公共行政学
第一章：绪论
第一节：公共行政学概述
一、公共行政学的含义
1、什么叫公共行政？
是指政府依法已一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对公共事务进行有效管理的活动）
2、什么叫公共行政学？
是指研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学
3、公共行政学（行政学、行政管理学）、新公共行政学、公共管理学、新公共服务
二、公共行政学的特征
1、政治性和社会性的统一
2、理论性和应用性的统一
3、综合性和独立性的统一
4、规范性与实证性的统一
三、行政学的研究内容
1、行政职能
6、公共行政
2、行政组织
7、行政决策与执行
3、行政领导
8、行政监督
4、人事行政
9、行政法治
5、行政伦理
10、行政绩效
第二节：公共行政学的产生与发展
一、公共行政学是现代社会发展进步的产物
1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了公共行政学研究的要求
2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展
3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础
张梦中《美国公共行政学百年回顾》
1、美国行政学的创始时期（1887~1899）
2、美国公共行政学的管理科学效率时期（1900~1929）
3、美国公共行政学繁荣时期（1930~1959）
4、对公共行政学研究的重新调整时期（1960~1979）
5、政府改革与行政学发展新趋势（1980~）
二、公共行政学的历史发展
1、形成阶段（1900~1930年前后）
2、成长阶段（1930~1960年前后）
3、科学化阶段（1960~）
（1）20世纪60~70年代的新公共行政学 （2）70中期~90中期的公共管理学
（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）
三、现阶段公共行政学面临的挑战
1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题
2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题
3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题
4、关于回应全球化挑战问题
5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的首要问题
6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题
8、关于重振政府治理能力问题
9、关于如何发展有效的组织体制问题
10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题
第三节：中国的公共行政学
一、中国传统行政文化
二、近代行政学
三、新中国的公共行政学
四、对中国行政学的反思
变革时代的中国行政学：发展与前景
（一）中国公共行政学发展的动力和历史契机
1、政府改革与创新
2、公共领域的问题和危机
3、公共行政的职业化
4、学科的分化与整合的影响
（二）中国公共行政学科发展的基本成就
1、自我意识的觉醒与学科认同的确立
2、专业学术团体的建立与发展
3、学院化与专业发展
4、公共行政研究领域的拓展和深化
5、公共取向和公共责任的展现
6、国际化：学习、借鉴与交流
（三）走向繁荣的公共行政学：未来的挑战
1、公共行政研究者的问题意识与研究态度
2、公共行政的研究方法论问题
3、社会需求的回应与满足问题
4、关于科际整合与跨学科研究问题
5、关于比较公共行政的研究
6、关于公共行政学科的本土化问题
第二章：行政职能
第一节：行政职能概述
一、行政职能概述
1、国家行政机关在行政管理活动中的基本职能、职责和功能，主要涉及到政府应该管什么、怎么管、发挥什么作用的问题
2、国家职能的具体执行的体现，本质上是国家权力的执行
二、行政职能的特点
1、执行性——执行党和人大的决策
2、多样性——全方位、多层次
3、动态性——随环境而变化
三、研究行政职能的意义
1、决定着政府的定位
2、政府机构设置和改革的依据
3、决定着行政的目标和任务
4、决定着行政的效能
5、决定着行政改革的成败
四、行政职能的分类
1、行政管理的基本职能
（1）政治职能：专政职能、民主职能
（2）经济职能：统筹规划、宏观调控、维持秩序、提供服务、国有资产保值增值（我国）
（3）文化职能：发展教育、文化卫生、体育、科技等事业，规划、政策、组织实施、指导、监督和协调
（4）社会职能：提供良好的生活环境、社保、环保、城乡建设规划、社会治安等
