”同时，媒体内部也按要求设臵了审批把关程序。按理说，审查把关是严格的，但在实际中，监管力度大打折扣。由于医疗是特殊服务，药品是特殊商品，国家的制度设计，把医疗、药品广告审批权都放在省级卫生和食品药品监督部门，审批门槛高，增加准入难度，可有效防止此类广告失之于宽而泛滥成灾，这是积极的一面，但同时又造成审批效率低，审批与监管脱节，成为消极的一面。由于约束乏力，媒体的内部审查机制基本流于形式，难以发挥作用。武威市工商局监测电视台发布的医疗、药品广告，违法发布率占到85％。就是如此，其广告工作还受到上级广电部门的表扬。
2、政府财政对媒体保障不力。党报党刊、广播电视被称为党和政府的喉舌，要讲公信力，讲社会责任，在经费上应给予一定的保障。但在实际中，政府没安排或只安排了很少的资金，绝大部分靠广告创收来维持运转。据测算，在市级媒体，医疗、药品广告占其发布广告80％以上，也就是说，媒体的广告收入主要是医疗、药品广告收入。而且目前就业压力非常大，新闻媒体的人员急剧膨胀，如武威电视台（20xx年武威市电视台和凉州区电视台合并）的人员就高达240多人，人员经费是一笔大数字，时时困扰着该电视台。这样，媒体为了生存与发展，想方设法要扩大广告收入，打“擦边球”甚至明知故犯的现象就不足为怪了。工商部门执法常处于两难之中，如果放松监管，既是一种失职行为，又愧对老百姓；严格依法办事吧，就会断了媒体的财路，媒体肯定难以为继，当地党政领导不会支持，媒体的大量人员面临失业，影响社会稳定。
3、媒体过度趋利而忘义。广告也具有导向功能，媒体在发布广告时，应依法加强审查，拒绝虚假广告，不能为了小集体的利益而忘记自己肩负的责任。当前虚假医疗、药品广告泛滥成灾，主要是一些媒体过度趋利而致。几乎是来者照登，完全放弃原则。同时，一些新闻媒体还凭借舆论的影响力，阻扰执法部门的监管。笔者就了解到，有一个市的电视荧屏上充斥着大量虚假医疗、药品广告，诱使许多患者上当受骗，老百姓反映强烈，人大代表、政协委员纷纷提出建议和提案，要求政府有关部门依法查处。工商部门作为广告的监管部门依法前去检查，结果是各广播电视媒体不再采发工商部门的报道，以此对抗和阻扰监管，令工商部门苦不堪。
4、行政执法缺乏力度。工商部门是《广告法》授权的行政主管机关，并且工商部门已实行了省以下垂直管理，按理说，行政执法应具有权威性。但在实际中，工商部门的执法非常乏力，新闻媒体为主要广告发布者，但新闻媒体由党委宣传部门领导，工商部门的执法往往受制于这种领导体制，如果行政监管和执法工作没有得到地方领导的支持，甚至还设臵一些阻力，工商部门的执法就会步履艰难，整治虚假医疗、药品广告很难落到实处。由于医疗、药品广告收入过于丰厚，许多媒体把这类广告的经营权牢牢抓在手里，媒体与广告主直接接触，更加大了监督查处的难度。
5、医疗单位被承包的科室成为高发区。一些医疗单位，特别是一些公立医院，为赚取高额承包费，把一些科室承包给一些非法行医者。这些承包者借助公立医院的公信力，以医院的名义大打广告，进行虚假宣传，诱骗群众上当。从有关数据看，这是虚假医疗广告的主要乱源。如今查处的虚假广告案中，很大部分就是此种情形。
二、整治医疗、药品广告的对策与思考
要整治好虚假医疗、药品广告这一“顽症”，必须坚持标本兼治，重在治本的原则，形成政府牵头、工商部门主抓、相关部门协调配合、行业组织加强自律的格局，切实规范医疗、药品广告秩序。
