中国行政监察领导体制的问题浅析与制度创新
摘要：
官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题,反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时,我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因,却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点,本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴,提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.。
关键字：腐败、行政监察、纵向层级领导
一、由一句“名言”说开去
据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？
在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。
当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。
由此想起一条著名的定律：结构决定功能。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。
二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析
行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：
第一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。第
二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志
到地方搞调研时发现：从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。第
三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”？这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。
简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。
三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴
行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。江泽民同志曾经指出，贪污腐败是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。
所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。
中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制
度的作用。它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。
就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。
香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。
四、建立独立的层级行政监察领导体制
设置行政监察机构的总的原则应该是：从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外，保证监察工作人员的正当权利不受损害。
在第七届国际反贪大会上，与会者普遍认为，要反对贪污腐败，必须建立和完善立法，加强各种权力之间的制约与平衡，加强对公共权力监督，并赋予专门机构以足够的法律手段同各种贪污腐败作斗争
从世界各国的经验来看，一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求：一是其监控制约的对象必须是全方位的，即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应，对职位越高、权力越大的公职人员，监督制约力度要越大，措施要越严，要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性，专门的监督机关作出的监督决定，对全社会具有权威性，对监督对象具有强制性，监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或推翻。
因此，在我国建立科学的纵向层级监察系统（本文为便于阐述，不妨先将其定义为行政监察院系统，与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院，高级行政监察院，中级行政监察院，基层行政监察院），首先必须从法律上确定以下几点：
第一，行政监察系统与行政系统分离，监察系统在人事上具有独立性。可能的话，行政监察院系统不列入公务员架构。
第二，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，监察工作人员直接对法律负责。
第三，最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定，所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责，除全国人大主席团或常委外，最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖，且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位：县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。第四，行政监察院系统的其他工作人员，应由监察系统自行聘用，且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。
第五，行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员，但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权，并且直接对派出它的机关负责，不受驻地单位的管辖和指挥。
五、修养与制度，孰重？
官员的腐败是当今我们面临的相当严重的问题，反腐倡廉已成为全国人民关注的焦点。每当某个官员的腐败被揭露出来，总是引起公众的极大义愤，必欲惩之以法而后快。
笔者常想，那些因为腐败和犯罪行为败露而声败名裂的官员们心境如何？他们是一种老子这一辈子也辉煌一时什么都享受过的坦然，还是一种比我更腐败得多的家伙还逍遥法外算我倒霉的不平？如果监督监察机关如影随形，在他们第一次想以权谋私、索贿受贿，第一次轧姘嫖娼便被揭发、被调查、被处分的话,他们就不致走向犯罪了，或许根本不可能有腐败的开始。可是，长期以来，各级纪检监察机关、检察院、法院在对案件进行总结分析时和做舆论宣传时，却往往这样写到：“XXX之所以从高级领导干部蜕变成为一个地地道道的腐败分子，就因为他在主观上放松了世界观的改造，贪得无厌地追逐名位和物质享受，被封建主义、资本主义的腐朽思想和生活方式打倒，最终跌入犯罪的深渊。所有党员干部都应以XXX为戒，在积极投身积极建设和改革开放的同时，必须十分警惕拜金主义、享乐主义、和极端个人主义思想的侵蚀，严于律己，廉洁奉公，勤正为民，始终保持党员干部作为人民公仆应有的品德。按照这个逻辑，岂不是说丹麦、瑞典、加拿大等西方国家的官员能够廉洁奉公、勤正为民是因为他们的思想道德品行修养要比我国广大党员干部高尚得多（作为资产阶级却不腐朽）？这岂不是以子之矛攻子之盾？通过比较，笔者认为，除了整个社会的发展水平较高以外，是因为一套行之有效的行政监察系统的存在起到了防患机制的作用，是监察制度的原因使然。
参考文献：
1、《国家监督制度》蔡定剑著
中国法制出版社1991年9月北京第一版
2、《中国行政监督机制》王勇飞主编
中国方正出版社1998年11月北京第一版
3、《党风廉正建设论文选集―纪念党的十一届三中全会召开20周年》中共北京市纪律检查委员会、北京市监察局编1999年1月版
4、《中国行政管理》杂志1995.1---1999.4
5、《中国监察》杂志1996.1---1999.3
6、《监察案例选析》杜西川、徐秀义等编
中州古籍出版社1991年1月第一版
7、《90年代中国惩治腐败大案要案纪实》