提供方式：直接提供、市场化提供或混合提供
2、行政管理的运行职能
1、决策职能
3、协调职能
2、组织职能
4、控制职能
五、西方行政职能演变的基本情况
1、前资本主义时期 重点在于政治统治，经济和社会管理职能微弱
2、自由资本主义时期 发展民主，“守夜人”、管得越少越好
3、垄断资本主义时期
加强专政职能，民主职能削弱，强调国家干预，经济和社会职能扩大
4、当代西方国家
暴力职能减弱，社会管理、服务职能加强，经济上与市场互补，政府的有限干预
瓦格纳定律：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有内在扩大的趋势
第二节：行政职能与行政环境
一、行政职能与行政环境的关系 行政环境的含义：
行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的综合。这些要素中既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。
1、政治环境
政治体制——确立政府在社会生活中的地位和作用
政党制度——决定行政活动中的政治方向、政治目标和行政的地位
还有政治形势、立法制度等等
2、经济环境
经济体制决定了政府的基本职能和行为方式
经济利益决定了行政行为的目标；经济实力为政府提供了权力的能量
物质技术水平影响公共行政活动的效率和水平
3、文化环境
4、人口、民族、历史等社会环境因素
5、自然环境
6、国际环境：全球化、市场化、信息化 ▲行政环境与行政职能的辩证关系
行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能懂得利用和改造环境。
二、现代市场经济中的政府角色
1、世界银行1997年世界发展报告认为，政府的核心职能 ①确定法律基础
②保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定 ③投资于基本的社会服务和社会基础设施 ④保护社会弱势群体 ⑤保护环境
2、美国经济学家安德森提出七职能说： （1）提供经济基础
（2）提供各种公共商品和服务 （3）协调与解决团体冲突 （4）维护竞争
（5）保护自然资源
（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件 （7）保持经济稳定
第三节：中国政府职能转变
一、我国政府职能存在的问题
1、政府职能的“越位”
（1）政府职能与市场功能不分、我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场的有效发挥，降低了社会发展效率，而在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提
（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束和庇护之下，无法成为自主经营，自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。
（3）政府与社会中介组织不分，表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或简介处于政府组织的附属地位，难以认真依照自我管理自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。
（4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业结构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。
2、政府职能的“错位”
主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。
职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。
3、政府职能的“缺位”
主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、事业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备、信用体系不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。
二、中国政府职能转变应坚持的原则
1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则
2、遵循“三个有利于”原则
3、遵循兼顾效率公平的原则
三、中国政府公共行政职能体系的主要内容
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务
