安远县招标投标市场监管调研报告
——创新和完善决策、操作、监管机制，推动招标投 招标投标是一种择优选择签约对象的交易方式，具有程序标（公共资源交易）市场科学和谐的追赶与跨越
规范、透明度高、公平竞争等特点。推行招标投标统一交易平台制度是建立和完善社会主义市场经济体制的重大举措，是我县积极贯彻落实党中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和节约、高效、公平等精神要求的产物，这一制度的建立使得政府特权得到了更为合理地让渡。我县于2006年9月组建招标采购统一平台（招标投标中心），但经过多年的努力在取得预期效果的同时也存在不少急需解决得问题。下面，根据我县的实际就招标投标市场监督管理进行调研：
一、招标投标中心建设的基本情况
我县在县委政府的高度重视和市招标投标市场管理委员会办公室的指导下，于2006年9月组建成立了招标投标市场管理委员会（以下简称招管委）、招标投标市场管理委员会办公室（以下简称招管办）、招标投标中心（以下简称招标中心），招管办设在行政服务中心管理办，招标中心为行政服务中心管理办（招管办）下属副科级全额拨款独立法人资格事业单位，财务实行独立核算，定编9人，设工程建设交易部、政府采购部、土地交易部、产权交易部等四个内设机构。招标中心在招管办的领导下开展各项工作，并接受招管办的监督与指导。
二、存在的主要问题
(一)《中华人民共和国招标投标法》对招标投标监督机制设计本身的不合理。按照《招标投标法》的规定，现行的招投标行政管理与监督执法分别分散在发改委、建设、水利、交通、财政、商务、信息产业等行业主管部门。这些部门既对本行业招投标活动进行管理，又对招投标活动实施具体监督，同时有的还是招标项目的实施人，或者是招标代理机构的上级，形成了分散管理、同体监督的体制。据某省2006年的一份全省招投标专项调查反映，10056份调查表中有75.76%的被调查对象认为同体监督是招投标活动中存在的主要问题。这种监督管理模式必然会带来不少问题，一方面各行业主管部门在贯彻《招标投标法》，制定本部门行政规章时，往往融入部门利益，使部门利益合法化，同时也造成招投标市场缺乏统一的监管尺度和标准，出现市场监管的空白；另一方面有的行业主管部门监管不严，对其主管的招投标项目实行行业保护，容易导致当同一招标项目涉及多个部门的职能时，造成交叉、重复执法，令招标投标当事人无所适从，发生问题又相互推诿。招投标执法主体分散、部门各自为政、行业垄断，制约了招投标活动的开展，违背了招标的本质意义。当前已有许多省市在招投标监管体制上做出了积极的尝试，湖北省已成立直接隶属省政府的招投标监督管理局并通过政府规章赋予其执法主体地位，作为统
一、独立、权威的招投标综合管理机构，它能站在更加公正的立场上对招投标活动进行监管和执法。
这一做法得到中纪委监察部的认可，目前并在湖北省省开展的“创新招投标综合监管机制”项目试点工作，全面推进统一综合监管机构建设。
（二）我县对招标投标监督体制的设计及存在的问题。目前我县涉及招标采购的监督管理部门有县招标投标市场管理委员会办公室（2006年成立，成立同时撤销了水利工程招标办和交通工程招标办，继续保留建设工程招标办）、建设工程招标办（设在建设局）、政府采购办等三方，房屋建筑和市政基础设施工程的招标备案监督工作由建设工程招标办负责；政府采购办负责货物、设备、工程的政府采购审批和现场监督；水利、交通工程的招标备案监督工作由招管办负责（水利部门、交通部门因本系统招标监督机构的撤销已经未再履行招标监督的职能）。而实际上我县重大的工程的业主单位是各行业行政监督部门，而自己既是业主又是监督部门的制度设计如何去谈监督（造成这一现象的无奈原因主要是因我县没有专门和专业的项目代建管理机构，而赣州市交通、水利、建设三部门均设招标专门的监督机构，但市一级的项目都由专门的机构代建，行业行政监督部门不作为业主，因此该制度的设计完全符合法律的要求）；政府采购法将工程也纳入采购的范畴，此类工程的招标由采购办、招管办（或招标办）的备案监督日常工作，由于招标监督机制本身的缺失，尤其是对招标投标中心的不正确理解，因此造
