农业面源污染防治国际经验及启示
农业面源污染具有分散、无序的排放特征，在国际上一直是个棘手的难题。随着工业和城市生活污染源逐步得到控制，农业面源污染将越来越得到重视。
根据政府干预程度的强弱，可将环境政策手段分为命令控制型、经济刺激型和劝说教育型三种[1][1]。命令控制手段主要包括行政许可、排放标准、限期治理等。经济刺激手段包括可交易的排污许可证制度、环境税费、生态补偿等。劝说鼓励手段主要包括环境宣教、信息公开等，劝说鼓励手段一般作为命令控制和经济刺激手段的辅助。本研究将遵循环境政策手段的分类，对国际上针对农业面源污染的主要经验进行回顾和分析，并结合我国基本情况，提出相关的政策建议。
一、针对农业面源的命令控制型手段
命令控制型手段的特点是针对性强、有严格的处罚措施、并且政府具有较强的执行能力。因此要使命令控制型手段较好地发挥作用，前提是规制的对象非常明确，且规制的对象具有较高的同质性，否则监管成本太高。农业面源排放的特征决定了命令控制手段难以较好地发挥作用。在国际范围内，命令控制型手段也鲜见于农业面源污染的控制。 荷兰的矿物质账户系统（Mineral Accounting System-MINAS）较为接近命令控制手段。[1][2]该系统本质上是一个养分标准，其惩罚手段是想超出标准的农场主征税。MINAS系统控制的对象不是N, P等养分的投入，而是其剩余或流失。在这个系统之下，每个农民的养分投入和产出情况都被记录下来，如果其农场的养分剩余（或流失）在规定的标准之内，则无需交税，如果超出标准，则需要缴纳较高的税。随着免税的标准越来越严，超出标准的税率也越来越高，1998年土壤含氮（折纯）的免税标准为 238kg/ha，超标税率为0.7欧元/kg，到2003年，免税标准为140 kg/ha，超标税率则上升为2.3欧元/kg。尽管监测数据显示荷兰地下水的养分浓度在1992-2000年之间有所下降，但是这项政策仍然由于其高昂的执行费用以及对于环境质量贡献的不确定性受到质疑，在2006年被废除。
美国污染物减排体系（NPDES）被认为是世界上最成功的环境政策之一，NPDES的实施主要依靠排污许可证制度。在美国，根据《清洁水法》，任何污染都不能在没有许可的情况下排放，但是这项制度也主要在工业和城市领域实行。尽管在NPDES体系中的单日最大负荷量（Total Maximum Daily Load, TMDL）理论上应当包含农业面源污染的控制，但是由于监管的困难，对农业面源污染的控制仍然主要仰仗经济激励和劝说鼓励型手段的最佳管理实践(Best Management Practice- BMPs)，美国也在逐步考虑扩大排污许可证的范围，将大规模的畜禽、水产养殖等农业排放纳入NPDES的排污许可证范围[1][3]。
二、针对农业面源的经济刺激手段
（一）美国的最佳管理实践
美国《清洁水法》在其319条款(section 319)专门规定了农业面源污染治理的相关事宜。在《清洁水法》的框架下，主要使用最佳管理实践（BMPs）控制农业面源，BMPs 是指任何能够减少或预防水污染的方法、措施或操作程序。[1][4]最佳管理实践主要通过两类项目实施，一类是环境质量激励项目(The Environmental Quality Incentive Program-EQIP)，另一类是保护管理项目(Conservation Stewardship Program- CStP)。
环境质量激励项目是在1996年《联邦农业促进和改革法案》（Federal Agriculture Improvement and Reform）中确立的，项目的首要目标就是为生产者实现提高农产品产量和环境质量的双重目标提供资金和技术方面的支持。最开始（1997-2001）每年的项目资金仅为2亿美元，后来迅速增长，2002年为4亿美元，到2007年达到13亿美元，2002-2007年总资金额达到58亿美元，2008-2012年资金预算为72.5亿美元。农民要获得该项目的资助，必须完成相应的申请，明确哪块土地将得到保护、受益的环境要素是什么、将采取什么措施。各州或地方的自然资源保护办公室将会对农民的申请进行打分并排序，排名靠前的将获得资助。项目以两种形式帮助农民实施和管理保护计划：成本分担（cost-sharing）和奖励（incentive payment），每个人或团体将获得5年内最多45万美元（2008年以后改为30万美元）的项目资助。
