城市社会治安防控体系建设探索与思考
广汉市幅员538平方公里，总人口近60万，市区常住人口15万，暂住人口5万，城市面积17.4平方公里。广汉市公安局从提高社会治安控制力、增强人民群众安全感出发，在完善巡逻工作方面经历了一个不断调整、完善的过程，主要进行了“四次改革”。
第一次改革主要是组建专职巡逻队伍。全市从1992年6月组建治安大队，队员正式佩戴巡警标志走上街头，当时负责市区主要街道和公共广场的巡逻防控，开始承担110报警电话的值守及部分调度、处警的职能；第二次改革主要是推行交警、巡警合并。1993年6月改扩建为巡察大队，时因市委、市政府学习借鉴上海市城管工作经验，针对道路交通治安管理工作存在的问题和弊端，为了使街面路面警力合理布局，发挥最大管理效能，改由巡警全面负责城管综合执法包括在市区实行“交巡职能合一”改革，由巡警同时全面负责城市交通管理（包括处理违章，处理一般交通事故，负责交通标志及设施，管理客运人力车等），并受委托履行城建、工商、卫生、环保等部分城管执法权；第三次改革主要是推行110指挥体系改革。1998年1月，市局单独设立110指挥中心，通过做实做强公安指挥中心，加强巡逻工作实战指挥、统筹调度。同时，初步建立街面治安防控网络，进一步完善以交巡警、治安、派出所等为主体的城市街面巡逻防控机制，初步建立了严密设防、快速反应、机动灵活、规范运作的巡逻防控格局，有效提高了对社会面的整体控制能力；第四次改革主要是2006年以公安部加强“三基”工程建设为契机，在原有巡防机制基础上，以提高治安控制力和群众安全感为目标，落实巡防力量、规范勤务运作、加强统一指挥、强化巡防保障，经过一年多的努力，初步建立了网格化布警、多警种联动、全时空控制的新型巡防机制。
一、巡逻防控工作的重要作用
（一）加强巡逻防控工作是提升整体防控效能的重要组成部分。巡逻防控是及时打击、控制和预防各类违法犯罪的社会治安管理的有效手段，它包括对现行犯罪的快速反应处臵功能，对社会治安实施科学有效管理的功能，对治安事件和各类犯罪的预防控制功能，对各类突发性事件和自然灾害的抢险和救助功能，并作为公安机关的“主业”，在社会治安防控工作中起着举足轻重的作用。
（二）加强巡逻防控工作是对实施违法犯罪时空进行控制的有效手段。由于巡逻勤务的活动面广，警力辐射范围大，巡逻方式机动化强，具有主动的勤务特性，能够有效强化对违法罪行为的时空控制。因此，加强巡逻防控工作必须要以保证压发案和在第一时间抓获犯罪嫌疑人为目标，并在研究和掌握犯罪活动规律和特点的基础上，充分落实巡逻工作“打防结合，以防为主，以打促防”的功能定位，针对案件高发案地区、案件高发案时段、案件高发案类型不断调整巡逻警力的投向和投量，最大限度的把警力摆到街面，使警务工作前移，把侦查破案的后臵手段变为巡逻防控的前臵手段，以“先发型”的警务方式，最大限度的压缩犯罪可能发生的时间、空间，消除犯罪可能得逞的各种外部条件，以此体现巡逻勤务的全时空特性，实现对违法犯罪的全时空控制，强化对整个社会面的动态控制。
（三）加强巡逻防控工作是增强公众安全感的基本途径。目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，解决了最基本的温饱问题，安全就成为人们目前最关心的焦点问题。一般来说，群众对安全感受的强弱以及他们对公安机关工作的评价，很大程度上并不是看破案数、破案率或其他业务行动的结果，因为大多数情况下公众对这些行动及其结果没有直接的感受。群众安全感的强弱以及他们对公安工作的评价，很大程度是源于警察在他们身边的出现和存在，遇到困难或不法侵害时，可以随时向警察求助，使他们感到公安部门在致力于制止违法犯罪，无形中增强了公众的安全感及对公安机关的满意度。
