中国农业国际化的战略选择
发布时间：2011-8-21信息来源：市长参考 作者：程国强
国务院发展研究会中心研究员 市场经济研究所副所长 程国强
中国农业要想进一步融人世界贸易体系，就必须选择正确的发展战略，采取积极的措施，切实应对国际竞争的种种挑战。
一、农业国际化进程中的粮食安全战略选择
笔者认为，在农业贸易自由化日益扩大、农业国际化进程加快的背景下，中国必须继续坚持既定的粮食安全战略，立足国内生产，适当进口国外粮食。
1.人口大国粮食安全问题的复杂性
应该说，除中国以外，到现在为止，还没有哪个国家有养活13亿人口的经验，也没有哪个国家经历过分配、管理相当于世界总消费l/4的粮食的困难。目前中国年粮食产量和消费量都占世界的25%左右。世界粮食贸易总量约2亿吨，仅相当于中国粮食消费总量的40%。而中国国内粮食生产每减产1个百分点，就需要进口近500万吨，占世界粮食贸易总量的2.5%。如果按照某些专家的建议，中国放弃以“国内生产为主”的粮食安全战略，我们很难预料世界粮食贸易和市场格局会被怎样地改写，而中国又有多大的可持续的采购能力来保证粮食供给?中围是否能够承受由此所产生的调整成本和社会代价?其他粮食进口国(尤其是缺粮的发展中国家)是否能够容忍和承受由此所引起的世界粮食供需格局的变化?笔者以为，人口大国的粮食安全问题，并非仅仅是经济和贸易问题。这似乎可以帮助我们理解，为什么到目前为止，中国在全力推进建立市场经济体制、扩大对外开放的过程中，在世界上绝无仅有的继续对农业实行高度优先的政策安排。
2.中国仍然不具备依赖粮食贸易的基本条件
自20世纪80年代开始，中国一直在探索如何更好地利用国际粮食市场。但从技术上看，中国尚不具备依赖国际市场解决粮食问题的基本条件，如国内市场发育迟缓，粮食市场体系不健全，行业组织严重滞后，全国统一大市场还未形成，缺乏风险管理机制和工具，等等。目前中国既没有像美国、法国和德国那些能够垄断全球粮食贸易的大粮商，没有类似于加拿大、澳大利亚小麦局等贸易组织和日本、韩国那样的进口管理机制，参与国际竞争的贸易主体还处于成长阶段。现有贸易基础设施也不具备承担大规模进口粮食的能力。
3.中国的粮食政策措施
在世贸组织框架下，中国能够使用的粮食政策措施，主要是在国内支持环节，包括不引起贸易扭曲的科研推广、农业基础设施建设和与生产不挂钩的直接补贴等“绿箱”政策，以及有限的
价格支持和投入品补贴等“黄箱”政策。在进口控制上，除进口关税配额管理外，中国并没有其他进口保护措施的选择余地。因此，所谓的“适当进口国外粮食”，实质上是要把承诺的粮食关税配额量作为进口底线。但如前所述，关税配额粮食进口有可能突破过去所定的95%的自给率目标。
从技术上看，需要具体分析粮食安全政策关注的范围，考虑具体粮食品种的自给率目标。比如，中国的粮食统计包括大豆，这与联合国粮农组织等国际组织定义的粮食范围差别较大。尤其是大豆早在1996年就开放了市场，最近几年年均进口达2000万吨，自给率仅40%。如果仍然把大豆作为粮食来统计，显然不利于我们对粮食安全问题的总体判断。因此笔者建议：
第一，把大豆从粮食统计中分离出来，并从国家粮食安全政策关注的范围中剔除。
第二，研究以具体粮食品种为基础的自给率目标。如中国大米具有理论上的比较优势和出口潜力，但国内需求庞大，世界供应有限，今后大米生产的目标应该是能够保持国内供需基本平衡。而小麦、玉米的生产优势不足。如果以它们的进口关税配额(分别为963万吨、720万吨)满额进口，则分别相当于目前国内生产的11%和6%。是否应该考虑将小麦、玉米的自给率目标做相应调整?