保护管理项目（CStP）规定农民可以将其农场中的草地、种植用地、森林纳入计划中，但是农场或牧场主必须满足：（1）已经在其整个农场中至少保护到一种环境资源（包括水质、土壤和其他与环境质量有关的要素）；（2）在一个五年的合同期内，承诺至少再额外保护一种国家优先保护的资源。CStp项目将补偿农业生产者由于保护行为（例如安装或改装设备、轮作等）而额外支出的费用，补偿的标准根据这些行为的额外花费、农民损失和生态环境效益来确定，对于单个农业生产者，一个五年的合同期内项目资金的支持不超过20万美元。2008年美国农业部将1277万英亩土地纳入了CStP项目，每英亩土地的平均补偿额为18美元/年。 除了工程措施，BMPs体系非常重要的一部份是针对农民的培训和教育，让农民意识到“他们为农业生产的原材料付过费，浪费越多损失越大”。一旦农民真正理解到这一点，他们就会想办法提高农用物资（如化肥、农药等）的使用效率，从而将保护环境的行为内化到其追求经济效率的行动中去。根据美国联邦环保署的统计，已经有339条河流在《清洁水法》的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水质得到了很好的改善[1][5]。
（二）欧盟的一体化政策及环境税费手段
欧盟国家注重在宏观层面实现农业与环境政策一体化，将农业和环境政策的目标统一起来，以期实现农业环境的双赢，在立法、决策程序、机构人员等方面充分考虑环境因素。在整体上达成共识后，再由欧盟所属的各国自己决定具体的实施方案。
1.欧盟共同农业及水环境政策
欧盟的共同农业政策（Common Agriculture Policy-CAP）是欧盟体系中最为重要的政策之一，其目标是保证农民获得一个良好的生活标准，保障消费者食品质量和公道的价格，并保护农村生境。共同农业政策所使用的预算占欧盟总预算的将近一半（2006年占47%；2007年占45%；2008年占47%）[1][6]。 CAP由最初的主要支持农业生产，到逐步注重农村发展，如今越来越多地关注农业行为中的环境保护问题。在2007年以前，CAP的资金落实主要由欧洲农业指导与保障基金会（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF)完成，资金主要有两方面用途：一是通过直接补贴和干预手段支持农业部门；二是帮助农民更加环境友好地利用土地以支持农村发展。自2007年开始，为了更加突出对农村发展方面的支持，成立了两个基金取代EAGGF，分别履行上述两方面职能，一个是欧洲农业保障基金（The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF）；另一个是欧洲农村发展基金（The European Agricultural Fund for Rural Development -EAFRD)。2008年，两个基金所占的份额分别为78%和19%。
在水环境保护的专门政策方面，欧盟在2000年通过了《欧盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)，该指令提出了适合欧盟成员国的水环境保护目标，核心就是到2015年所有水体达到一个“良好的状态”（good status），各国在该指令下可以选择符合自己实际的手段以实现环境目标。该指令对水体状态进行了5个等级的划分，从“极差”到“极好”。欧盟成员国的环境专家以欧盟内气候变化的数据为基础进行分析，再对5个等级制定标准。“良好”仅次于“极好”，它作为水体好坏的标准参考等级，以“对人类产生有限或者无明显的影响”为原则[1][7]。水框架指令主要进行一些原则性规定，总体包括几个方面：[1][8]一是将水环境保护扩展到所有类型的水体，包括内陆、海洋、地标和地下水；二是以流域为单位进行水环境管理；三是将排放限值和环境标准结合起来；四是确保水价政策提供足够的激励以使用水者更加有效地使用水资源；五是鼓励公众参与。
欧盟水框架指令得以贯彻的主要载体是1991年12月通过的《关于保护水体遭受农业营养物质污染的指令》（91/676/EEC），简称为《欧盟养分管理指令》，目标就是减少由于农业生产中过量的营养物质而导致的水污染。该指令的实施有几个步骤：一是水质监测，包括营养物质的浓度和富营养化程度；二是识别被污染或者出于被污染风险中的水体；三是圈定脆弱区域，也就是污染能够进入到步骤2所识别的水体中的区域；四是建立良好农业行为和行动计划的编码；最后，至少每4年要对脆弱区域和行动计划进行评估。欧盟评估报告结果显示：2004-2007年间，欧盟15国的氮肥年消费量基本稳定在900万吨，磷肥消费则相比前一个报告期（2000-2003）降低了9%。[1][9] 2.欧盟主要国家农业面源控制的税费政策