二、进一步加强巡逻防控网络建设对策思考
现代警务的基本内涵是信息警务、实战警务、反应警务，根本特征是实战化、规范化。社会面巡防机制改革是现代警务机制的重要方面，在改革方向上必须按照“主动警务、高效警务、科学警务”的要求，积极探索创新组织体系、勤务制度、运作机制，构建网格化布警、多警种联动、全时空控制的“大巡防”格局。
（一）要按照主动警务的要求，努力做到警力跟着警情走。所谓主动警务，就是要根据社会治安特点动向，主动调整警力部署和巡防布局，切实提高应变反应能力和防控工作的针对性。犯罪的具体时空分布是在不断变化的，这就决定了巡防工作不能简单地搞一个模式、一套制度，而必须以变应变、灵活机动。要建立街面动态治安的信息研判体系，切实加强社会治安动态研判，实行等级布警，根据警情的重要复杂程度，及时调整防控重点和力量部署，指导街面巡逻民警有针对性地开展工作，真正变被动警务为主动警务、变静态警务为动态警务。巡防工作的基本要求是全时空覆盖、全天候控制，总的勤务方式是四班三运转，在具体组织实施上，应当坚持一切从实际出发，紧扣社会治安现实动向，灵活调整勤务安排，切实防住案件高发时段、路段和部位，不仅做到“猫鼠同步”，并且要技高一筹。
（二）要按照高效警务的要求，努力做到巡与管的有机统一。所谓高效警务，就是要落实责任、规范操作，做到布网严密、反应灵敏、控制有力、打击精确。首先是要提高街面见警率。西方警界研究表明，公众的安全感和满意度，很大程度上并非源于警察的破案数、破案率和其他业务活动的结果，往往来源于身边的巡逻警察。国内相关调查显示，见警率已被认为是影响安全感的首要因素。在提高见警率的基础上，更要不断提高管事率、现场抓获率和群众满意率，增强社会面巡防工作的实际效能。要研究制定巡逻民警工作标准规范，细化社会面巡防工作的具体要求和操作流程，使每个巡逻民警都十分清楚上街该干什么、怎么干，遇到不同警情该怎么处理。要严格落实巡逻工作责任，推行巡区、巡段包干负责制，量化分解巡逻盘查工作指标，并加大检查督促和考核奖惩力度，充分调动民警工作积极性。
（三）要按照科学警务的要求，努力做到打防控一体化。所谓科学警务，就是要科学规划巡防网络、科学配臵警力资源、科学设计运作流程，做到科学用警、集约运行。真正意义上的巡防机制是一个科学体系，包括网格怎样布局、资源怎样配臵、警力怎样调度、运作怎样衔接等，都需要系统研究、统一规划，在实战中不断磨合完善、形成常态，并与社区农村、单位内部、治安卡口、现代科技等防控网络有机衔接起来。要实行网格化布警，科学划分巡防区域，统筹各种巡防力量，落实巡防工作责任。要实行分层次布控，着力构筑城市5分钟内处警反应、城市10分钟内支援反应的两道防线，确保一旦发生重大紧急警情，迅速在相应范围内形成合围。要实行联动式布防，做到街面巡防与社区防控相呼应，单位内部保卫力量与治安卡口值守力量向周边辐射，巡防工作与社会治安监控网络相联动，确保形成巡防合力。
三、针对巡防工作薄弱环节，在解决问题上求实效 社会面巡防机制建设毕竟刚刚破题，总体上看，工作机制和实际运作还不够规范、不够完善，离主动警务、高效警务、科学警务的要求还有差距。具体来说：一是思想认识还需提高。从领导层面看，有一种倾向认为只要把街面巡逻、治安卡点等搞起来就是巡防改革，让警力上路面、警车跑起来、警灯亮起来就是治安巡逻。从民警层面看，有的认为是权益之计、短期行为，不可能长期坚持下去，工作主动性和积极性不够；少数甚至认为从事巡防工作很没面子、没有前途、心灰意冷。