1、完善立法，加大法制规制力度。一是把商品推荐者列为广告行为主体。根据国际惯例，广告行为主体包括广告主、广告经营者、广告发布者、商品推荐者。商品推荐者主要指广告代言人，广告代言人与产品或服务机构的主人同样承担侵权责任。我国的《广告法》应借鉴这一做法。特别是当前一些医疗单位和药品、医疗器械生产经销企业在广告宣传中使用名人担任形象代言人，对社会公众产生较大的误导，这涉嫌变相使用患者或消费者的名义为产品和服务作证明，在《广告法》中应增加条款加以规范。《刑法》第222条也要作相应的修改，将商品推荐者列为刑事责任主体。
二是增加禁止性规定。英国的相关法律规定，广告商不得利用人们的担心与焦虑推销商品，广告中不准出现引导性语言，不准出现宣传药品效果的用词，也不准宣传药品没有副作用。美国相关法律规定，凡是广告的表述或由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象的，这种错误印象又关系到所宣传的产品、服务实质性特点的，均属欺骗性广告。无论是直接表述还是暗示信息，广告发布者都要负责。这些都值得我们借鉴，并认真加以吸收。
三是赋予广告受众对虚假广告的起诉权。虚假广告侵害的客体是广大受众，应赋予其提起诉讼的权利。
四是增加虚假广告的违法成本。据有关规定，发布违规广告的罚款一般是广告费用1—5倍。但媒体通过发布广告所得的收入往往是罚款额的几十倍、上百倍。一些媒体与广告主还通过伪造合同，降低金额，以此来减少罚款。据业内人士称，许多地方媒体都会按每年广告收入的5％左右预先提取一笔“罚款基金”，专门用于支付违规广告的罚款。而且，我国的有关法律法规尚未明确没收广告主从违法广告中获得的经济利益的规定。这样，广告主从违法广告中获得的利益足以支付行政机关的经济处罚和承担民事责任所必需的费用，即使受到处罚后仍有利可图，导致法律制裁起不到应有的震慑。因此，要对《广告法》作必要的修改，对虚假广告主、广告发布者要处以高额罚款，同时要承担巨额经济赔偿，并对《刑法》第222条进行修改，加重刑事责任。
2、严格依法行政，加大打击力度。一是加强监管执法力量。目前，负责医疗、药品广告的行政监管主要是工商行政管理部门和卫生、食品药品监督部门，前者负责监督管理，后面二者负责审查管理。工商部门的职责由内设的商广机构履行，各级商广机构担负着商标、广告监管任务，人员力量普遍不强，而随着经济的发展，涉及知识产权的商标、广告监管任务日益加重，必须充实和加强监管执法力量。据有关消息称，卫生部已上报国务院批准取消医疗广告，很多人对这种做法提出了不同的看法。如果取消审批，更会加重工商部门的监管任务。
二是坚持做到“有法必依，执法必严”。现在虚假广告，特别是虚假医疗、药品广告泛滥，固然有法律不完善的原因，但更主要的是执法不严的原因。如果我们认真严格地执行现行法律，就不会出现虚假医疗、药品广告泛滥的局面。 三是改变多头监管的体制。国家要进一步理顺广告监管体制，建议由工商部门归口进行管理，改变目前各管一段，责任难落实的做法。
3、理顺体制，拆除“保护伞”。目前，我国的新闻媒体的主管机关是各级宣传部门和广电部门，报社、电视台、广播电台下设广告部经营广告业务。这种政企不分、企事业不分的体制，致使一些违法违规广告堂而皇之登上主流媒体，而且形成一种扭曲的利益链，主管部门自觉不自觉地充当违法违规广告的“保护伞”，执法部门处处受掣肘。应理顺这种体制，拆除其“保护伞”，实行管办分离，建立现代企业制度，平等地参与市场竞争。