四、我国政府职能转变的内容
1、职能重心的转变
（1）政治统治→社会管理
（2）以阶级斗争为纲→以经济建设为中心 （3）强调社会管理和公共服务职能
2、职能关系的转变
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的关系——合理分权 （2）理顺政府与市场的关系——弥补市场缺陷 （3）理顺政府与社会的关系——政社分开 （4）理顺政府与企业的关系——政企分开 （5）理顺政府内部各职能部门之间的关系
3、职能方式的转变
（1）行政手段——经济手段为主 （2）微观管理——宏观管理 （3）直接管理——间接管理
第三章：行政组织
第一节：行政组织概述
一、组织理论
1、组织理论含义
（1）组织：人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。 （2）组织理论：一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。
2、组织理论简介
（1）西方组织理论：
古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论 （2）科学社会主义的行政组织理论
①马克思主义创始人对政府组织原则的构想
②苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式
③中国在长期革命斗争中形成的组织理论 （3）我国历史上对行政组织理论的研究
二、行政组织的含义与特征
1、含义：广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织结构。
狭义：国家的行政结构，是国家权力机关的执行机关
2、行政组织的特征 （1）政治统治性 （2）社会管理型 （3）公共服务型 （4）法治性 （5）权威性
三、行政组织的要素与分类
1、行政组织的构成要素
组织目标、组织人员、组织职能、组织权力、机构设置 职位设置、组织制度、组织文化、组织设施、组织资源
2、行政组织的类型
（1）从组织历史发展：古典模型、官僚模型、第三部门模型 （2）从公共权力来源和强制性程度：法定行政组织、准行政组织 （3）按组织权限大小：中央和地方
（4）根据管理的领域：科技、文化、教育、国防、社会保障等 （5）根据组织的职权和管辖范围：首脑机构、职能机关、幕僚机构、咨询机构、监督机关、信息反馈机关
（6）按组织存续的稳定性、专业性：常设机构、非常设机构 （7）按行政管理对象：以行业、专业或产品划分
（8）按行政管理流程：行政决策、行政执行、行政监督
四、行政组织设置的原则
国家行政机关的设置一般设计两个方面的因素，一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能
主要原则：适应需要、精简、高效率、依法设置原则
第二节：行政组织的结构与体制
一、行政组织结构
1、指行政组织各要素的配列组合方式，是由法律所确认的各种关系的模式
2、行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构中的支撑点和联络点
3、行政分工是行政组织结构形成的基础
二、行政组织结构的分类
管理层次
管理幅度
行政组织的纵向结构
行政组织的横向结构
1、中国政府层级
中央—省—县区—乡镇（街道）
2、实践中的政府层级
中央—省—地级市—县—乡镇—村（居）委会
3、省直辖县的改革
三、行政组织体制概念
是行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。它属于上层建筑的范围，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约
1、行政权力体制
2、政府首脑体制
3、中央政府体制
4、行政区划体制
四、行政区划体制
1、各国行政区划主要依据以下原则：政治、经济、民族原则
2、我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省，5个自治区，4个直辖市，另加港澳特别行政区
第三节：我国行政组织改革
一、历次行政组织改革
1、1952年改革，加强中央集权，国务院部门由35个增至42个，1954年精简到1956年机构总数增为81个
2、1956年精简调整，自地方分权，1959年国务院部委缩小到39个，加上21个直属机构共60个 （3~7省略）
8、2003年目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、WTO大背景
9、2008年加强改善宏观调控、加强社会管理和公共服务，探索大部门体制
10、2013年政府机构改革和政府职能转变，取消行政审批，向市场、企业、社会放权、大部门体制
第四章：行政领导
第一节：行政领导概述
