第一章：绪论
一、管理是指一定社会组织为有效实现组织目标，而对组织内部要素进行的计划、组织、协调、指挥和控制活动，以及对外部关系进行的处理和协调活动。
行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。 行政管理的概念（P2）
二、公共行政是为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。 • 这个界定包含如下内容：
• 其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。 • 其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。 • 第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 • 第四，宪法和法律是公共行政的依据。
• 第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。
三、公共管理的概念（P6）
公共管理与私人管理的区别（P6）
四、公共行政学的发展阶段
1、建构阶段
◆行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。 ◆古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。 ◆马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。
◆泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。古典管理理论把人视为机械的―经济人‖ ，过于强调科学因素而忽视人文因素。
◆最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。
2、行为主义阶段
◆随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。
◆从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E.Mayo）等人进行了著名的―霍桑实验‖。
◆行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H.A.Simon）的行为主义行政学派较具影响。行为科学理论也存在着忽视正规组织的科学因素的作用。
3、公共政策阶段
◆关于公共政策的最具代表性的观点有： 拉斯维尔（H.D.Lawell）和卡普兰的观点 政治学学者伊斯顿（D.Easton）的观点 政策论研究者戴伊（T.R.Dye）的观点
决策论研究者安德森（J.E.Anderson）的观点
◆在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有： 耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C.E.Lindblom）
以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y.Dror）
4、新公共行政阶段
◆新公共行政的理论观点
新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。
主张社会正义和社会公平。
主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学
主张构建新型的政府组织形态
主张突出政府行政管理的―公共‖性质
提出民主行政的理念
★
五、新公共管理阶段 （重点掌握）
– 新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度经济学和新保守主义。
– 新公共管理理论的突出代表是―重塑政府理论‖。
其理论主要观点：
（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。
（2）新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。
（3）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。
（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。 （5）政府应在公共管理中引入竞争机制。
（6）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。
（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 （8）公务员不必保持中立。
新公共管理理论对我国政府改革的启示
当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：
第一，关于管理―政治性质‖的启示。传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干涉管理事务，才导致政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。可是，传统公共行政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管理活动。传统公共管理和新公共管理在管理―政治性质‖上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。
第二，关于公共服务―市场化‖的启示。部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试。其作为西方国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。
第三，关于―顾客导向‖观念的启示。政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。在我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象，真正建设成为服务型政府。
第四，关于―企业家型‖领导者的启示。企业家作为社会的精英，他们是这样一群人：能够将资源进行最优整合，并使收益最大化的创新人士。新公共管理理论告诉我们，应更好地激发企业家的风险意识和创新动力，使资源得到最优整合，使用效益最大，就必须为企业家们创造出更宽松的环境。政府部门领导和其他公共部门的领导，在新公共管理思想的指引下，也应具备企业家的优秀素质，以企业家的标准严格要求自己，为达成一定的公共、社会目标，高效地，最大限度地整合各种社会、公共资源，并充分发挥社会、公共资源的优势，用来解决当前公共资源供给方面面临的困境。
小练习
1.行政学诞生的标志性文献是（ B）
A.彭德尔顿法案
B.威尔逊《行政之研究》
C.古德诺《政治与行政》
D.韦伯《经济与社会》
2、1900年，古德诺发表了名著_《政治与行政》__，提出政府的政治功能与行政功能应予以区分。
3、在管理学发展史上，被称为―科学管理之父‖的是（4 ） ①史坦因 ②巴纳德 ③梅奥 ④泰勒
4、下列人员属于公务员的有（A ）
A、乡党委书记 B、县人大代表 C、政协委员 D、某厂厂长 1．简述行政、公共行政的概念。 2．简述公共行政的发展阶段。
3、简述新公共管理理论的主要思想
第二章 公共行政的组织
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一、官僚制的概念（p101）
官僚制组织的概念（p101）
二、官僚制组织理论 (p102) （1）韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面： ①组织的结构性要素 (专门化权限和任务、层级制、官员选任以专业资格为标准) ②组织的行为程序要素 （非人格化、规则约束、严格纪律）
③组织行为结果 （在上述基础上能实现高效、持续、精确、可预期、专业化和纪律严明）
（2）韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式
马克斯·韦伯认为，若要维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的―合法‖出身。现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。
●卡里斯玛型组织
由 ―卡里斯马‖式人物组建，他披上神性的光环，具有先知、全能的―超人‖魅力
●传统型组织 （中国：自古王侯将相宁有种乎？成王败寇） ●法理型组织
三、官僚制组织的特征(p104)
四、行政组织的概述
（1）行政组织的概念（p106）
（2）与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在： 公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。 （3）行政组织的分类
①根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。
②按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关（如地方政府）和专门权限机关（政府的职能部门)。
③根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关和派出机关。
（4）行政组织的要素
– 组织成员 ；物质因素 ；职能目标 ；机构设置 ；职位设置 ；权责划分 ；法制规范 ；技术和信息 – 行政组织体制
五、行政组织的权力体制(p145-148)
1、首长制和委员会制
– 首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。