欧盟国家很多采取环境税费的方式，限制农民的化肥、农药的使用，以减少农业行为对水体的污染。 挪威1988年开始实行化肥税收政策，最初的政策目标是为其他政策的实施筹集经费，后来转变为支持环境友好的行为。尽管由于1988年北海蓝藻爆发事件促使税率提高到化肥价格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被认为不足以对化肥使用行为产生重大影响，甚至有学者认为只有税率达到化肥价格的100%-300%才有可能有实质性的作用，且化肥税已经对挪威的农业出口贸易产生了较大的负面影响[1][10]。
匈牙利1986年开始实施化肥税，最初的税率是：0.25 ？/kg N，0.15 ？/kg P。该税率逐年增长，直到1994年该国加入欧盟而被废除。该税收实施以来肥料的使用量约以3%的速度逐年下降，但相应的是化肥的价格以约10%的速度上涨，较大地增加了农民的成产成本。尽管如此，研究表明，该政策对于环境质量改善的直接效果仍然非常有限。[1][11] 丹麦1998年引入氮税，对于任何氮含量超过2%的肥料征收0.67 ？/kg N的税。[1][12]该税率虽然相比匈牙利的高得多，但是丹麦的税收减免非常普遍，例如只要年营业额超过2700欧元的农户就可以免税；其他用户只要年使用肥料超过2000kg也可以免税；对于年用肥量不超过2000kg的用户，只要每年缴纳的税金超过135欧元，也将得到部分返还。因此，该项税收对于农民没有实质上的约束，主要是针对家庭少量的肥料使用行为，例如花园的施肥，对于环境质量的改善几乎没有贡献。
（三）哥斯达黎加的生态补偿
在1970-1980年代，哥斯达黎加经历了最为严重的森林退化，1950年，哥斯达黎加国土的一半以上被森林覆盖，到1995年，森林覆盖率仅剩25%。1997年开始，为了遏制森林退化的趋势，哥斯达黎加推出了国家生态补偿计划（National PES program）。该计划认为森林土地具有四方面的生态价值：（1）减少温室气体排放的价值；（2）水环境服务价值，包括提供饮用水、灌溉用水、水力能源等；（3）生物多样性保护的价值；（4）休闲景观与旅游价值。国家生态补偿计划就是针对林地的这四种生态价值对私有土地所有者的保护行为进行补偿。哥斯达黎加生态补偿计划具体由“国家森林基金(FONAFIFO)”和“国家保护区系统(SINAC)”执行，目标是保护原始森林、使次生林繁荣茂盛、提高森林产品质量。在生态补偿计划框架下，通过以下三种形式的合约，农民将保护林地所取得的碳汇出让给国家森林基金(FONAFIFO)，由后者在国际碳交易市场出售。[1][13] （1） 森林保护合约：以5年为一期，每公顷土地将获得210美元的补偿，每年平均支付42美元。这类合约的目的就是保护原生和次生林。5年到期后根据资金的可得性，合约可以更新。85%的合约属于这个类型。 （2） 可持续的森林管护合约：农民每5年将获得327美元/公顷的生态补偿金，具体的做法是第一年支付50%，第二年支付20%，接下来三年每年支付10%。这类合约要求土地所有者承诺将其林地维护至少15年。9%的合约属于这个类型。
（3） 重新造林合约：农民每5年将获得537美元/公顷的生态补偿金，第一至五年分别支付50%、20%、15%、10%、5%。这类合约主要用在退化和抛荒农地的造林方面，根据树种的不同，对农民承诺时间的要求在15-20年之间。6%的合约属于这个类型。
从1997年至2001年，将近283384公顷的林地被纳入了生态补偿计划，在这期间国家森林基金向私有土地主支付了约5700万美元。生态补偿金的来源主要包括：对汽油销售征收3.5%的税；私有企业为保护重点流域支付给国家森林基金的钱；对一些企业销售森林生态产品或服务的认证费用；国际组织的捐赠；国际市场出售碳汇所得资金。
四、国际经验对我国面源污染控制的启示
（一）理解我国农业生产的特性 要破解农业污染治理难题，首先必须充分认识到我国农业生产的两个最基本特征，也是我国和欧美发达国家的明显区别。