一、领导的概念和特点（Leader&Leadership）
1、领导：组织中主管职能的承担者在一定思想的指导下，通过一定的组织机构，依据有关规章制度，行使其职权，运用分钟方法与手段，有效地影响被领导者去共同努力，实现既定的管理目标的行为过程。
2、领导的特点：
（1）是一种影响力
（3）是一个动态的行为过程 （2）是一个社会组织系统
（4）具有目的性
3、管理与领导的区别
二、行政领导
1、行政领导的含义：
为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调等多种形式的组织管理活动
2、特点
（1）法定性
（4）等级性 （2）政治性
（5）协同性 （3）权威性
3、行政领导的作用
（1）鼓舞部属的工作情绪 （2）维持工作纪律 （3）维持组织的完整
（4）知道机关达成行政的目标 （5）保持组织对社会环境的适应
三、行政领导的构成要素
1、行政领导职位
2、行政领导职责
3、行政领导职权
四、行政领导理论
第一阶段：领导特质理论阶段 第二阶段：领导行为理论阶段 第三阶段：领导权变理论阶段
五、行政领导素质
1、行政领导素质
2、构成
3、行政领导能力发展的过程与途径
4、行政领导能力发展的五个阶段
第二节：行政领导的产生和结构
一、行政领导的产生方式
选举制、任命制、考任制、聘任制
二、行政领导结构
在国家行政系统中各种领导的总和与构成；也可以指某个具体领导班子的结构，包括人数、分工、各类领导人员的组合情况等。具体的行政领导结构组成包括八个方面内容。
（1）政治结构
（5）身体结构 （2）民族结构
（6）气质结构 （3）性别结构
（7）知识结构 （4）年龄结构
（8）能力结构
第三节：行政首长及其职责权的统一
一、行政首长的含义
1、行政首长：依据国家法律所授予的行政权力，在政府管理机关中处于领导、决策地位的人。
2、行政首长的职务、职权、职责
（1）职务：根据有关法律或规定，行政首长所担负的具体行政职
2、位 （2）职权：由职位派生的，受到国家保护的权力
（3）职责：履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应付的责任
三者相互联系，互相制约，不可偏废
二、我国行政首长负责制
1、“首长”的范围
（1）法定的“首长”由国务院组织法、地方各级政府组织法规定的 （2）推定的“首长”
2、含义：行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合的一种制度，重大事务在集体谈论的基础上由行政首长定夺，具体的日常事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。
3、我国行政首长负责制的基本内容 （1）行政首长的主要职权：
①领导本级政府的工作
②通过办公机构负责处理日常工作
③召集和主持本级政府的全体会议和常务会议
④执行本级人大及其常委会的决定
⑤地方各级政府还要执行上一级国家行政机关的决定 （2）行政首长向“谁”负责
①各级政府首长都要向人民负责
②向本级人大及其常委会负责
③向国务院负责，向上级行政机关负责
④政府部门首长向本级政府负责 （3）象征首长负“何”责
①公务员的责任
②行政责任
③政治责任
④领导责任
第四节：行政领导方法、方式与艺术
一、行政领导方法
1、含义：是指行政领导者在行政活动过程中为实现行政领导目标而采取的各种手段、方法和程序的总和。
2、行政领导方法：以工作事务为中心；人事并重的领导方式 （1）领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法 （2）提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又称为行政领导方法与艺术
二、根本的行政领导方法
实事求是、群众路线、矛盾分析
三、行政领导方式
1、含义：它是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。
四、行政领导艺术
1、用权要谨慎
4、用人的艺术
2、授权要相宜
5、理事的艺术
3、待人的艺术
第五章：人事行政
第一节：人事行政概述
一、含义：
1、人事
2、人事管理
（1）指运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与人，人与事之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人士两相宜而进行的一系列管理活动。 （2）人事管理的主要职能：招聘、调配、培训、考核、劳动关系管理等
3、人力资源与人事管理的区别 （1）工作性质和工作地位不同 （2）内容不同 （3）任务不同
（4）职责分担不同
（5）管理方式与手段不同
4、人事行政
（1）也称政府行政机关的人事管理，与其他领域的人事管理相比，人事行政有以下特点：
