千亿彩票公益金去哪儿了
彩票两元钱一张。但许多人不知道的是，从理论上说，你每购买一张彩票，无论中奖与否，都相当于向社会公益事业捐助了7角钱。这笔钱名为彩票公益金，是按照规定比例从彩票发行销售收入中提取，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，也是彩票这种博彩形式在中国这个禁赌国家存在的意义。
官方数据显示，截至2014年9月，内地彩票发行规模累计已达1.7万亿元。按照当前彩票管理的相关规定，其中35%作为彩票公益金上缴国家用于社会公益事业。以此比例计算，彩票公益金的规模应该已经超过6000亿元。
不可否认，二十多年来，这笔数千亿元的资金为中国社会福利、体育事业做出了巨大贡献，然而，在其使用过程中，也存在被挤占、挪用乃至贪污的情况。
2014年底，审计署18个特派办全体出动，一个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作，直指数以万亿计的彩票资金。规模之大，前所未有。彩票公益金的管理、使用乃至彩票运行机制有望得到一次较为彻底的清查摸底。
“劫贫济富”的公益金
根据国务院批准的分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50∶50的比例被分配。在中央层面，备受争议的一点是，公益金是否应该被大规模地投入到社保基金中，或者说，彩票公益金在承担“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”等社会福利和社会公益事业任务的同时，是否应当也成为社保基金的主要资金来源之一。
从2002年开始，中央财政每年都分配部分中央彩票公益金给全国社会保障基金，用于补充社会保障基金的不足。有资料统计，2006年福利彩票交给中央财政的75亿元公益金中，直接由民政部用于福利事业的仅有6亿元，其余69亿元被注入社保基金。财政部2014年8月公开的数据显示，2013年中央财政安排彩票公益金支出450亿元，其中，分配给全国社会保障基金理事会的资金为277亿元，占公益金总支出的比例高达61.5%。另据统计，从2002年开始，被拨入社保基金的彩票公益基金至今已经超过1420亿元。
从客观情况来看，社保基金的确“缺钱”。由于1997年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金很多被挪用去发放退休人员的养老金，导致个人账户的空账运行规模已超过万亿元大关。早在2004年，时任劳动和社会保障部部长郑斯林便透露，中国养老保险个人账户“空账”每年以1000亿元的规模在扩大。而世界银行日前公布的一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告预测，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。所以，社保基金“缺钱”成为国务院批准将“补充全国社会保障基金”写入由财政部颁布的《彩票公益金管理办法》的重要原因。正如大连理工大学公共管理学院教授、前大连社保局局长陈仰东近日在接受《华夏时报》记者采访时所说，公益金拨付得多一些，财政压力就会减少一些。
彩票专家苏国京在参加一些研讨会时，也曾就此询问过民政部官员的意见，对方认为，从彩票公益金设立的意义来看，被用于填补社保缺口并无不妥。不过，许多业内人士对此则不甚赞同。有学者指出，从社会保障基金的性质来看，它属于国家战略储备基金，将公益金用于补充社保基金等于将其投放到未来，违背了福利彩票“扶危济困”的目标，造成资源浪费。
北京大学中国公益彩票事业研究所所长王薛红则认为，彩票的发行是为了用于公益事业，而社保基金缺口有很大部分原因是历史因素造成，这应该由政府财政来补充，拿彩票公益金去填补社保基金缺口并不合理。
王薛红说：“没有社保的人在彩民中占据相当比例，而将公益金注入社保基金并不能帮助到这些弱势群体。这样的使用方法，相当于‘劫贫济富’，与公益的宗旨暌违。”而且，随着彩票发行规模扩大，问题彩民等负面社会效应日益明显，而内地彩票公益金在解决此方面问题上几乎没有任何投入。在本港，政府和慈善组织对问题彩民十分重视，在研究、预防及心理干预、治疗等方面都有投入。
公益金“公益”了谁？
相比中央在使用公益金时所面临的争议，地方留成另外50%彩票公益金的使用情况所面临的问题要严重得多。
虽然国务院明确规定，彩票公益金的提取比例不得低于35%，但在实践中，各类彩票差别很大。据中华慈善百人论坛《博彩与慈善：结合与平衡》主题报告的统计，以双色球、超级大乐透、3D、排列三等为主的乐透型数字彩票，绝大部分的彩票公益金提取比例能够达到35%，但以中福在线为主的视频型彩票的公益金提取比例只有20%，以足球彩票为主的竞猜型彩票的公益金提取比例仅为18%。
而且，国务院早在2001年就明确“今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金。”但事实上，发行费用的比例依然是15%，这在彩票年销售突破3800亿元的今天，已经是一个天文数字；而彩票公益金的比例却一直被缩减，从未达到35%的要求。加之公益金使用不透明，所以，2014年9月，当中国福彩奢华惊人的黄山培训中心的图片开始在互联网流传时，公众终于知道了巨额的彩票款都流向了哪里。