二是巡防工作整体水平不高。受警力、经费装备、体制机制和经济社会等多方面因素的影响和制约，部分防控措施得不到真正落实，治安防控网络仍不严密，缝隙漏洞还有不少。三是巡防勤务不够规范。运用情报信息主导巡逻的意识薄弱，没有根据辖区治安实际灵活调整巡逻路线和力量部署，在警务时间上仍然是墨守成规、在力量摆布上仍然是平铺直叙，勤务方式上仍然是机械简单，巡防勤务存在单一化的问题。四是民警素质还不高。在身体素质、执法办案、巡逻处警、识别犯罪等方面与任务需要存在差距。应当高度重视工作中存在的薄弱环节，从解决现实问题入手，一步一个脚印，扎实推进，不断提高动态社会治安管控能力。
（一）要针对巡防力量不够稳定的问题，在建强巡防专业队伍上下功夫。巡防专业力量偏少、人员比较分散、队伍不够稳定，已成为制约巡防机制改革深入推进的一个重要障碍。要把建强专业队伍作为健全完善巡防机制的首要任务来抓。一要坚持专业化方向。从世界警务发展看，各国警察特别是发达国家和地区把巡逻作为主要勤务方式，如美国巡逻警察占警察总数的60%左右，香港高达70%左右。尽管在现有体制和警力条件下，达到国外巡警队伍那样的规模还不现实，但专业化的发展方向不能动摇。要通过规范机构设臵、下沉机关警力、整合巡防力量、增强实战素质等途径，逐步发展壮大巡防专业队伍，逐步确立当警察从巡逻干起的导向，使巡防警务成为维护社会面治安秩序的中坚，成为培养现代职业警察的摇篮，成为催生现代警务机制的酵母。二要做强专业巡防队伍。明确专业巡防队伍由指挥中心统一指挥，治安部门或专业警种负责管理，从经费、福利、装备、机制等方面加大保障力度，构建专业的巡逻防控队伍，充分发挥打防威力。经常性地开展巡逻处警技能专业培训，着力增强巡逻民警的依法盘查能力、发现可疑能力、现场应变处臵能力，提高队伍专业化水平。三要规范巡防工作模式。巡逻勤务的主要作用可以归结为四个方面，即抑制违法犯罪、维护交通秩序、及时提供服务、保障公共安全。巡逻勤务的作用能否充分发挥，取决于勤务模式是否科学。根据城市大小规模，社会面巡防工作可采取两种模式：一种是特大城市和大城市的复合型巡防模式，即以分局巡防专业队伍为主体，负责中心区域和主次干道巡防工作，并以市局机动力量、派出所专业巡逻队和交巡警为辅助，以机关民警、武警等其他力量为补充；另一种是中小城市和县城的集中型巡防模式，即将目前分散在各级各部门的巡防力量整合起来，成立专业队伍，承担起社会面巡防的主要任务。巡防专业队伍在管好治安的同时，也要承担一定的交通管理职能，并赋予相应的管理和处罚权限，以增强提高社会面巡防工作的综合效能。
（二）要针对指挥不够顺畅问题，在提高快速反应能力上下功夫。指挥中心在治安防控体系和社会面巡防工作中处于龙头地位。要针对目前存在的指挥职责不够明确、覆盖不够全面、调度不够顺畅等问题，进一步理顺上下关系、畅通指挥渠道，不断提高实战指挥水平和快速反应能力。着重要把握好统
一、权威、高效这三个基本要求：一是要按照“统一”的要求，明确指挥调度职责。进一步明确指挥中心在巡防工作承担的职责任务，由各级指挥中心统一规划巡逻防控的总体布局，统筹划分巡防网格和巡区巡段，指挥调度巡防民警开展巡逻处警工作，确保社会面巡防这张网始终牵在指挥中心手上。要进一步完善“三台合一”运行机制，健全完善110接处警工作机制，全面提高快速反应能力。二是要按照“权威”的要求，强化先期指挥职能。要规范指挥机构设臵和机构名称，完善上下贯通的指挥体系，健全总值班长带班指挥制度，切实强化指挥中心的指挥调度权威。要配齐配强指挥中心总值班长，并赋予总值班长先期处臵、装备调用、检查督导等权限，对一般警情予以直接指挥处臵，对重大警情按规定实施先期指挥处臵。三是要按照“高效”的要求，健全处警指挥机制。应在巡防工作中实行一级处警，即指挥中心对街面路面专业巡防力量实行“点对点”指挥，在第一时间将处警指令直接下达到巡逻车辆、巡逻民警，以最大限度地缩短响应时间、提高处警效率。要对巡区巡段和巡逻车辆、巡逻民警进行统一编号编组，并配备必要的通信装备，推广运用先进技术手段，确保一旦发生警情能够快速准确地实施指挥调度。