①管理的对象不同
②任务不同 ③权威性不同
④性质不同
二、人事行政的地位和作用
1、安邦兴国，保持政治稳定
2、振兴经济，推动社会发展
3、提高效率，实现政府管理职能
4、开发人才，促进国际竞争
三、现代人事行政的主要趋势
1、政务官与业务官在结构和功能上的分化，并对这两类人员进行分类管理
2、以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩寻思式人事行政向以人才主义和功绩制为核心的现代人事行政转变
3、从随意性、或然性很强的人治式人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政
4、人事行政的范围日益扩大，考任、职位分类，培训、保险、抚恤等内容
5、经验管理走向科学化管理，运用现代科学理论和现代科学技术方法
6、重视通才发展为通才专才并重
四、人事行政的原则
1、选贤任能，德才兼备原则
2、扬长避短，人事两宜原则
3、考试考核，晋升惟功原则
4、智能互补，结构合理原则
5、不断更新，合理流动原则
6、依法管理，管人与管事一致原则
第二节：人事行政的历史发展
一、我国古代的人事行政
我国古代人事行政按其发展顺序：
1、萌芽阶段：从夏朝到先秦
2、发展阶段：从秦统一中国到南北朝
3、成熟阶段：从隋唐到清末
二、西方人事行政的发展
1、以恩赐官僚制为核心的人事行政时期
2、以分赃制为核心的人事行政时期
3、以功绩制为核心的人事 ▲西方文官制度
所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。
西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整，但是作为西方国家的共同制度又有其共同的特征。它们是： (1)公开考试，择优录取 (2)严格考核，功绩晋升 (3)终身任职，生活保障 (4)政治中立，忠于职守 (5)立法完备，依法管理
三、新中国人事行政的演变
我国的人事行政逐步趋于规范化，其中虽有曲折，但总的趋势是通过不断改革，日渐成熟
第一阶段：1949—1965
第二阶段：1966—1976
第三阶段：1976至今
第三节国家公务员制度概述
一、公务员制度
1、在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员
2、中国：根据《中华人民共和国公务员法》，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国际财政负担工资福利的机关人工作人员
3、我国公务员制度的范围（七类）
4、我国公务员制度的历史发展
二、实施国家公务员制度的意义
1、从组织上、制度上把优秀人才选拔到国家机关中，充分发挥作用，形成高效能的国家管理系统，实现国家管理职能
2、有利于人事行政工作的法制建设和公开监督，使人事行政从“人治”走向“法治”，有利于形成人才脱颖而出的环境，纠正用人问题上的不正之风
3、有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家
三、我国公务员制度与西方文官制度的区别★P127~128
1、从公务员的组成范围上看
2、从公务员与政党的关系看
3、从公务员与政府和人民的关系来看
4、从公务员队伍系统的特征来看
第四节：国家公务员制度的基本（结构）内容
一、公务员条件、义务与权利
1、公务员条件P128
2、公务员义务P128~129
3、公务员权利P129
二、职位分类 “职系”、“职位”、“职级”、“职类”
三、公务员录用
1、考试录用，是指政府根据用人计划、按照规定的条件和程序，通过公开竞争考试择优录用人才进入国家公务员队伍的做法
2、我国《公务员法》规定：录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的公务员，采用公开考试，严格考察、平等竞争、择优录取的办法
四、公务员考核、奖惩、培训
五、公务员职务升降、任免
六、公务员交流、回避
七、公务员工资、福利、保险
八、公务员辞职、辞退、退休
九、公务员的申诉、控告
第六章：行政伦理（道德）
第一节：行政伦理概述
一、伦理
1、伦理：人们处理人与人之间相互关系时所应遵守的准则
2、伦理学（ethics）
二、行政伦理（是一种特殊领域中的角色伦理）
1、内涵：行政伦理是政府工作人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的行为规范，属于职业伦理范畴
2、行政伦理的特点： （1）社会示范性
（2）具有相对强制性 （3）鲜明的政治性
3、行政伦理与个人伦理的不同
（1）主体不同
（2）影响不同 （3）约束方式，依靠力量不同（4）评价标准不同