从历年的审计结果来看，很多地方都发生过挪用或滥用彩票公益金，甚至将公益金用于经营性营利活动的案例。2003年，湖北省审计厅公布的审计公告显示，该年度彩票公益金被挤占挪用或违规使用1780余万元。2006年，国家审计署审计发现体育总局所属体育基金管理中心未经批准动用彩票专项资金2787.4万元，以个人名义用于股票投资。2010年2月，青岛市福利彩票发行中心原主任王增先在福彩大厦建设、中福在线运营等过程中，涉嫌个人受贿、单位受贿、挪用公款、贪污等多项犯罪被双规。王增先还将发行彩票募集的福利基金肆意挥霍，购买豪华游艇、投资酒店„„
随着彩票公益金的规模不断扩大，公益金使用监管的问题日益突出。虽然《彩票公益金管理办法》明确规定“省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位应于每年3月底前向上级财政部门报送上一年度彩票公益金使用情况”，但是，中国社科院社会政策研究中心副主任杨团认为，“在没有专门的单项彩票公益金使用审计机制和社会监督机制的条件下，仅仅要求公益金使用单位向财政部进行每年一次的使用情况报告，很难保证公益金真正用到项目所承诺的社会公益事业上而不出现跑冒滴漏，甚至滥用等现象。”
“畸形的彩票管理制度”
其实，无论是对彩票公益金是否应当填补社保亏空的争论，还是地方对公益金的挪用或滥用，本质上都是在探讨彩票公益金如何“用得其所”。对此，许多人认为，一个简单的解决措施，就是加大彩票公益金使用的透明度，使其得到社会的监督。在苏国京看来，理想状态下，彩票公益金使用数据应当分为三个层级逐次公开。中央负责公布公益金的整体数据，比如总收入、中央留成数额、各项目的资金使用情况；省一级则公布获得公益金的总额、自身留成以及将公益金分配给地市的情况；地市一级的公开情况则要详细得多，除了公开接收公益金总额，还要具体公开每一个项目的具体花费情况，“比如，在某街道、某小区内到底建了几个健身设施，每个设施耗费多少”。
但这种理论上的设想实现起来却很难。彩票专家程阳认为，政府的相关信息如何更加透明，这已经远远超出了彩票的范畴，他告诉《凤凰周刊》记者，彩票公益金管理作为政府行政的一个小小的分支，不可能特立独行，任何国家官僚体系都是如此。欧美等发达国家和地区，有类似《政府信息公开法》的法律，对政府的信息公开有具体的规范，包括彩票公益金使用之类的信息比中国更加透明。中国彩票公益金使用的透明度，有赖于其他法律的进一步完善。
相比完善法律，一个更加快捷的手段或许是改革彩票管理体制。一位不愿透露姓名、曾参加过中国福利彩票创立与发展的民政部前官员告诉《凤凰周刊》记者，彩票公益金在使用过程中所面临的种种问题，根源都在于中国“畸形的彩票管理制度”。
对于中国彩票的管理体制，有学者将其总结为“1+2+N”的管理模式。其中，“1”为财政部，是彩票监督管理部门；“2”为民政部和国家体育总局，二者分别管理福利彩票、体育彩票发行工作；所谓“N”，指公安、工商、税务、审计等依照各自的法定职责参与彩票管理相关活动，维持彩票市场秩序。而在上述人士看来，中国彩票管理制度“畸形”之处在于“本来应当是企业的事情，却让政府来做，而且还是多个政府部门”。
对于如何从彩票业中获利，许多国家选择了两个途径：一是收税，即彩票发行机构、销售机构以及零售机构均需按照一定税率交纳税款。这笔钱作为税收收入直接进入国家财政，用途与其他财政收入没有不同，只要符合预算法案即可。第二个途径即为设立彩票公益金。这笔钱应当全部用于社会公益事业，重要的是，其并非为政府可以决定的款项，须由多方组成的委员会来分配。
以英国为例，该国有私人彩票、社会彩票、地方政府彩票以及国家彩票等多种彩票。其中销量最大的是国家彩票，类似于内地的福利彩票和体育彩票。这种彩票由特许公司卡梅洛特公司运营。每销售一份国家彩票，英国政府即会征收彩票税、收纳公益金。2012年，该公司国家彩票销量总收入为65亿英镑，交纳7.8亿英镑彩票税和17.2亿英镑公益金。但这笔彩票公益金不属于任何一个英国政府部门，而是被存入公益基金，独立于英国财政，由彩票分配基金委员会处置。该委员会将资金分配给各地的体育理事会、艺术理事会、国家彩票慈善会、遗产彩票基金、新机会基金等组织，再由这些分配组织确定资金具体投向哪些项目。
然而内地的情况是，彩票发行与销售机构不用交税，财政部、民政部以及国家体育总局决定公益金的分配方案。这就使得公益金分配不可避免地染上了官僚机构通病――财务信息不透明、经费使用缺少监督等。这也是上述地方彩票公益金案件产生的制度性诱因。
为此，上述民政部前官员曾向该部建议，结合中国国情，成立统一的彩票管理部门，比如彩票管理局。然后，将彩票发行机构改组为企业，或直接交由特许的市场化公司运营，并交纳税款与公益金；但该建议被部领导以他“想要闹‘独立’、想升官”为理由驳回。他私下揣测，不愿放弃彩票带来的利益才是主因，“毕竟彩票是他们的‘钱袋子’”。