一是我国农业具有高度的自由、分散、小规模经营特点，中国的农民是小农，而欧美国家的农民则是农场主。1982年正式确立家庭联产承包责任制以来，我国农民获得了自由经营权，农民在选择种植品种、种植投入（农药、化肥等）等方面主要是独立决策。同时由于我国人多地少，单个家庭的经营规模很小，农民组织化程度低，集体意识较弱。例如在喷洒杀虫剂时，农民各自为战，害虫可以轻易地迁徙到没有喷药或者毒性已过期的地块。而在美国、欧洲，虽然同样是从事农业生产，其单个家庭所经营的农场面积动辄成百上千公顷，单个农场就可以实现统防统治。
二是我国务农人口年龄老化，接受新技术新观念的意愿和能力较弱，而欧美国家的农民却已经实现了较高程度的现代化。目前在我国农村地区从事农业生产的绝大部分为老人，大量青壮年、接受过一定教育的人群都进城务工。根据笔者2010年对河北、江苏、安徽、湖南、江西、湖北六省200多个农户的一项调查，受调查者平均年龄为50.8岁，平均受教育年限为2.4年[1][14]。这部分人群对于农业新技术的接受和应用能力较弱，环保意识较低，对于化肥、农药的依赖程度较高。
（二）我国农业面源污染面临制度困境
一方面，基于保障国家粮食安全、促进农民增收的现实需求，农业发展政策在一定程度上鼓励了农民的污染行为。近年来，“三农”一直是中央政策关注的重点。自2004年以来，中央连续7年将“1号文件”聚焦在“三农”问题上，最核心的目标就是保障农民增收和粮食增产。
为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入则不可避免。自2006年开始，由中央财政设立农资综合补贴，以应对柴油、化肥等价格上涨所带来的农业生产成本上升。尽管对于这些补贴是否具有直接影响农民化肥使用量的作用仍然存在较多争论，但是自2004年开始，至2010年，中国粮食产量实现了7年连续增产，这表明在一号文件框架下实施的农业补贴政策至少在增产方面取得了较好的效果，而在这些农业补贴之中，与化肥使用最为相关的农资综合补贴占据的份额最大，增长的幅度也最大，与此同时，化肥的使用量也相应增加（图1），且增加的幅度有超过粮食增产幅度的趋势。 图1 2004-2009年我国化肥使用量（单位，万吨；数据来
源：历年中国统计年鉴）
中国具有世界上最庞大的人口，粮食安全和数亿农民的增收一直具有重要的战略地位。以增产增收为目标、以补贴为主要手段的农业发展政策在一定程度上鼓励了农业污染行为，但是这种制度安排在一定时期内却具有合理性。 另一方面，我国现行的环保政策在农村存在较大的缺失。在传统的环境管理“八项制度”中，环评、三同时主要针对新、改、扩建工业项目；排污收费主要针对工业污染源；限期治理主要针对超标严重的工业污染源；城市环境综合整治定量考核制度和环保目标责任制主要是对城市区域环境质量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；许可证制度也是针对工业点源。
我国与水环境保护相关的法律也缺少对农村环境和农业污染的关注。《水污染防治法》（2008）的第47-51条是关于农业和农村水污染防治的规定，尽管规定要“控制化肥和农药的过量使用”，但除了对水源地略有相关的法律责任规定外，缺乏具体的实施措施。《水法》（2002）主要目标是水资源保护以及合理分配，除对围湖造地行为有所限制外，对农业和农村方面没有特别的规定。《水土保持法》（1991）主要目标为预防水土流失，注重对相关林地、草地的种植和保护。
综上所述，中国农业面源污染控制所面临的制度背景是：粮食增产农民增收的客观需求，导致农业发展政策一定程度上鼓励了农业化学投入的使用；而主流的环境保护政策在农村问题上缺乏足够的关注和投入[1][15]。
（三）国际经验对我国的基本启示 1.优先在农业发展的框架内解决环境问题
无论从实际需求还是宏观政策导向而言，粮食增产和农民增收这两大目标都不能改变，抛弃这个背景，空谈环境保护将失去实践意义，一项成功的面源污染政策应当是有利于农业发展的。因此，首先应当探讨在农业系统内解决部分污染问题的可能。本研究认为，我国农村环保工作的基本思路应当是：在促进农业发展、农民增收的前提下，实行预防为主、源头减排，通过规模化经营，管理和工程措施并举，实现农业发展和环境保护的双赢。
农业活动不是简单的市场行为，它具有很强的公共职能。因此尽管农业生产造成污染，输出负的外部性，但是农业生产本身又输出了正的外部性，在农业环保领域不能教条地使用“污染者付费”的原则[1][16]。此外，由于农业排放的分散、无序特征，末端治理的成本将十分巨大，农村环保应当坚定地走预防为主、源头减排的路线。况且，化学物品本身就是农业生产中重要的成本因子，减少化学品的使用也就是降低成本。在保证产量的前提下，应当通过技术进步提高农资利用效率，在生产源头控制化学物品的过度投入。基于以上分析，提出以下四条建议：