4、当下建设服务型政府，行政伦理应蕴含的基本要求 （1）政府组织及其工作人员应公平、平等地分配公共服务 （2）政府应当充足、优质的供给公共服务 （3）主动及时地回应公共需求
三、行政伦理的类型
行政伦理作为一个有机整体体系，主要包括体制伦理、政策伦理和公务员职业伦理三种类型
1、体制伦理（社会通知、制度的合法性）
2、政策伦理（利用惩罚不道德行为，奖励高尚行为）
3、公务员职业伦理
四、社会伦理的功能
1、引导功能
2、规范功能
3、维系功能
4、选择功能
五、现实意义
1、有利于党和国家路线、方针、政策的贯彻执行
2、有利于行政管理效能的提高
3、有利于社会风气的好转和全社会伦理的提高
4、有利于行政人员自为约束能力和抵御各种不良诱惑能力的增强
六、中国的行政伦理传统
1、重人情，“以孝治天下”
2、“正名原则”：君君、臣臣、父父、子子
3、亲贤爱民
4、重德利、轻政刑
第二节：西方行政伦理兴起背景与发展态势
一、行政伦理学的产生背景
二、行政伦理学的产生原因
1、社会根源：六十年代的反文化运动、反战运动、争取种族平等运动，表明西方社会存在着伦理危机，政治与行政必须正视伦理问题。
2、实践根源：水门事件
3、理论根源：二分法的局限，新公共行政的观点
三、西方行政伦理发展趋势
1、从控制导向转化为服务导向
2、从效率导向转化为公正导向
3、在工具研究中引入价值视角
4、确立合作和信任的新型整合机制
5、在治理变革上谋求德治愈与法治的结合
第三节:行政伦理的基本问题：责任
一、行政责任的本质和特征
1、不管是组织伦理还是人员伦理都始终围绕着一个核心问题，即“如何维持公共组织中的负责任行为”。“责任”是行政伦理的关键性原则之一
2、行政责任的特征
3、行政责任的控制
（1）客观责任：客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。包括：对上级负责；对法律、公共政策负责；对公民负责
（2）主观责任：是根植于公务员自己对忠诚、良知，认同而产生的伦理信念
有三个层次：①意识形态层次②价值观层次③心理层次 （3）外部控制
与行政责任的两种类型相对应的事实现行政责任的两种方式：外部控制与内部控制
▲源于芬纳和弗里德里奇之争
芬纳：外部制约，实现客观责任
弗里德里奇：内在制约，注重主观责任 ▲外部控制途径：制度化伦理
（1）形式：法律（伦理立法）和道德规范
（2）优点：刚性标准，有据可查，便于追究责任，明确道德底线
（3）缺点：只能解决一般问题，不能解决特殊问题；伦理立法是对理性道德责任的放弃；监督成本高
内部控制的途径：制度化理论
（1）制度化理论：在强调法治基础作用的同时，重视伦理道德的作用，加强对公务员的道德教育、约束、考核，使得公共行政人员具备勇气，最终人类价值和正直等重要品质，使得人们的内在秩序力量开始发挥积极作用，产生强烈的道德自觉感和行为自控力
（2）优点：上限伦理。在法律存在和缺位的情况下都能发挥作用；使法律制度的不充分性和不适宜性得到补充和纠正
（3）缺点：队员加官，存在冲突的可能性。不能保证行政人员不会以满足自我利益的方式行事
二、行政责任与行政伦理
1、公平
（1）为何要追求公平？
（2）公平的表现：实体公平、程序公平与规则公平，权利与义务的平等
2、仁爱、宽容——行政责任伦理的基本义务
3、求实、节制——行政责任伦理的重要保障
4、行政官员问责——行政责任论实施的有效途径
三、行政伦理的选择
是指用什么标准证明行政行为是正确的或公正的过程
1、义务行政选择模式
（1）是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务 （2）是指行政选择在本质上要符合某一原则
2、目的论选择模式。指以行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向
第四节：现阶段我国行政伦理建设
一、现阶段行政伦理存在的问题
1、现阶段行政伦理失范的表现 权钱交易、权权交易、渎职失职
2、行政伦理失范的原因
（1）行政思想和公仆意识的丧失 （2）私欲膨胀，官德扭曲
二、加强行政伦理建设的原则和途径
1、我国行政伦理建设的原则 （1）服务至上原则 （2）公平、公正原则 （3）效率、效益原则
2、途径
（1）加强行政伦理教育 （2）行政伦理建设法治化
（3）实行政务公开，加强公民社会对行政活动的干预和监督
第七章：公共财政 第一节：概述
一、公共财政的概念和特征
1、概念：指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为
2、基本特征：（1）以弥补市场失灵行为准则
（2）为市场提供一视同仁的服务
（3）非市场盈利性
（4）法治性
二、公共财政管理的概念及内涵
公共财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和 （1）公共财政管理的主体是公共部门