第三，粮食安全的范围是否需要调整，也需要做进一步的研究。比如玉米，如果仅仅考虑“口粮安全”，作为饲料产品的玉米理应放开进口。但“口粮安全”并不能反映现有“粮食安全”定义的基本含义——对于吉林等玉米主产区而言，玉米与农民增收直接相关，如果农民没有基本收入来源，他们的粮食安全实际上不能得到保障。
令人担心的是，在发达国家对玉米高补贴、跨国粮商垄断全球贸易的背景下，如果大规模进口玉米，可能会动摇目前“北粮南运”的格局，许多人判断的“南进北出”格局也难以形成，而很可能的结果是，将出现北方玉米出不去、南方大量进口的“南进北不出”格局。最终受到损害的，是以种玉米为生的农民。
二、实施促进融入世界贸易体系的农产品贸易战略
应该重视的是，在中国面对国际竞争压力的同时，促进中国农业融人世界贸易体系，也有利于中国农业进一步分享全球经济一体化的巨大利益。笔者认为，在坚持立足于国内生产的粮食安全战略的前提下，今后农业参与国际竞争，理应选择以比较优势为基础、积极促进融入世界贸易体系的农产品贸易战略。其核心内容包括：
1.立足于促进农业结构战略性调整，提高资源配置效率
中国自然资源还存在地区分布不均、水土资源流失严重、沙化和盐碱化现象严重等问题，在
很大程度上制约了中国农业和国民经济的发展。因此，现阶段实施比较优势战略，能够充分发挥中国劳动力资源丰富的优势，扩大劳动密集型农产品出口，促进农业资源向高价值农产品生产集中，推动农业结构的战略性调整，优化资源配置，提高中国农业的整体生产率。同时，在坚持立足国内资源确保国家粮食安全的基础上，统筹利用国内外的农业资源，适当进口国外农产品，建立利用国际资源弥补中国土地和水资源严重短缺的长期战略机制。
2.以缓解农村就业压力为战略出发点
目前中国农村剩余劳动力达1.2亿一2亿，且今后呈增长趋势，成为中国“三农”问题的核心难点。这要求现阶段制定中国农产品出口战略的基点，必须由过去的“外汇贡献”向“就业贡献”转变。这直接关系到国家如何制定及掌握农产品政策和战略基点。如果继续要求农产品出口以创汇为主，就要保持出口有一定的利润水平。如果是突出业贡献，则农产品出口战略出发点是出口成本临界点，这需要政府加大出口退税、财政扶持等政策支持力度，以相同的出口创汇额创造更多的就业岗位。就中国的国情来讲，解决农民的就业与收入，在一个相当长的历史时期内其政治意义都大于经济意义。特别是在现阶段中国经济转轨时期，社会稳定的政治利益显然要远远大于外汇贡献，这也是发挥中国劳动密集型农产品比较优势的体现。
3.提高农业国际竞争力
拥有自主研发技术或引进国外技术，提高产品技术含量和品质，是提高农业国际竞争力的重要途径。中国必须在发挥低成本竞争优势的同时，通过引进和自主研发新产品，加快技术创新、结构升级，提高农产品加工程度，优化农产品贸易结构。使中国农产品的劳动密集型低成本优势，能与技术创新、结构升级的核心竞争优势结合起来，形成保证中国农产品出口持续稳定发展的长效
机制和动态比较优势。
4.建立以“市场多元化”为特征的全球农产品市场体系
要逐步调整农产品出口市场结构，建立以“市场多元化”为特征的全球农产品出口市场体系，满足今后若干年中国农产品出口快速增长、竞争力不断增强的需求。要稳定和扩大日韩、东南亚等传统市场，积极开拓欧洲、中东、独联体等新兴市场，努力发展北美、南美等潜力巨大的市场。
三、近期关键措施
1.努力扩大优势农产品出口
一是要进一步完善促进优势农产品出口的政策措施，尤其是要制定系统的农产品出口促进计划，以加大对农产品出口支持的力度，提升中国农业应对日益复杂的国际贸易形势、抵消国外不
公平贸易措施不利影响的竞争能力。二是要把提高出口农产品质量与突破国外技术壁垒，把鼓励企业技术改造与实施品牌发展战略结合起来，把发挥比较优势、后发优势与建立核心竞争力结合起来，把市场多元化战略与开拓重点市场结合起来，把优化出口环境与搞好出口支持与服务结合起来，建立全面、系统、有效的农产品出口支持与服务体系。三要围绕国际农产品市场、优势农产品和出口企业，提出有针对性的、有效的促进农产品出口的战略措施，为农产品出口创造良好的国际国内环境，全面提高中国农产品的国际竞争力，促进农产品出口持续、快速和健康发展。
2.防范和消除农产品进口激增对国内市场形成冲击
如抓紧建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制，充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，建立应对国外农业高额补贴的应急机制。
3.积极参与世贸组织多哈谈判，促进建立公平合理的国际贸易规则
特别要把握好几点：一是坚决要求发达国家削减乃至取消国内农业补贴和出补贴，尤其是要防止发达国家利用多哈农业谈判将其农业保护措施在世贸组织中合法化。二是将中国粮食等关系国家粮食安全、农村就业和农民增收的重点农产品，作为发展中国家的特殊产品免予减让承诺，为中国解决三农问题争取一个公平、合理的国际经济环境。