– 如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做―首长制‖；
– 反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做―委员会制‖。
首长制和委员会制的优缺点
– 首长制的优点有：事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一；有利于保守秘密等。其缺点有：决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等等。
– 与之相反，委员会制的优点在于：群策群力，决策的正确性和可接受性强；相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。其缺点有：协调困难，决策缓慢；责任分散，决策容易冒险；容易造成领导机关的内部矛盾等等。
★我国行政首长负责制的基本内容：
• 行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。 • 各级政府或政府部门，都有一个行政首长的领导下的领导机关（集体领导，分工负责）。 • 本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。
– 我国行政首长负责制的特点：
• 体现了民主决策的特征 • 责任明确
• 分工合作，有利于提高行政领导效率
– 要求凡涉及―三重一大‖（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）事项都按民主集中制原则集体讨论研究决定，由分管领导提出，班子成员充分发表意见，党政正职末位表态，不对议题事先定调或作引导性发言。
2、集权制和分权制
集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。 （2）
集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。集权制的优缺点：
优点：政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或大事件；权力完整，指挥灵便；执行效率高等。
缺点：信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单
一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。
（2）
分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：地方或下级的行政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。分权制的优缺点：
优点：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。
缺点：权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
集权与分权是相互对立的：集权的程度越高，分权的程度就越低；反之，集权的程度越低，分权的程度就越高。所谓集权制和分权制，只是对集权和分权两种极端形式的理论概括。在现实中，完全的集权制和完全的分权制是不存在的，存在的只是处于两种制度的中间类型。
★
六、行政组织的结构
– 行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。
– 行政组织的纵向结构(层级制：上下层级关系) – 行政组织的横向结构（职能制适应专业化和技术化的横向分工） 现实中国的行政管理是一种“条”“块”结合的矩阵式体制。从横向上，各个部门和机关要接受同级党委和政府的领导；从纵向上，各个部门要接受上级党政机关对应的部门的领导或指导。
★管理层次与管理幅度的关系（在规模确定的条件两者关系？规模确定的条件下，二者成反比关系）
管理幅度是指一名领导者直接领导下级人员的人数。
管理层次是指从企业最高一级管理组织或管理职务到最低一级管理组织或管理职务，其间所经过的组织等级或职务等级 ①行政组织层次的高低制约着管理幅度
②下属工作性质及难易程度，制约着管理幅度与管理层次 ③领导水平与能力直接制约管理幅度 ④被管理者素质的高低制约着管理幅度
⑤集权、分权与授权程度，影响着管理幅度与管理层次（根据杜拉克的理论，管理者的真正定义是让别人做你想做的事，在这个过程当中，有无授权才是一个人是否真正走向管理者的标志。授权有四大步骤，分别是：确定内容、选择人选、检查监督、结果评估。一定不能授权的工作包括以下四点：首先是策略与机密事情，如公司战略与价格确定等事务。其次是危机事情，此时管理者一定要亲自出面。另外是与人有关的事情，诸如下属的培养，人际冲突等事情。最后是上司让你亲自办的事情也是不可以授权的，不管这种事情是多么的细小也要亲力亲为。除了这些一定不能授权的事情以外，其它的基本上都可以授权。特别是重复性的事务型的工作；自己原来擅长的工作；专业性的工作，如法律方面的诉讼案件
）
⑥下级单位所在地集散的程度及交通、信息状况影响着管理幅度 ⑦技术设备与工作条件，也制约着管理层次与管理幅度。
七、我国的机构改革
（1）现行政府机构存在的主要问题： • 第一，机构庞大，人员臃肿。 • 第二，效率低下，官僚主义严重。 • 第三，财政不堪重负。
• 第四，政企不分，结构不合理。
• 第五，政府机构设置不科学，职能交叉和职责不清的问题比较严重。 （2）政府机构改革的原则
• 第一，机构改革必须在党的领导下进行。
• 第二，机构改革必须始终贯彻实事求是，一切从实际出发的原则。 • 第三，机构改革必须贯彻精简效能的原则。 • 第四，机构改革必须贯彻法制原则。 （3）我国政府机构改革的经验教训
• 第一，转变思想观念是机构改革的前提。
• 第二，政府职能转变是机构改革的核心和关键。 • 第三，行政法制建设是保障。
• 第四，妥善安排分流人员是难点。(2013年新华社日前梳理出机构改革四大怪象：一是改出一批吃财政饭的闲人；二是少了正式工多了―临时工‖；三是以―改革‖之名行―涨价‖之实；四是明放暗收、小放大收 ) • 第五，机构改革的综合配套是必要条件。 ★
八、古典管理理论
古典管理理论主要包括韦伯的科层管理、泰罗的科学管理和法约尔的一般管理原理 。 （1）科学管理理论的创始人是泰罗，他首次提出了科学管理的概念，1911年出版《科学管理原理》一书，被公认为“科学管理之父”。主要内容：科学管理理论的基本出发点是提高劳动生产效率，其主要内容是：a.使工作方法、劳动工具、工作环境标准化；b.确定合理的工作量；c.挑选和培训工人，使其掌握标准工作方法；d.实行差别工资制；e.实行职能工长制。
（2）法国人法约尔对组织管理进行了系统地、独创的研究，l925年出版了《工业管理与一般管理》一书，后人把他称为“管理过程之父”。 法约尔提出，管理活动包含5种职能：计划、组织、指挥、协调、控制。并且他给出了14条一般管理原则。
法约尔的十四条管理原则分别是：
⑴分工。分工不局限于技术工作，而且也可适用于管理职能专业化和权限的划分。 ⑵权力和责任。权力是下达命令的权利和强使人服从的职权。法约尔把由于担任的职务地位而拥有的正式权力，与由于他的智慧、经验、品质、能力、过去的功绩而产生的个人权力区别开来。这两者是相互补充的。此外，权力和责任也是相互联系的，行使权力就要承担责任，委以责任就要授予相应的权力。 ⑶纪律。纪律建立在尊重而不是畏惧的基础上，纪律好坏关系到企业的成败。 ⑷统一指挥。“一个雇员不管采取什么行动，只应接受一个上级的命令。” ⑸统一指导。同一目标的许多工作只能有一个领导和一个计划指导。 ⑹个人利益服从整体利益。 ⑺人员报酬。报酬必须公平合理。
⑻集权。根据企业的规模、特点和领导者的能力等具体条件，规定集权和分权的程度，把集权和分权做到恰到好处。
⑼等级链。从最高的权力机构到最基层的上下级关系要形成阶梯形的权力锁链，表明权力等级的顺序和传递消息的途径。为了克服由于统一指导原则而产生的信息沟通方式的延误，法约尔提出了允许横跨权力线进行横向交往的联系板，被称为“法约尔跳板”。
⑽秩序。物资存放有秩序，厂区必须整洁，每个职工都有明确的岗位职责。 ⑾公平。善意和公正地处理职工之间的关系。 ⑿人员保持稳定。
⒀创造性。在一切工作中要积极主动充满热情、富有创造精神。 ⒁集体精神。在企业内部建立和谐与团结的气氛。 （3）马克斯·韦伯的管理组织理论的基本内容有： 1） 揭示了组织与权威的关系并划分了权威的类型 2） 归纳了官僚制组织的基本特征 3） 概括了官僚制组织的结构
★
九、古利克的七职能说
在1937年出版的由古利克和厄威克合编的《管理科学论文集》内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning(计划)、Organising(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。
案例分析
分析如下两个小案例，指出某市和某县机构改革失败的主要原因。
（1）据去年的报刊报道，10年前，某市按照―小政府、大社会‖的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10年过去了，当年的这个―小政府典范‖却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1 300多人，再次出现―官‖多―兵‖少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。（2）据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3 100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。改革后，县委部门由13个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。但由于―上下对齐、左右对称‖的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到今年7月行政人员比改革前又增加了1 000多人。 案例答案：