4、强化部门责任意识，形成执法合力。就目前来看，医疗、药品广告管理涉及到宣传、广播电视、新闻出版、文化、卫生、食品药品监督、工商、公安、城管、监察等部门。因此，应由当地党政领导牵头组织，建立联席会议制度，强化有关部门的责任，实行综合治理。广电部门应加强对广播电视媒体的管理，实行一把手负责制，对刊播违法广告的，除责令停止刊播外，并追究一把手的责任。新闻出版部门要加强报刊、出版单位和印刷印制企业的监督管理，对印制、发布违法广告严重的报刊、出版单位和印刷企业要依法严肃查处。卫生部门要加强医疗广告的审批监督，加强对医疗单位的管理，对非法承包、出租科室的行为进行查处。食品药品监督部门要加强对药品广告的审批监督，加强对药品生产、经销单位的管理。工商部门切实履行广告监督管理职能，加强行政执法，严肃查处广告违法行为。公安机关要依法追究从事违法医疗、药品广告责任人的刑事责任。纪检、监察、纠风部门要加强对有关行政管理部门依法行政、履行监管职责的监督，对失职、渎职、滥用职权的部门和违法发布医疗药品广告、情节严重的新闻媒体单位，要追究其主要负责人和直接责任人的责任，对利用新闻报道形式进行虚假宣传和把关不严发布虚假广告行为，发出《行政建议书》，纪检监察部门追究当事人的违纪责任。
5、健全管理机制，加强监管与把关。一是建立及时纠错制度、公开更正制度。可仿效西方一些国家的做法，让违法广告发布者在媒体上登载纠正性广告，原广告做了多少次，纠正性广告就要做多少次，并加重收费。《广告管理条例实施细则》第二十五条规定广告经营者“由此造成虚假广告的，必须负责发布更正广告”，此规定应同样适用于广告主、广告发布者，并明文规定更正的幅度。
二是完善登记备案制度。对广告备查的范围、时间、要求等作出具体规定，促使媒体加强自律，把好广告发布审查关，防上虚假违法广告出笼。
三是强化媒体广告监测制度。要充分运用现代计算机和网络技术，进一步开发网络广告智能监管软件，建立功能齐全的广告监管电子系统，建立和健全监测报告、档案、信息发布等制度，提高执法的科技含量和监测能力。
四是实行公示曝光制度。对监测发现的虚假广告向社会进行公示，并警示广大消费者别上当受骗，对情节严重、屡整不改的虚假违法广告和典型案例，通过媒体公开曝光。
五是实行举报奖励制度。构建便捷的虚假违法广告举报网络，对提供举报线索的实行奖励，调动全社会的参与积极性，使虚假违法广告能及时得到发现和查处。
六是实行广告经营信用分类监管制度。工商部门建立广告经营信用数据库，收集和整合相关信息，为广告经营者、广告发布者分别建立信用档案，设臵信用评价项目、分值和信用类别，不同的类别实行区别监管，对一类(或a类)可采取免予广告经营单位资格年度审查、推荐为广告经营文明单位等措施予以奖励；对二类(或b类)予以行政告诫、责令整改等处理；对三类(或c类)列入“黑名单”管理，严格监控；对四类(或d类)要依法取消广告经营资格、停业整顿、直至吊销营业执照。
七是完善广告审查员制度。对现行的广告审查员制度进行改革，把广告审查员设计成一种执业资格，一方面规定设立广告经营单位必须有取得执业资格的人员，就象设立会计师事务所、律师事务所必须有注册会计师、律师一样；另一方面，广告审查员对审查的广告负责，就象会计师对自己的会计行为负责一样。
6、加强行业自律，促进广告行业健康发展。行业自律是规范广告经营行为的重要环节，要注意发挥行业自律的独到作用，建立有效的自律机制。一是普及广告法律法规知识，自觉依法规范自身行为，加强自我约束和管理，使广告行业自身的行为更加符合法律规定和道德要求。二是引导行业组织加强职业道德教育，做到诚实守信，实事求是地传递信息。三是引导行业组织建立内部惩戒机制，惩治失信，鼓励诚信。四是开展广告评比活动和争创文明诚信广告经营单位活动，强化其信用意识、守法经营意识。
怀化市深入开展虚假违法医疗药品保健食品等广告专项整治行动方案