（2）公共财政管理贯彻包括计划（预算）资源取得、分配、监督等环节在内的全过程
（3）公共财政管理是一项技术性强的活动
（4）公共财政管理技术是多元的，各学科的、各领域的发展其阿里的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用
（5）公共财政管理的目的是为了保护保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行
三、公共财政管理的总体目标
1、效率
2、公平
3、稳定
四、基本职能
1、资源配置
2、收入分配
3、经济稳定发展
4、监督（发展）管理
第二节：公共预算
一、概念和特点
1、概念：是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型
2、特点：政治性、立法性、精细性、全面性、实效性、透明性
二、公共预算的分类
1、按照预算总体，工哦功能预算分为总预算、中央公共预算、地方公共预算、部门预算和单位预算
2、按照不同的编织方式，公共预算可分为单式预算和复式预算
3、按照不同的预算作用时间，可分为年度预算和中长期预算
4、按照不同的内容分类，可以分为增量预算和零基预算
三、预算编制和决算
1、预算编制
（1）含义：对未来一段时间内公共部门收支进行测量和计划的活动 （2）原则：①公开性原则：社会公布，便于公众监督
②完整性原则：所有的财政收支，反映所有的财政活动
③可靠性原则：收支数字的依据必须可靠
④年度性原则：年度编制
⑤法律性原则：法律效力 （3）预算编制的依据
第一，国家的法律法规和方针政策 第二，上一年度公共预算的执行情况
第三，计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标 （4）预算编制的依据 ①确保预算收入任务完成 ②支出管理和监督
③争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模 ④加强预算执行的监管
2、决算
（1）决算是对预算结果的总结和评价 （2）决算的四个阶段 ①准备阶段：第四季度
②编制阶段：各个部门按要求编制
③审查阶段：财政部门对同级政府收支总决算进行审查 ④批准阶段
第三节：公共收入管理
一、税收管理
1、税收的概念和特征
（1）税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，强制、无偿的的取得公共收入的一种方式
（2）税收有三大特征：强制性、无偿性、固定性
2、税收管理的要素
（1）课税对象与税率。是指对什么东西课税，即课税的目标物。税率是计算税额的尺度，适应纳税额与课税对象数额之间的比值
（2）税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地将是对一个纳税人征收的税全部或部分的转由他人负担的过程。税收归宿则是税负转嫁的终点 （3）税收种类。依据课税对象性质不同，税收收入主要来自所得课税，商品（劳务）课税及财产课税
二、政府收费管理
1、概念：政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾
2、特点：直接有偿性、灵活性、多元性
三、公债管理
1、公债的概念和特点
（1）公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。有三层含义：①公债是国家信用的主要形式
②公债是公共财政活动的一种特殊形式
③公债是一种重要的经济杠杆
（2）与税收相比较，公债的特点：自愿性、有偿性、灵活性
2、公债管理过程
公债设计—→公债发行—→公债流通—→偿还
第四节：公共支出
一、购买性支出
公共支出可分为购买性支出和转移性支出，所谓购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或服务的公共支出
1、购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的税收支出，科教文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出
2、政府采购管理
（1）《中华人民共和国政府采购法》规定：政府采购是指各级政府、国家机关事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的过着采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为
（2）政府采购的特点：①采购资金的公共性（来自财政）②采购目标的非市场盈利性③采购行为的规范性④采购主体的特定性⑤采购活动的政策性⑥采购范围广、规模大，影响力大。
（3）原则：竞争、公开、透明、运用商业标准 （4）模式：分散和集中