(1)政府职能未从根本上转变，政府包揽了过多的社会事务。
(2)机构改革需要经济、政治和社会改革的配套，单兵推进难以奏效。 (3)缺乏从上到下改革的背景，迫于上面机构设置“对口”的压力。 (4)干部能进不能出，进口大，出口小，人员分流困难
复习思考题
1．官僚制含义
2.简述管理层次与管理幅度的关系
5.试论我国行政首长负责制与民主管理关系
(1)行政首长负责制的基本特点是责任主体的单一化。对于重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺；具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任；行政首长负责制的优点是责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高，这正符合行政管理应该集中、迅速、果断解决问题的要求，因此，行政机关一般都实行行政首长负责制，我国宪法也是这样规定的；
(2)行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关、相辅相成：行政首长大多是由人民代表大会选举或任命的，要受人民的监督；行政首长行使的职权是广大人民的意志和要求的体现，是代表人民行使权力；行政首行的决定不是个人随心所欲，而是在集思广益的基础上做出的。
(3)在实行行政首长负责制的同时要注意加强民主管理：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关充分讨论，民主决定，以求真正集中代表人民的意志和利益；政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，对讨论中出现分歧、无法统一而又急需拍板的问题，才由行政首长决定并负个人责任；提高领导活动的开放程度，扩大透明度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，实行民主监督，公开监督。
专题一：我国乡村社会的变迁及其治理
一、传统乡村社会的空间的特征
其
一、中国传统乡村是一个较为封闭的家族性社会（封闭性、以宗姓为纽带） 其
二、国家统治与乡村社会分治的治理体系 其
三、以儒教伦理为意识形态。
近代传统的政权组织体系分崩离析原因
首先，19世纪的近百年的战乱造成基层政权组织体系的破坏和废驰，国家对乡村的控制能力迅速弱化。
其次，科举制松驰并最终废除，士绅失去国家体制的依赖，作为一个群体而不复存在。国家与农民的关系也因此断裂了。
第三，地方军事实力人物的兴起和土匪横行，独立地对强占的地方行使统治权，国家与农民的关系被隔绝了。
二、20世纪上半叶中国农村建设的三条道路
1、是知识分子主导的―乡村建设运动‖
2、是国民政府主导下的的乡村复兴运动
3、是中国共产党人在农村开展―乡村革命运动‖。
三、新中国乡村管理体制变迁
（一）改革开放前对乡村的改造
•
1、用国家政权直接监管取代村落自治 •
2、以阶级关系纽带取代血缘关系纽带
•
3、用集体合作的经济社区取代自给自足的自然经济空间 •
4、用中共意识形态取代儒教道德伦理
（二）改革开放后乡村组织体系
人民公社体制废除后，实行―乡政村治‖的体制。乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。
问题：---两委关系矛盾突出：村委会很容易行政化，成为乡镇政府的―一条腿‖，主要承担的是政府事务。
乡镇运转个案分析：每年常规中心工作：有村村通修公路、计划生育工作、植树造林、综合治理（安全建设与稳定工作）、移民安置、街道整洁（新农村建设的卫生工作）以及秸秆禁烧工作等。
具体个案任务运转：如麦乡通过运动开展的植树造林工作 植树造林工作
1、县将工作按照总数分解成为各乡镇的实施目标，县里下达了植树造林的具体指标与实施任务
2、准军事化的组织构建：创建林业生态乡建设指挥部
3、任务的分解、评价体系的建立以及奖惩措施的制定
4、动员与再动员
5、协调作为一种策略 6．目标任务的落实 7．自查 8．迎检
如此，植树造林的工作基本告一段落，作为中心工作的植树造林算是基本结束。通过上述的研究与分析，我们发现运动式的治理策略成为当前乡镇政权治理的一种重要的手段与治理方式。
总结：在这一治理实践中，其延续了―总体性社会‖时期的准军事化的组织构架，运用政治化动员的方式使得政治与行政混合运作，同时配以制度性的资源协调术，进而使得预期的目标基本实现。通过运动式治理，地方的基层政权表现出了有效地社会动员能力，并能基本完成上级政权所确立的任务与目标。
三、趋势与展望
观点一：徐勇--乡村治理改革的走向:强村、精乡、简县、强村
实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。但是，这会造成两种后果：
一是县级地方有―甩包袱‖的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。 二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不愿再出钱。这就使得村缺乏财力为村民办事，村民自治的能力大大削弱，民主自治因此沦为―空壳民主‖，因为没有什么事可以民主决策，也没有多少事务需要民主管理和民主监督。
所以，不改变农村治理体制，重新构造县、乡、村利益关系，便难以增强村的财力和自治能力，从而促进农村经济社会发展。 精乡：变乡级政权为派出机构
----精乡，首先是精简机构，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处，作为县以下的行政组织。其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。
-----精乡，其次是精简职能。其功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务;二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系。
----精乡，再次是取消乡一级财政。将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。如党和政府决策的贯彻、乡域经济社会发展的规划与指导、日常政务的处理、计划生育政策的实施、社会治安的维护等。
简县：精简机构与建立责任政府
-----机构的设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。县级机构可以减到20个左右即可，行政人口也可随之减少。简县不仅仅是精简机构，更重要的是构造一个责任政府，防范苛政，建立良政。
-----可从县级党代会和人大常委会制度改革入手。县级党代会设立常任代表，由党代会直接选举，对全体党员负责。县人大设立常任委员，由选民直接选举产生，对选民负责。条件成熟后，县长也可实行选民直接选举。
------从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在有限的范围实行自治，向地方民众负责。
观点
二、从乡村改造走向社区重建
1、社区含义：是―基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感‖的社会生活共同体。
2、当下乡村社区现状：
一是在现代化发展大潮中，维系传统社区认同的纽带联系逐渐失去作用，市场机制日益成为现代人交往的基本规则，利益也已成为维系个体之间联系的重要纽带之一。
二是传统的村庄共同体逐步趋于瓦解，构成社区认同的传统要素逐步消失，社区成员之间的联系机制逐步瓦解，社区凝聚力及认同感进一步弱化。农村社区的凝聚力与向心力逐步弱化。
三是乡村社区已呈现出生活面向的城市化、人际关系的理性化、社会关联的―非共同体化‖、村庄公共权威的衰弱化 创新社区管理体制
塑造现代农村社区认同的新途径:
1、重塑社区公共性、
2、文化重建促进社区认同
3、公共服务引导社区认同
4、培育社群共同体等
专题二：中国的关系社会
一、中国人际关系的“差序格局”
中国传统社会的人际关系就像一枚石头扔进宁静的池塘，泛起一圈圈涟漪 ,以自己为中心，一层一层向外推，向外扩散像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄 。
（1）中国传统社会的组织结构以自己为中心，而不是以外在的别人、有形的团体或国家为中心。
（2）人与人之间的关系不均等，有亲疏之分。所谓圆圈，便是由自己某层亲密关系们组成的一串点，越是靠近中心，越是亲近；越是远离圆心，关系越疏远。
（3）个人与每一圈上亲疏不同的人际关系，都有特定的伦理规范和各自不同的相处之道，方式规则各不相同。
五种传统社会群体可称江湖：（1）黑社会；（2）官场、生意场、军阀圈；（3）商业流动人口；（4）关系圈；（5）以关系圈为核心的公众社会。
关系网是隐蔽的“组织”
正式组织必须是依法设立，是体制内的机构。它有明确的目标、任务、结构和相应的机构、职能和成员的权责关系以及成员活动的规范。正式组织是以效率的逻辑为重要标准。
非正式组织则以私人关系网为代表，不具正式制度，不具组织领导，以各自利益为中心，依无形的习俗惯例相连，辗转传递，交换资源。非正式组织是以情感的逻辑为重要标准。 ★ 非正式组织是指人们在共同劳动、共同生活中，由于相互之间的联系而产生的共同感情自然形成的一种无名集体，并产生一种不成文的非正式的行为准则或惯例，要求个人服从，但没有强制性。 非正式组织的特性
顺乎自然(Naturalne)
非正式组织完全是人们自愿结合而成，故其为顺乎自然无人强迫，亦无人故意安排、设计，完全是由人们在组织之中的相互行为彼此了解、认同之下，产生感情后所自然结合而成的团体