首先在宏观层面，应当重视农业环境政策的整合或一体化。针对上文分析的政策困境，一方面亟需出台专门针对农村环保的高规格政策；另一方面要适当调整农业政策导向，例如从已有或增加的农资补贴中，拿出相当一部分对有机肥进行补贴。此外，应当大力发展生态农业、有机农业、特色农业，完善农产品的环境认证制度也是农业环境政策一体化的重要方面。
其次要重建基层农技推广体系，强化技术指导职能。我国农技推广体系改革后，基层农技站几乎丧失了农技指导职能。新时期应当重构基层农技推广体系，一方面，在解决现有农技人员编制、待遇等方面加大投入，使已有的推广人员能够专注于本职工作。另一方面，结合新事物，补充新血液，提高农技推广队伍的服务能力。例如结合并完善村官制度，有选择地吸引环保、农业等专业的高校毕业生扎根农村服务农业，提高大学生村官的各方面待遇，建议将大学村官纳入到农技推广或乡镇公务员系统，给予正式的编制和各方面待遇。
第三，集中农村人、地，实现规模经营，以便更好应用环保技术。实践表明，许多实用技术可以大幅降低化学品的投入，且可以提高产量，但其主要障碍是分散的经营方式。实现规模经营的途径一是通过农民合作，将人组织起来；二是在坚持“农地农用”的原则下，通过土地流转将地集中起来。在规模经营的基础上，大力推广和应用统防统治、节水灌溉、测土配方、土地整理等实用技术将大幅减少农业污染。 第四，加大对农村环保工程措施的投入，各级财政应当共同出资进行农村生活垃圾收集、截污导流、农村生活污水集中处理等。
2.大力推行生态补偿
我国农业面源污染控制的政策手段应当主要基于激励和奖励，使农民能够在减少污染的行为中获得明显的经济利益。欧洲主要国家对农民征收环境税、化肥税等政策形式不适合我国的国情，美国的最佳管理实践（实际上也可以理解为以项目或技术形式的生态补偿）、哥斯达黎加的生态补偿可为我国提供一些借鉴。 以下针对生态补偿的三个核心问题，即补偿主体、补偿标准、补偿支付方式，逐条分析，试图找出适合我国农业面源污染防治的生态补偿模式。
首先是谁来补偿的问题。根据补偿主体的不同，可以将生态补偿分为四种模式，直接公共支付模式、配额和交易模式、直接私人支付模式、生态标识及认证制度[1][17]，补偿主体分别是政府、企业及个人、NGO或企业、消费者。在农业领域目前使用最多的是直接公共财政支付模式，补偿的主体为政府。美国的最佳管理实践主要出资人是政府财政，哥斯达黎加生态补偿的资金来源则既有政府又有私人企业，也有国际机构。
其次是补偿的实现方式问题。实际上，补偿的具体支付形式不应局限于资金补偿，除资金补偿外，还可以分为政策/项目补偿、实物补偿、技术补偿、智力补偿等[1][18]。根据上文的国际经验分析，美国的最佳管理实践实际上包含了资金补偿、技术补偿、项目补偿，哥斯达黎加则主要是资金补偿。
最后是补偿多少的问题。从经典的外部性理论出发，生态补偿的理想标准就是外部效应的大小，也即社会成本（或收益）和私人成本（或收益）之间的差额。但是在现实中，完全消除外部效应几乎不可能，并且如何衡量社会成本目前并没有统一的方法，因此外部效应大小也难以测量[1][19]。补偿的依据有三类：一是依据农民减产减收进行补偿，例如农民因为少使用化肥导致了减产，那么可以参照减产导致收入减少的额度进行补偿；二是依据农民增加的成本进行补偿，例如农民为了减少化肥流失而使用其他的施肥方式，但是这种施肥方式可能增加农民的用工成本，可以根据增加的成本进行补偿；三是依据取得的环境效益，例如农民为了保护环境，进行植树造林，按照林木的生态环境效益对其进行奖励性补偿。实际操作中，可根据农户行为、资金状况选择其一。
从我国目前农业发展情况来看，全社会都应该被纳入农业生态补偿的基本框架。政府应当是主要的补偿主体，通过技术、资金、智力等补偿方式支持农民或涉农企业的环境友好行为，还应当通过宣传引导，鼓励消费者购买“三品”农产品；其次也应该吸引相关的非政府组织（NGO）和有社会责任感的企业主动参与到农业生态补偿中来，鼓励企业或NGO自发地通过技术、智力支持和购买等行为促进农民的环境友好行为。第三，完善相关的认证制度，并在生产资料补贴、市场流通等方面对“三品”农业（无公害、绿色、有机）给予大力扶持，使其能够得到足够的溢价。 来源：《世界农业》2012年