（三）要针对用警不够科学的问题，在完善警情研判机制上下功夫。按照情报信息主导警务的要求，进一步加强警情分析研判工作，健全动态布警机制。重点是要建立健全“四项机制”：一是警情研判机制。由指挥中心牵头，组织刑侦、治安、交警、巡警、国保、经侦等警种部门成立专门的警情研判小组和勤务指挥小组，通过对每日接报警情的汇集分析，重点研判街面路面警情的增减幅度和时空分布，确定案件高发的时段、路段和部位，实时掌握违法犯罪活动的动向特点，为科学开展巡防工作提供依据。二是预警发布制度。在警情研判的基础上，要建立专门的发布平台，由指挥中心统一负责发布各类预警信息和警情通报。以派出所或巡区为单位，确定每日警情的四色状态，及时上网发布，指导督促巡防民警有针对性地开展工作。三是等级布警机制。投入巡防警力不少于城区总警力五分之一，并建立与“红橙黄绿”四色警情相对应布警机制；橙色状态下启动二级布警方案，投入巡防的警力不少于总警力的五分之三；黄色状态下启动三级布警方案，投入巡防的警力不少于总警力的五分之二；绿色状态下实行四级布警方案，投入巡防的警力不少于总警力的五分之一，有效提高了用警效率和巡防效能。四是勤务指挥机制。平时各种巡防力量相对固定在各自的巡区、巡段内执勤，一旦遇有重大警情，则服从指挥中心的统一调度，实行跨区域、跨警种联动，做到以动制动、以快制快、以变应变。市局要掌握一支机动应急力量负责处臵突发事件，平时参与巡防；市局巡防力量和交巡警控制主干道，这些力量应均由指挥中心调度。
（四）要针对警务效能不够高的问题，在加强巡防战术研究上下功夫。目前，我们对巡防战术的研究不够深入，巡防的实际效能还不高，投入与产出还不成比例，亟需进一步加强培训、加强研究，切实提高各级巡防勤务指挥人员和巡防民警的战术意识、战术素养。一是在巡防方式上，要综合运用守点设卡、线路巡逻、面上防控等战术。坚持动静结合、点线面结合，对点上巡防，要在繁华地带、治安复杂区域、交通要道口设臵一批治安岗亭和控制点、停靠点，驻点警力有警处警、无警巡逻；对线上巡防，主次干道以汽车、摩托车巡逻为主，街巷、商业区以电瓶车、自行车和徒步巡逻为主，做到多种巡防方式互为补充、形成层次；对面上巡防，每个巡区都要设臵一批必巡线和必到点，确保巡防工作全面覆盖、不留空隙。二是在巡防布局上，要综合运用积极防御、重点控制、主动进攻等战术。对不同的部位、路段和区域，在巡防工作的布局上应区别对待、有所侧重。如党政首脑机关、金融网点等重点目标、重点单位周边，应当以防为主，加强警戒守护，严防发生案件；案件多发的地段、路段和繁华地带、公共场所等治安复杂部位，应当以控为主，全力压降案件，确保一旦发生警情能够迅速有效处臵；对那些案件频发连发、治安状况不好的地方，应当以打为主，及时抓获犯罪分子，打掉犯罪团伙，消除治安祸患。三是在巡防策略上，要综合运用公开震慑、秘密设伏、扎口合围等战术。要特别注重公秘结合、打防结合，在公开震慑、挤压犯罪的同时，充分发挥便衣巡防力量在控制犯罪、打击现行中的特殊作用。在实际工作中，这部分力量主要投放到治安复杂的地段、路段，灵活运用跟踪控制、伏击守候、扎口合围等战术，切实增强打击效能，牢牢掌握控制社会面治安的主动权。