相互行为(Interaction) 人们在组织之中彼此往来、沟通、互相了解，因而形成非正式组织。这种互动过程即相互行为。
感情投入(Empathy)
因为人员的相互行为而使组织之中的人员彼此认识、了解，故非正式组织之中的情感较亲密。人员由于彼此之间亲密来往的结果，从心理上把各人在某些方面融合成一个整体，包括同情和相互之间的认同，因而以团体的情感作依据，所以其行为缺乏客观的标准。
社会距离(Social Distance)
在正式组织之中由于阶层节制或功能分工的关系，人员间多少存在一些社会距离；但是在非正式组织之中，人员的结合是由于相同的背景，故彼此的距离就变短了。
民主取向(Democratic Orientation)
非正式组织成员是自由结合，无法律限制、地位高低，成员于一种平等的原则之下彼此来往；任何的行为皆众人同意而产生，充分表现民主气氛。
用影响力来领导(Leadership through Influence)
非正式组织若有领导这件事，那就是靠影响力，全看其所发生的时机、性质而定。
团体压力(Group Preure)
非正式组织有团体公认的―行为规范‖存在每个成员心中，即为团体压力。
附着力、统合力(Cohesivene and Unity)
非正式组织的存在住要是由人员间有种共同的认知，此种―认同‖的力量把大家紧密的团结在一起。正如人在外国在自己的国内团结，因为人在外国产生认同的作用。
成员的重叠性(Overlapping Membership)
正式组织之中的非正式组织数量不只一个，成员亦表现出重叠性。 非正式组织的成因
满足友谊(Friendship)
人类会有友情的需求而去寻找友谊，建立社会关系乃是人的通性，人们既属于一个组织，其生活圈、社交活动范围自然让他们相互来往，最后就形成非正式组织。
追求认同(Identification)
经由非正式组织人们可取得社会地位、得到认同、扮演角色，让人们产生同属感。
取得保护(Protection)
各人的力量是有限的，人们必须藉著团体的力量以维持自身的利益，这种寻求集体力量防护自我的心理，亦促成非正式组织的产生因素，但是此动机是消极的、防卫的。
谋求发展(Exploitation)
人们在组织之中还是要谋求发展、地位提升、影响力扩张，但是如果孤立无援就会难有发展，于是人们就要结合成团体，互相援引以达到升官发财的目的，此动机为积极的。
彼此协助(Aistance)
人类是群居动物，也只有靠组织的力量方可达成人们的愿望，故人在组织需要互助，为此非正式组织应运而生。 非正式组织的功能[
维护团体的价值观
非正式组织成员彼此抱持相同观念、价值，他们为此团结，人员的关系密切而增强团体的内聚力。
提供社会满足感(Social Satisfactions)
非正规组织能够给其成员地位的认同，和与其他人联系的机会，尤其在现代大规模的组织之中。个人地位相形渺小，因此非正式组织应运而生给予成员归属感和地位的满足。
有效沟通
非正式组织可以建立迅速传播消息的网状体系，让参予者可以了解管理当局所做的各项措施的意图。
社会控制(团体拘束力)
此为一种约束成员的力量，包含:
一、内在的控制:引导成员顺从文化价值的力量
二、外在的控制:非正式组织之外的团体所加诸其成员的力量，这种外在压力可促使非正式组织成员的团结。
高度伸缩性
非正是组织则几乎不受工作程序的约束，具备高度的弹性。对临时发生的危机，常可以循着非正式途径解决，故可保持组织的完整，不致因为人员盲目服从组织的政策、法规、程序，而让组织缺乏应变能力而瓦解。
分担主管领导责任
主管成员如果和非正式组织保持良好关系，那人员必和主管采取合作，可以自动自发的工作，积极提供意见，这样可让主管不必事必躬亲，节省时间、精力成本，使主管可以有更多时间、精力专注于更重要的工作。 非正式组织的作用
非正式组织虽有不良的作用，但管理者若能注意其存在而加适当的运用，亦可产生以下的优良效果：
（1）弥补不足——任意一个正式组织无论其政策与规章寂得如何严密，总难巨细无遗，非正式组织可与正式组织相辅相成，弥补正式组织的不足。
（2）协助管理——正式组织若能得到非正式组织的支持，则可提高工作效率而促进任务的完成。
（3）加强沟通——非正式组织可使员工在受到挫折或遭遇困难时，有一个发泄的通道，而获得社会的安慰民满足。
（4）纠正管理——非正式组织可促使管理者，对某些问题做合理的处置，发生制衡的作用。
非正式组织的危害
非正式组织在管理上值得注意的问题有四个：
（1）抵制变革——非正式组织往往变成一种力量，刺激人们产生抵制革新的心理。
（2）滋生谣言——谣言在非正式组织中，极易牵强附会，以讹传讹信以为真。
（3）阻碍努力——工作人员在其工作上特别尽力，必受到非正式组织中其它成员的认识，地是使人不敢过分努力。
（4）操纵群众——有些人员居然成了非正式组织的领袖，常利用其地位，对群众施以压力从中操纵，容易在企业不景气的时候造成员工的流失率升高。 非正式组织的类型：
消极型：既不安全，也不紧密。这种非正式组织是内部没有一个得到全部成员认可的领袖，分为好几个小团体，每一个团体都有一个领袖，同时某些领袖并不认同组织，存在个人利益高于组织利益的思想。
兴趣型：很安全，但不紧密。由于具有共同的兴趣、爱好而自发形成的团体，成员之间自娱自乐。
破坏型：很紧密，但不安全。这种非正式组织形成一股足以和组织抗衡的力量，而且抗衡的目的是出于自身利益，为谋求团体利益而不惜损害组织利益。同时，团体内部成员不接受正式组织的领导，而听从团体内领袖的命令。
积极型：既积极，又很紧密。一般出现在企业文化良好的企业，员工和企业的命运紧密地联系在一起。比如日本本田公司的QC小组，完全是自发成立，员工下班后聚到一起，一边喝咖啡，一边针对今天生产车间出现的生产问题和产品瑕疵畅所欲言，最后通过讨论找出解决问题的方法。 关系网的三条“有别”原理：
• ―亲疏有别‖：关系社会讲的亲疏，不单指血缘亲疏。(古人讲门生故吏、同年) •
―上下有别‖ ：尊尊的差序秩序
• ―内外有别‖：―自家人‖和―外人‖两个概念关涉两种截然不同的伦理体系和游戏规则
关系网的隐形游戏规则
• --没有人情，便没有关系 。搞关系就等于做人情，关系往来等于人情往来。
• --关系的建立、运作都依赖于人情交换制度
• --人情的实质是一种以民俗惯例为依托的利益交换。交换是人情运作的内在特征 。
二、中国人关系网的建立
1、十四种人脉
2、建立关系的三个要件是：
（1）人脉背景；
（2）面对面的交往经历；
（3）启动人情程序。
3、江湖社会搞（理络）关系的手法十四字：拉、托、攀、套、做、捧、拍、拜、跟、认、串、应、培、袭。
中国人的人情与面子
（一）人情
1、人情的功能
（1）私人关系网络的维持、凝聚； （2）私人间利益交换合作和利益平衡。
2、人情的规矩：（1）主动讲义气； （2）礼尚往来；（3）过量偿还；（4）错开时间；（5）争取债权； （6）忌讳清算。
3、常见人情之份子钱
• 份子钱中包容的人情制度成分：
•
----凑份子起初带有民间金融互助性质 ，构成一种互助和交换功能 ；―随份子‖的红包逐渐摆脱了互助的原始意义，而逐渐演变成一种社会礼仪，《礼记·曲礼上》就说：―礼尚往来，往而不来，非礼也，来而不往，亦非礼也。‖
•
----这种互助和交换提高了关系网的凝聚力；更多的成为亲朋好友之间一种维系感情、表达祝福的方式。
• ----成为人间人情往来均衡点，交情、利益各得其所；
----成为行贿腐败的面具
讲面子是中国社会的刚性铁律
林语堂称面子、命运和人情为统治中国的三个女神
1、面子三要素：
荣誉：面子的第一要素当然是尊严
规矩：譬如说场面上敬酒：谁先敬、不喧宾夺主都很有讲究。 ―面子傻瓜定律‖（说喜话）。要给人留面子，不伤人情面
资信：类似金融的―资信‖功能
透过面子抓里子
透过现象看本质 ：―里子‖即利益，银子、欲望、权力、地位。 以面换面 ；以面换情 ；以面换利 ；以面生权 ； 面子价值观下规矩：情面第一，事理第二
第三章：公共行政领导
一、领导与行政领导的含义（p210）
二、行政领导权力
行政领导权力就是行政领导者为了实现行政组织目标，在实施行政领导的过程中，对被领导者所施加的影响力、约束力或控制力。
行政领导权力可被归纳为两个具有分别不同性质的层面，即强制性权力和非强制性权力。
（1）强制性权力是基于组织的正式领导职位而获得的权力，也可以称之为法定的权力。法定的权力包括：惩罚权、奖赏权、人事权、监督权、协调权等。 （2）非强制性权力，是指非职位的行政领导权力，一般并不是由组织授予的，而完全是因行政领导者个人威信而使部属信服并遵从行政领导的影响力。非强制性权力包括：崇拜性权力、专家性权力、代表性权力。
三、行政领导的作用 （p212） ★
四、行政领导者（p212——p216）
1、行政领导者的概念
2、行政领导的三要素——职位、职权、职责（课本每段第一句话）
三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心。 3行政领导者的产生方式（p213每段第一句话）
4、行政领导者的素质（p214倒数第四段） 行政领导者群体素质优化（掌握）
（一）、思想品德要理想。在我国古代这类标准被称为―德‖ 政治标准要求录用的对象忠实于既定的政治体系，从一定意义上讲，采用政治标准遴选权力精英是在寻找―可靠的人‖。而―才‖是与政治标准相对的是业务标准，即衡量录用对象是否具备完成政治职责所需的知识和能力，业务标准是为了选拔―聪明的人‖。
（二）、知识结构要互补。
（三）、专业结构要配套。
（四）、智能结构要齐全。
（五）、气质结构要兼容。
（六）、年龄结构要合理。
5、公共行政领导集体也称为领导班子，是由若干负有特定职责的领导者组成的集体。公共行政领导集体是依照国家有关法律、法规，按照一定程序组织起来的，一般有法律或规章制度规定的任期限制。
五、行政领导方式（p217每段第一句话）
案例分析