（5）方式：竞争性招标采购，有限竞争性招标采购、竞争性谈判采购、询价采购，单一来源采购
二、转移性支出管理
1、是指政府进行非市场性再分配，单方面拨付给受领者的支付，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。
2、转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。
第五节：我国公共财政管理的完善
一、我国财政管理体制沿革
1、1950~1979年：计划型财政管理阶段
2、1980~1999年：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段
3、1999年以来 ：明确导向公共财政管理阶段
二、我国公共财政管理体制存在的问题
1、公共财政管理尚未得到全社会的足够重视
2、预算管理与经济社会发展存在矛盾
3、公共收入管理不尽合理
4、公共支出管理亟需规范
5、公共财政管理法律制度不健全
三、转轨时期我国公共财政管理的完善
1、完善公共预算管理，实施全面规范，公开透明的预算制度
2、加强公共收入管理，完善税收制度
3、改革现行公共支出管理体制，建立事权和支出责任相适应的制度
4、加强对公共财政管理的审计监督
5、健全公共财政管理法律制度
6、注重信息技术在公共财政管理中的运用
第九章：行政监督
第一节：概述
一、含义与特征
1、含义（1）狭义的行政监督是指以国家行政机关作为监督主体，按照法定的权限、程序和方式，对行政机关的自身的组织行为和行政行为进行监督监察的活动 （2）广义的行政监督是指一党和国家一级人民群众等包括行政机关在内作为监督的主体，依法对各级国家行政机关及其工作人员的行政或，实施全面而系统的监督检查活动
2、特征：（1）监督主体的多样性
（2）监督内容的全面性
（3）监督方式的法定性
（4）监督种类的复杂性
（5）监督利益的一致性
二、行政监督的作用
1、行政监督是依法行政的手段
2、行政监督是清廉行政的保障
3、行政监督是高效行政的措施
三、行政监督的原则
1、经常性与广泛性的原则
2、民主性与公开性的原则
3、确定性与有效性的原则
第二节：行政监督体系
一、国家监督体系
1、国家权力机关的监督
2、国家司法机关的监督
3、国家行政机关的内部监督（一般、专门、特别监督和行政复议）
二、政党监督体系
1、中国共产党的监督
2、民主党派的监督
三、社会监督
第三节：廉政监督与行政监督
一、概述
1、含义：广义的廉政建设是指为了保证党和国家机关、企事业单位及其工作人员，在履行职责中做到清正廉洁而设置一定的前置义务，所建立的一套公开化、法制化的反腐败工程
2、当前腐败现象的表现
二、廉政建设的基本要求
1、提高思想认识
2、标本兼治是原则：加强思想教育，完善监督机制
3、法治是保障
4、监督是关键
三、健全和完善我国的行政监督机制
1、我国行政监督中的主要问题及其原因
（1）权力机关的监督虽有权威性但操作性不强 （2）司法监督中停留于事后监督
（3）政府的外部监督得到加强，而政府的内部监督乏力
2、健全我国行政监督机制的若干思考 （1）健全行政监督的组织机制
要建立一个起核心作用的，能够统一组织、管理、领导和指挥全国行政监督工作的权威机构
（2）完善行政监督的心理机制
心理机制强调通过提高行政官员的责任感、职业道德和工作专业技能来确保行政监督。
第一，提高监督人员的素质
第二，建立强有力的责任追究制度 第三，培养社会的监督意识
第十章：行政法治
1、含义：
（1）依法而治，有法可依
（2）依法而治，有法必依，依法办事
2、行政法治包括：行政立法、行政执法、行政司法
3、当前我国现行主要行政法律制度
第一节：行政立法
一、概述：
1、含义：
2、特征：
二、行政立法的种类
1、一般授权立法和特别授权立法
2、中央行政立法和地方行政立法
3、执行性、补充性、自主性和试验性立法
三、行政立法的体制
四、行政立法权限的划分
1、含义
2、国务院的行政立法权限
3、国务院各部门的行政立法权限
4、地方人民政府的行政立法权限
五、行政立法的原则P313~314
第二节：行政执法
一、含义：P303
二、行政执法的种类
三、型号只能执法的生效要件
四、行政执法行为的法律效力
五、生效和失效
第三节：行政司法与行政诉讼
一、行政司法
1、含义：指行政机关根据法定程序处理特定民事争议或行政争议的行为。——即行政机关履行类似司法机关的功能
2、行政司法的方式
（1）行政复议：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向上一级行政机关提起行政复议。（注意：对抽象行政行为不满不能提起行政复议）
（2）行政裁决、行政仲裁、行政调解
二、行政诉讼
1、含义
公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法诉请人民法院审理并作出裁判的诉讼制度
2、原则