某日上午10时许，S省H县某食品厂的5辆汽车载着12 800公斤鲜牛奶陆续返厂，临近厂门口时，被当地村干部设路障拦住，索要过路钱。厂有关领导迅速赶到现场，向村干部陈说利害，言明未经消毒处理的鲜牛奶在高温下只能保鲜6个小时，从农民家中收购到现在，已经过了三四个小时，如再拖延就会变质。但任你磨破嘴皮，村干部一口咬定没钱不准牛奶车通过。迫不得已，于11‗时20分，厂领导用电话向县政府告急。这期间，两名县级领导和随员都在现场附近，并闻知此事。中午13时30分，县政府办公室主任以没有小车来不了为由，回电话要求镇领导到现场解决。15时过后，镇政府关于通车问题的谈判会开始时5车牛奶已变质发臭；另有5 000公斤鲜奶也因无车去拉，坏在当地农民的手中。食品厂的职工再也无法克制了。他们把臭牛奶倒在了县政府大院。记者采访时，记录了县长这样一句话：‗‗你们把这么多白花花的牛奶倒在了县政府大院，我是喝不完的呀!‖
1．运用行政领导的有关原理分析下列案例，并回答下述问题： (1)县政府有关领导的做法正确吗?为什么? (2)在社会主义市场经济条件下，行政领导者需要具备哪些基本素质?本案例中的行政领导者最欠缺的素质是什么? 答：(1)县政府有关领导的做法是错误的。因为群众利益无小事，案例所发生的事需要领导者当机立断，迅速决策，拖拉、扯皮会给群众利益造成损害。(2分) (2)需要具备政治素质、能力素质、知识素质、心理素质。(1分)本案例中领导者政治素质中最欠缺的是全心全意为人民服务的思想，县领导应尽心尽力地为群众排忧解难。能力素质最欠缺的是创新能力，其具体内容包括：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。(3分 )
复习思考题
1．行政领导者的含义。
2．简述行政领导者三要素（职位、职权、职责)的含义及其关系。 3.简述行政领导者素质的内容。 4.行政领导群体优化的内容
第四章：公务员制度及其行政责任
一、行政人员
行政人员也就可以称为行政工作人员，有两个方面的含义： 一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。
行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异。
行政人员具有双重身份(其行为也具有双重性即公民的个人行为、行政人员的行政行为。其角色与行为不一致会出现两种违法现象：一是其以公民角色做出行政行为是为行为失职—无效行为；另一是其以公职权力支持个人行为视为滥用职权)。
划分行政人员个人行为与行政行为的标准。（p57） （1)以单位名义还是以个人名义做出；（2）是否在其职责内做出；（3）其行为是否是执行单位的命令和委托。
二、人事行政
1、概念：是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
2、人事行政的内容（p63）： 公共行政人员的录用、公共行政人员素质和能力的培养、公共行政人员的保障、公共行政人员的使用。
3、人事行政的基本原则：
• 任人唯贤原则；适才适用原则；唯功晋升原则；
• 互补、结构合理原则；就地取才原则；合理流动原则；奖罚分明原则； • 民主监督原则；依法管理原则。
4、人事行政的模式（p63——p64每段第一句话） 行政组织通常由四个要素组成：
行政职位
是行政组织中最基本的构成要素
行政人员
是行政组织中最活跃的因素
行政体制
决定行政组织的动作形式。
精神要素
三、公务员制度（P65）
公务员含义：是指在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的行政人员（其内涵包括：经过一定程序录用任命；代表国家依法履行职务行为；依法享有权利、履行义务）
1、西方公务员产生原因：经济社会发展的分工及专业化要求；政治制度多党制；思想文化上主权在民、民主法治、分权制衡等思想。 ★
2、西方公务员制度的特征： （1）严格考核、功绩晋升
（2）政治中立、职务常任 （3）官纪严明，待遇优厚
（4）人事分类、依法管理(现代西方国家的政治录用，基本上是将录用对象分为两类：政客与官僚，分别依据不同标准进行衡量——政客以政治标准为主，官僚以业务标准为主。依靠政客与官僚的相互补充与制衡)。
（5）专业培训、素质更新
四、我国的公务员制度
1、我国公务员范畴界定：是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员（200
6、
1、1实行）
2、我国公务员制度的基本精神 1）、始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想。 2）、全面体现党管干部原则，贯彻执行干部队伍―四化‖方针和德才兼备原则 3）、贯穿公开、平等、竞争、择优、法治和监督约束与激励保障并重的原则，实行分类管理，提高管理效能和科学化水平4）、总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验，吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验
★
3、我国公务员制度的特色
（一）公务员的范围较宽泛。
（二）不搞政治中立。西方文官制度实行政治中立原则是由西方资本主义国家的政治制度尤其是多党执政制度所决定的，它有利于在多党竞争的政治环境中保持公务员队伍的稳定，避免―政党分赃制‖造成工作混乱和公务员队伍的动荡不稳。
（三）坚持党管干部原则。我国公务员制度实行党管干部原则是由我国的特定国情和政治制度尤其是政党制度所决定的，它有助于维护中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
（四）公务员没有政务类和事务类的划分。
（五）不搞封闭的管理系统。
（六）我国公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则
4、我国为什么要实行党管干部的原则
（1）党管干部是我党干部工作的根本原则。
坚持党管干部原则，是我党政治工作的优良传统，自从毛泽东同志在红军进行三湾改编时把―支部建在连上‖开始，我党就一直坚持着党管干部的原则，培养造就了一支能够在多方面起模范带头作用的德才兼备的党员干部队伍，并且积累了极其丰富的经验。在新的时代，特别是―三个代表‖、科学发展观等重要思想的提出，确立了共产党成为组织者、推动者、实践者的历史地位，确立了党组织成为全部工作和战斗力的基础。所以只有坚持党管干部，是我党干部工作根本原则。 （2）党管干部是我国人事制度的政治特色。
坚持党管干部原则，这是我国干部人事制度鲜明的政治特色。历史证明，中国共产党领导的中国社会经过几十年的发展，取得了令世人瞩目的成绩，这些成绩，与坚持党管干部的人事制度是密不可分的，这种鲜明的政治制度色，保证了全中国人民团结一致，突破了发展过程中的一个又一个难题，保证了中国人事制度的长足发展。
（3）党管干部是社会主义政治的基本特征。
我国是人民民主专政的社会主义国家。社会主义政治制度的基本特征，就是由执政的中国共产党通过国家对整个社会实行领导。中国共产党是全国各族人民的领导核心，党的领导地位是经过长期斗争考验形成的，因此，坚持党的领导也就成为我国政治生活中的一项最重要的基本原则。因此，在组织人事方面必须按照党的组织路线和德才兼备的要求，建立一支符合时代需要的干部队伍。所以说，坚持党管干部的原则是贯彻党的组织人事制度，实现党对国家的领导和保证我国社会主义性质的根本需要。
（4）党管干部是我国长治久安的根本保证。我国地域辽阔，地区差别很大，管理难度较大，种种复杂的国情，如果政治上还多党纷争，相互倾扎，不利于我国政局稳定，老百姓可能长期处于动荡环境之中，所以需要我国各族人民、各地区的人民、各党派人士统一起来，紧密团结在党中央周围， 所以只有坚持党管干部，建立一只从中央到地方到基层的各级领导班子。
五、公务员制度的基本内容（p67_p72）
在基本内容里面重点掌握职位分类制度和回避制度。其中回避制度包括职务回避、地区回避、公务回避。
所谓品位分类，是指以职员所具有的资格条件为主要依据，以职务或级别高低来确定待遇的人事分类制度。运用品位分类方法进行人事管理的国家，通常先根据职务的性质作比较粗犷的分类，再根据职务的地位、职责与资格条件作广泛的分级，其人事框架结构一般比较简单。
品位分类最大特点就是"按人分‖。公务员的品位是按其个人的资历、能力等因素划分。不同品位的人拥有不同的待遇。而职位分类则是按官职来划分。处在不同职级、职等的文官用不同的待遇。
职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类，划分为若干种类和等级，以便对从事不同性质工作的人，用不同的要求和方法治理，对同类同级的人员用统一的标准治理，以实现人事治理的科学化，做到―适才适所‖，劳动报酬公平合理，是现代人事分类的一种类型。
六、行政人员的职业责任（p72）——了解
七、行政问责与问责制（p79）
1、行政问责的概念
2、行政问责的分类
3、行政问责的意义（p81）
目前我国行政问责的现状与问题
2003年抗击―非典‖起问责风暴（卫生部长张文康、北京市长孟学农）开始加快问责制度建设,
现状：职责和权限不清，责任不明（上下级、部门之间职责不清机构职能交叉重叠，首长负责制与民主集中制之间也存在矛盾）；问责文化滞后；问责配套缺失；行政问责法律缺失。
八、责任政府与行政问责制（p82） 行政问责的范围、程序和后果
1、行政问责的范围应包括各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等多种情形。（昆明书记仇和处理开会睡觉官员）
2、行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。
3、行政问责的后果是行政机关及其行政人员承担相应的责任，是落实承担行政责任的种类与形式。 问责制度出现信用危机:学者称问题官员几乎100%复出 免职如同带薪休假
例如宜黄拆迁事件中的两名官员，去年2010\10月被宣布免职的江西省宜黄县县委书记邱建国和宜黄县原县长苏建国，被证实最近分别出任抚州金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长。又如三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，后复出升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，再如瓮安事件中被撤销一切党政职务的原县委书记王勤，在悄悄复出之后调任黔南州财政局副局长，还有黑砖窑事件中被处分的山西洪洞县原副县长王振俊，进京抓记者被撤职的辽宁西丰县原县委书记张志国……
官员被高调问责，随后又被不经意地发现低调复出，几乎成了现实操作手法的铁律，沿着出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之(个别新的任命被撤销)的不算完美但有惊无险的轨迹一路狂奔。
2009年中办和国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》问责官员复出问题尚未在制度上有系统的应对，既有规则不仅短缺，相互之间还存在冲突，而且，这些规则丝毫没有体现对民众知情权、参与权、表达权和监督权的尊重。例如被引述得最多的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”除了官员复出的时限要求是一个硬性规定之外，其他条件都非常模糊。
------根据国际惯例，问责一般属于政治层面的安排，那些负有决策及政治责任的官员才是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。 因此，这些官员对自己的行为负政治责任、道德责任和行政责任时，必须引咎辞职或勒令辞职，至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，承担法律责任或纪律责任。 -------必须加强人大在官员问责和复出中的地位和作用。目前的官员问责，绝大多数是上级问责下级，党委问责政府，而真正对官员的选举任命有决定权的人大并没有能够发出应有的声音。
练习
1．职位分类的突出特点是( D)。
A．因人设事 B．以人为中心 C．以职务为中心 D．以事为中心 2.最早确立国家公务员制度的国家是（ A）。 A.英国 B.美国 C.日本 D.中国
3.我国公务员制度与西方文官制度的一个根本区别是不实行（ A ）。 A.政治中立 B.常任制 C.人事管理的现代化 D.人事管理的法制化 4.我国行政机关与权力机关之间的关系是（ C）。
A.相互平行关系 B.相互制衡关系
C.行政机关是权力机关的执行机关 D.行政机关是权力机关的附属机关
名词解释：
公务员；职位分类；品位分类 简答题：
1、西方公务员制度的基本特征
2、为什么西方文官制度实行―政治中立‖原则而我国公务员制度实行―党管干部‖原则？ 答：西方实行“政治中立”原则的原因： （1）“政治中立”能够克服政党分肥制度带来的危害 （2）“政治中立”有利于建设公正开明的政治 （3）“政治中立”原则有利于加强资产阶级对整个国家政治的领导 论述题：试论述我国公务员制度的特色
第五章：政府职能与公共事务管理
一、政府职能的含义、特点及意义（p162——p164）
二、政府职能体系
– 政府的基本职能
• 政治职能
• 经济职能
• 文化教育职能
• 社会服务职能
– 政府的运行职能
• 决策职能
• 组织职能
• 协调职能
• 控制职能
三、政府职能模式（p167倒数第二段）
1、引导型政府职能模式的含义（p170）
2、引导型政府职能模式的特性（p172）
十六大明确政府职能的主要内容：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务
四、政府的公共事务管理：经济管理、政治管理、文化管理、社会管理 国务院机构职能转变突出了四个重点: 一是推进职能转移,着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
二是推进职能下放,着力解决国务院部门管得过多过细问题,充分发挥中央和地方两个积极性。
三是推进职能整合,着力解决职责交叉、推诿扯皮问题,提高行政效能。 四是推进职能加强,着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题,改善和加强宏观管理,真正做到该管的管住管好,不该管的不管不干预,切实提高政府管理科学化水平。
★
五、中国政府职能转变的内容和途径
1、政府职能转变的涵义：政府职能政府职能转变，是指国家行政机关国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展需要社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。
政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。
2、中国政府职能转变的必然性 （1）行政职能转变是我国社会主要矛盾转化的必然要求。在社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾决定党和国家的的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。
（2）行政职能转变是经济体制改革的必然要求 。十一届三中全会以来，我国经济体制进行了一系的改革，对原来高度集中统一的计划经济管理职能体系不断进行了改革和调整 ，计划经济向市场经济的根本转变，经济基础的一系列变革，必须要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套、相适应，要求政府行政职能的调整与转变。
（3）行政职能转变是我国行政管理体制和机构改革的关键 。建国以来，我国历次机构改革始终都未走出―精简-膨胀-再精简-再膨胀‖的老路。机构改革必须抓住职能转变这个关键。如果职能不转变，势必要回到原来的运行方式上去，再次出现机构反弹膨胀，改革就会失败。行政职能转变也是行政管理体制和机构改革的内在要求。
3、中国政府职能转变的内容
（1）职能重心的转变。国家的工作重心转移到以经济建设为中心。 （2）职能方式的转变
•
1、就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，政社分开 ；改善和加强宏观管理,严格事后监管,努力做到不该管的不管不干预,该管的切实管住管好。
•
2、从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。
（3）职能关系的转变
•
1、要理顺中央和地方、上级与下级的关系。充分发挥中央和地方两个积极性 ，―减少审批事项、下放生产经营活动审批事项、减少专项转移支付等措施，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。意味着要向下放权； •
2、理顺政企关系。将企业的自主经营权还给企业；
•
3、理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。减少部门职责交叉和分散‖，则意味着政府要主动―削权‖并斩断或多或少存在的利益链……
•
4、理顺政府与市场的关系。焦点在于政府在市场经济中的地位和作用。市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。―减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用‖，通过减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费、逐步改革工商登记制度等，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性。这意味着向市场放权.。 •
5、理顺政府与社会的关系。更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用‖，通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会，城乡社区服务类社会组织 ，意味着向社会放权；
（4）政府职能转变的制约因素
•
1、政府职能转变与市场经济的发展相互促动
•
2、政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。
六、非政府组织的含义及基本属性（p190） ★
七、民主参与的概念及意义（p193）
治理理论的核心理念包括以下五个方面:(1)合法性(legitimacy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;(2)透明性(transparency)，即政治信息的公开性;(3)责任性(accountability)，它指的是管理人员对其行为的负责程度;(4)回应(responsivene)，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应;(5)有效(effectivene)，主要指管理的效率。 民主行政与参与治理理论
治理理论非常强调公众参与治理的意义，认为公众是合法权力的来源，只有当公众普遍参与到治理过程中来，才能建立起民主行政的现实形式。
公众参与有广义与狭义之分。狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公民参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任，在政治学的表述中，我们也称作为公民参与。而广义上的公众参与除了公民的政治参与以外还必须包括所有关于公众的公共利益、公共事务管理等方面的参与，也就是民主行政参与。 第一，社会对国家控制力和影响力的扩大，主要表现为民众政治参与水平的提高。民众的政治参与是指社会普通成员参与公共政策制定的水平，是衡量政治发展水平的一个重要指标。
第二，社会力量的增长意味着社会自主性的增强，社会可以依靠自身组织建设来满足一些社会需要，如各种非政府组织、非赢利组织以及第三部门等，这些社会组织的出现为社会赢得了法律许可的较为宽松的活动空间，在社会生活的协调过程中发挥了较大作用。 第三，社会力量的增长意味着社会对国家的制约与监督水平的提升。通过社会监督与制约，可以有效地防止国家权力的异化，使之更为符合社会发展需求，维护民众的利益。
★
八、非政府组织参与治理的方式
非政府组织参与治理是指非政府组织为了影响治理过程而进行的直接或间接的所有参与行为。
根据参与治理过程的主体性，非政府组织对治理过程的参与方式可分为直接参与（与政府建立密切合作关系、与政府特别接近的一些民间组织，如尤其是工商联、共青团、妇联、工会组织负责人参与政治活动，对政府工作发表意见，提出批评，参与政治选举活动等。）和间接参与（而一些民办色彩较浓、规模较小的学术团体、志趣团体和联谊型团体，由于级别限制，很少有机会直接参与政治，即使参与也是借助主管部门的联系渠道间接参与，如著名的环保组织自然之友、三味书屋等知识分子集中的民间组织，近来在关于中国的经济、政治、外交、环境问题上发表了大量政策性建议，试图干预党和国家的大政方针。 ）
根据参与治理过程的制度化与否，非政府组织对治理过程的参与方式可分为制度化参与（即通过合法程序-如听证会）和非制度化参与（如群体性事件）。、
根据对治理过程参与的主动性，非政府组织对治理过程的参与方式分为主动参与方式（如妇联也在大力宣传计划生育政策，通过组织内的信息沟通了解妇女的生育情况，协助有关部门做好计生工作。）和委托参与方式（如受政府邀请参加政策听证会）两种。
根据在治理过程中的联合方式，非政府组织对治理过程的参与方式可分为单独参与、联合参与以及与政府合作参与三种。
案例分析
案例：―机动车驾驶人协会‖是个什么概念？听起来挺不错，协会嘛，社会组织充分发育，这多好。尤其要考虑到，当下改革的重要方向之一，便是政府放权，培育社会组织，鼓励社会自治。
黑龙江省牡丹江市的这个―非营利性的社会团体‖，成立于2012年5月，大概是以改革之名应运而生的。但实际上，根据媒体最新的调查，这个所谓的―协会‖却极为典型地暴露了一种改革扭曲机制。
机动车驾驶人协会的工作人员这样介绍自家机构的性质：我们是交警支队下属单位，我们受交警支队业务监管，由公安局主管，同样被曝光的，还有山西省长治县的―驾驶员安全协会‖。长治县司机的苦恼在于，他们在当地交管部门年审驾照时，必须出示这个协会的―会员证‖，如果不交钱成为会员就无法办理。这个协会的会费，每年须交40元。看似不多，但长治县有驾驶员3万多人，其中80%以上都加入了协会。一年下来，总金额也达到100万元左右。与牡丹江的情况相同，办理296元的银卡，一年可以帮你处理15条违章记录；500元的金卡则是20条。这笔钱的用途，驾驶员安全协会和交警队都没有给出解释。仅凭交通领域的管中窥豹，便可见行政审批改革的尴尬。公权力退出，社会组织发育，本是正道。但须警惕行政权力扶持出个―儿皇帝‖，所谓的社会团体、行业组织成为―二政府‖，换汤不换药，继续压抑社会活力。这样的畸形结构可能更糟糕，反而毒化了本应该对公权力形成有效制约的社会环境。其后果，便是导致社会组织的污名化，以及社会自治的空洞和虚无化。必须厘清行政权力的边界，不该有的权力让它彻底消失；有必要存在的权限，向社会组织移交时，要立好规矩，确保把权力 真的关进笼子，
复习思考题
1．简述政府职能的含义。
2．简述十六大明确政府职能的主要内容：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务
3．评析近代以来政府职能的几种模式模式。 4．论述我国政府职能转变的内容。 5．简述非政府组织的含义及特性。 6.简述非政府组织参与治理的方式。
第六章：公共行政的过程
一、行政决策的概念、特点及类型：（p249）
二、行政决策的原则和程序
行政决策的原则 ：信息原则； 系统原则 ；预测原则 ；择优原则 ；创新原则 ；可行原则； 民主原则 ；动态原则
★行政决策的程序 ：
（1）发现问题，确定决策目标 。方法主要是：哲学上的矛盾分析法社会调查的一些基本方法
（2）集思广益，设计决策方案 ，充分借助和发挥专家、学者、参谋智囊机构等―外脑‖甚至―洋脑‖的力量和作用，集思广益，初步拟制出多个备选方案。方法主要是：走―群众路线‖而不搞―一言堂‖；可以适当采用―头脑风暴法‖和―对演法‖、―决策树‖等方法。
（3）评估选优，抉择决策方案 。法主要有：经验判断法、数学分析法、实验模拟法等。
（4）局部试点，修正完善方案 。 ★
三、行政协调的含义
行政协调是协调的一种特殊类型，是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以有效实现行政目标的行为。
★
四、行政沟通
行政沟通是指行政系统在其内部以及行政系统内外之间，凭借一定的传播媒介，交流、传递思想、观点、情感、信息，以达到相互理解、协同合作的一种管理行为或过程。
五、行政执行概述
行政执行是行政机关及行政人员依法实施公共政策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。
• 行政执行的主体是行政机关及行政人员。 • 行政执行是一种具有目标导向的活动。 • 行政执行是一种实施性质很强的活动。 • 行政执行是一种行政法律行为。 • 行政执行活动还具有强制性。
★
六、机关管理现代化内容
（一）机构设置的现代化
机构设置的原则：
1、任务目标原则；
2、职、责、权一致的原则；
3、效率原则；
4、分层管理的原则。
（二）办公手段的现代化
（三）机关管理的制度化和规范化
办公室工作的主要规章制度有：岗位责任制、公文处理办法、会议制度、接待制度。
（四）人力资源配备的现代化
对办公室工作人员要求：工作能力、工作作风、政策理论水平
案例分析
案例分析 1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机杨。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的进一步发展，机场自身也无扩展的余地，机场的噪音严重影响深圳大学，而且对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是最重要的，上述问题可以采取安装双重玻璃窗和―驱鸟器‖等措施来解决。最后决定以―白石洲机场方案‖作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了―白石洲机场方案‖，批准了―黄田机场方案‖。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的
请问：
1、行政决策的基本程序是什么？
2、深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？
案例答案：
1、决策的过程主要是：第一阶段，发现问题，确定决策目标；第二阶段，集思广益，设计决策方案；第三阶段，评估选优，抉择决策方案；第四阶段，局部试点，修正决策方案。
2、启示：重大的行政决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展；决策过程中应贯彻择优、民主、信息、可行、预测等原则，要集思广益，要使决策能符合现实主客观可能条件；决策不能只顾眼前利益，要将当前利益与长远利益结合考虑。 行政决策：2013年，曾作为陕西省重点招商项目、投资2亿多元的阿房宫景区，在运营13年后将面临拆除命运，取而代之的是规模更大、耗资更多的阿房宫国家考古遗址公园。阿房宫景区是上世纪90年代规划设计的，当时的文物保护只对遗址本体进行保护。―当时全国兴起主题公园热，农民企业家雷应魁成立了一个民营股份制企业，在遗址旁300多米的一般保护区上租了680亩地，建立了这个历史公园式景区。‖如今，阿房宫遗址上又要破土动工，商业开发与文物保护的难题再次摆在眼前 。为了不再重蹈阿房宫景区的―短命‖覆辙，去年管委会还首创―阿房宫国家考古遗址公园建设前期研究‖和―国内外遗址公园比较‖，在慎重的调研基础上才正式启动具体规划。―就为提高遗址公园建设的科学性和前瞻性，让它更长寿。‖
复习思考题
1．简述行政决策的含义。 2．论述行政决策的程序。
3．行政执行、行政协调与沟通的含义、4．论述机关管理现代化的内容。
第七章：行政监督
一、行政监督的概念：是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部等各类监督主体依法对行政机关和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。
二、行政监督的作用
行政监督是行政管理的重要环节。 行政监督是依法行政的必要保障。 行政监督可以起到矫正错误的作用。
行政监督是进行科学管理和民主参与的重要径。
三、行政监督的构成要素
1.行政监督主体：内部监督和外部监督
2.行政监督客体：国家行政机关及其国家公务员的行政行为 3.行政监督内容：失范行为和失效行为
4.行政监督标准：宪法标准 法律标准 纪律标准
公共政策标准等
以三公消费为例。即公款吃喝、公务用车和公务出国。据专家估计，近年来，全国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的三公消费支出引发民众的不满，损害了政府的形象。 中央政府曾颁布许多文件(或禁令)遏制三公消费，各级地方政府也采取过一系列举措。不过，其收效并不令公众满意。
原因：一是公共权力长期封闭运行；二是公共资源责任主体长期缺位，形成―不花白不花，白花谁不花‖的结果；三是社会公众监督严重缺位，忽视了公众力量。 在俄罗斯，公款请客需要履行严密的手续，整个过程需要消耗数月。首先，在请客吃饭之前，需要填写一张详细的―请客吃饭‖清单，具体说明请客吃饭的时间、地点、人数、费用和原因等；其次，这份清单需经三个领导批准；第三，请客吃饭财务报销时，需在发票上详细说明酒菜的品种、数量、价格等。 ―对于俄罗斯的政府官员而言，公款请客吃饭是一件很‗奢侈‘的事情，只能偶尔为之。‖
四、行政监督理论
1、―主权在民‖思想－－ ―契约论‖
2、分权制衡思想 3.行政经济人假设
五、我国现代行政监督制度 行政内部的监督 一般监督
专门监督 ： 行政监察 审计监督（上海社保基金案） 外部监督
一是国家权力机关的行政监督 二是国家司法机关的监督 三是政党的监督 四是社会监督
六、行政监督方式
1、质询询问、弹劾罢免、不信任表决(2013年十二届人大一次会议表决结果显示：政府工作报告获得101张反对票，占投票总数的3.4%；预算报告获得509张反对票，占总投票数的17.3%；最高院工作报告获得605张反对票，占总投票数的20.6%；最高检工作报告获得485张反对票，以及各120多弃权票)
2、检查、调查与视察
3、报告与汇报
4、预算、决算与审计 5.申诉控告。
案例分析
案例1正文
为了加强县文化局的领导班子建设，某县人民政府办公会议决定任命××为该县文化局局长，并以县人民政府的名义发出了正式任命通知。该县人大常委会认为县政府的任命通知违背了宪法和地方组织法的有关规定，遂建议县人民政府予以纠正，但县人民政府不予理睬。为此，县人大常委会专门召开了常委会议，委员们一致通过了撤销县人民政府关于任命文化局长的决定。
案例提问提问
请从行政法制、行政监督的角度分析该县人民政府、县人大常委会对上述问题的处理是否得当?为什么? 案例答案(1)根据宪法和地方组织法的规定，县文化局长的任命必须经县人大常委会讨论通过，县人民政府无权任命。但该县人民政府未经县人大常委会讨论通过便擅自发出任命通知，这是违犯宪法和地方组织法的规定的。
(2)宪法明确规定，县人大常委会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”，有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。因此，该县人大常委会作出撤销县人民政府的任命通知的决定是符合法律规定的，它是县人大常委会认真履行职权，实施行政监督的重要表现。
案例2：―表哥‖者特指陕西省安监局局长杨达才 ,2012 8月26日，陕西延安境内发生特大交通事故，30多名乘客不幸罹难。在新华社拍下的现场图片中，事故现场官员―憨笑‖的照片引来愤怒网友的密集围观。不久，局长杨达才被锁定，进而网友关注点从笑脸及至手表，发现其不同场合佩戴价值不菲的多块手表，―表哥‖始得名。杨达才终被撤职，有关部门称―对调查中发现的其他违纪线索，正在进一步调查‖。南京江宁房管局长周久耕南京市中级人民法院作出一审判决:周久耕犯受贿罪,判处有期徒刑11年,没收财产人民币120万元,受贿所得赃款予以追缴并上交国库。
案例3：湖南湘潭市有关部门7日通报称，湘潭市委常委会研究决定，提名免去―火箭提拔‖的徐韬湘潭县人民政府副县长职务，按有关法律规定办理，按科级职务安排相应工作(5月7日中国新闻网)。据之前资料显示，这位副县长徐韬五年七换岗，工作十个月就被提拔为副科级干部，一年半就从正科级变成副处，在湖南郴州参加公选却在湘潭被录用，期间还是湘潭大学全日制研究生，如果之前的―决定‖是科学正确的，应该不惧舆论监督，如果之前的―用人决策‖确有问题，仅仅免掉―提拔者‖却不伤其―幕后人员‖，同样是对问题的姑息。
复习题
1．行政监督是指行政系统内外监督主体对行政组织及其工作人员的（ B ）
A．所有行为所进行的监察
B．行政行为所进行的监察
C．非职务行为所进行的监察 D．非行政行为所进行的监察 2．行政系统内部的专门监督主要有（ BC ）
A．一般监督
B．行政监察
C．审计监督
D．司法监督
E．方法监督
3.秦汉时主管监察的机构是（B
）
A.御史台 B.御史大夫
C.御史中丞 D.都御史
4、下列属于行政系统的外部监督的是 (
ＡＢＣ )
A．权力机关监督B．政党监督C．新闻舆论监督
D．审计监督E．行政监察
5.财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行的监督属于（Ａ ）
A.专门监督 B.一般监督
C.审计监督 D.上下级监督 6.以下不属于政府内部监督体系的有（ＢＣＤ
）
A.一般监督
B.主管监督
C.立法监督
D.审计监
第八章：行政生态与行政发展
一、行政环境的概念及类型（p347——p348） ★
二、行政环境理论 在行政学内部，最早提出行政环境问题并加以研究的，是美国哈佛大学教授高斯。 里格斯将世界各国的生态环境分为三种模式：
• 与农业社会相适应的融合型行政模式 • 与工业社会相适应的衍射型行政模式
• 与过渡社会相适应的棱柱型行政模式
三、行政改革概述
所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。
狭义的行政改革仅指政府机构改革；
广义的行政改革则是指用国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。包括机构改革、行政管理体制改革和行政管理方式改革
行政改革的目标
行政改革的目标十八大报告明确要求：―要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府‖。这一论述明确回答了建设一个什么样的服务型政府以及如何建设服务型政府等重大问题，为深化行政体制改革指明了方向，明确了战略目标，同时也明确了深化改革的路径。深化行政体制改革，还要抓好以下四项工作。
一要进一步优化政府职能体系。要改善经济调节和市场监督，更充分发挥市场配置资源的基础性作用，把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上。
二要规范政府的履职行为。规范和约束行政权力，完善科学民主决策机制，加强行政权力监督。
三要加大力度、加快速度培育发展社会组织。省市两级都要列出―清单‖，放权要有规划、有明细表、有时间表。要搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。
四要积极改进政府管理服务方式。如果说推进行政审批制度改革是―硬转型‖，那么改进政府管理服务方式就是―软转型‖。要健全综合政务服务体制，完善行政运行机制，创新行政审批服务方式。
★行政管理方式改革：
1、政务公开:一般是指政府的公共管理事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。
2、电子政府:是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。
3、行政审批制度改革、
4、政府绩效评估等
行政改革的模式（p358） ★
四、行政体制改革
我国行政体制改革目前存在的主要问题 ---政府与市场的职能边界仍不清晰
---政府公共服务和社会管理职能较弱
---政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅
行政体制改革的目标和原则
（一）目标：党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出
• 到2020年通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
（二）原则：
• 第一，转变政府职能，实现政企分开。 • 第二，精简、统
一、效能的原则。 • 第三，权责一致的原则。
• 第四，决策、执行、监督相协调的原则。 • 第五，依法治国、依法行政的原则。
五、危机管理的含义
– 危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现而可能受到破坏状态，是严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。 – 危机管理应是：政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。
危机管理的模式
– 奥古斯丁的六阶段模式
• 危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利
– 罗伯特·希斯的4R模式
• 缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段
– 米特罗夫和皮尔森的五阶段模式
• 信号侦测阶段、准备及预防阶段、损失控制阶段、恢复阶段、学习阶段
– 国内学者的四阶段模式
• 监测、预警阶段；预控、预防阶段；应急处理阶段；评估、恢复阶段
★ 政府危机管理体系
– 建立危机预警系统，制定危机应对计划
– 设立危机协调机构，构建危机应对系统
– 增强危机应对意识，提高危机应对能力
– 完善危机管理机制，健全危机管理法制
。
深化改革的重点环节（了解）
--进一步推进政府职能转变，重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制 。应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革、发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。
---进一步优化政府结构。合理的组织结构、协调的层级体系，是行政权力顺畅运行的重要基础。一是继续推进大部门制改革。二是继续完善中央与地方关系。继续调整、优化不同层级政府履行职能的重点，逐步将基本公共服务事权适当向中央集中，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制；适时调整中央与地方之间的财税体制，理顺地方政府与企业的关系，促进地方政府职能转变。
---进一步建设法治政府。用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。
---进一步推进事业单位改革。应将事业单位分类作为这项改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴；完善事业单位法人治理结构。
---进一步加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。