成交叉管理、行业保护、同体监督、规避招标、部门认识不够、串标、围标、违法转包、先签承包合同后招标、签订合同偷梁换柱、平台定位不合理、标后缺乏监督管理以及乡镇招标采购工作有待规范等问题。
（三）招标投标平台服务功能定位不全面。目前我县招标投标统一平台主要是为招标投标、政府采购、土地交易、产权交易等提供开标、评标、定标提供场所服务，根据《国务院办公厅转发》的要求，招标采购平台还应包括提供工程信息、企业信息、材料价格信息和政策、法规等信息服务与为政府有关部门办理工程报建、招标投标、质量、安全监督、施工许可等手续提供服务。因此我县应当加强完善以上招标投标平台的服务功能，在县招标投标中心应当设立建、招标投标、质量、安全监督、施工许可等业务窗口。
（四）缺乏精通业务的市场监督管理队伍，来自建设局行业监督的抵触力度大。因招管办的成立时间短，且在一定程度上限制了建设局行业监督部门的权利，加之未选调到精通招标投标业务的专业人才，在实施现场监督和市场管理过程中建设局行业监督部门以招管办不懂业务为由进行大力抵触，造成了参与现场监督为形同虚设的局面。
三、主要经验做法
（一）加强了对招标中心的日常管理。为更好对招标中心的日常工作的管理与指导，于2008年底将搬迁至同一办公地点，并将招标中心主任兼任招管办副主任，考虑行政服务中心工作与招标投标工作在业务上存在较大的不同，将充分授权招标中心行使职能，因招标中心具有一支较为精通业务的人员，以业务理论和法律法规规定在很大程度上缓解行业部门的抵触，目前已由招标中心代表招管办行使了各交易活动的场内监督职能。对对招投标业务进行了有利监管。
（二）建立了市场准入机制。为有效进行市场管理，净化市场中的各种不良交易行为，对招标代理、拍卖机构实行公开比选入围制，对各投标企业实行工程建设交易员制。自2008年起实行了招标代理、拍卖机构实行公开比选入围制，未入选的将不得在我县承接业务，并在承接业务上统一由招标中心按照比选文件规定的规则确定，并报告招管办及监察部门。2010年在总结过去投标普遍存在违标、串标、挂靠等行为基础上推行了工程建设交易员制度，对进入我县建筑市场的企业必须办理交易员证，持有交易员证的企业才能购买招标文件和出席开标会等，这一制度的推行有效地预防了违标、串标、挂靠等行为。
（三）建立了综合评标专家库。2008年上半年招管办制 5
定了安远县评标专家库，专家库设有房建、市政、交通、水利、政府采购等专业的评标专家。并制定《安远县评标专家库管理暂行办法》，办法规定招管办委托招标中心对评标专家库进行日常管理和维护。
四、对招标投标机制改革创新的几点建议
为从根本上解决存在问题的发生。我们必须以创业服务年为契机，从工作机制上下手，整合各方资源，建立决策、操作、监管”分离的新机制。将工程招投标、土地及矿产资源出让、国有产权交易、政府采购、药品集中采购、农业开发和集体资产交易等活动纳入统一平台——“公共资源综合交易平台”监管。
（一）建议建立“公共资源交易管理委员会”，搭建统一决策平台。由常务副县长任主任，由发改委、行政服务中心管理办、建设、水务、财政、检察、交通、监察、审计、教育、物价等单位组成，负责公共资源交易工作组织协调及各行政主管部门依法对工程建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有产权交易等工作进行监督；制定全县公共资源交易监督工作的目标任务；研究和解决招标投标监督工作中的重大问题；督促、检查、考核各部门落实招标投标法律、法规、政策情况等工作；中重大事项进行研究、决策和组织协调，形成统筹、协调、沟通、配合的监督机制，解 6
决招投标执法主体分散、涉及部门多、整体合力差的实际问题。
（二）建议设立“公共资源管理委员会办公室（同时挂“公共资源交易监督管理局”牌子）”（以下简称县公管办），公共资源管理委员会办公室设在行政服务中心管理办，为其下属二级参照公务员法管理事业单位，其职能为公共资源交易的综合监督机构。主要职责是制定各种交易规则；统一招投标制度体系，对各类招投标交易活动进行综合监管；组织、协调相关部门对招标采购交易活动当事人行为进行监督；对重大招标投标活动进行跟踪监督；受理涉及招标投标工作的举报和投诉，查处招标投标中的违法行为；对各成员单位履行职责的情况实施监督检查；及时收集、通报招投标监督工作的信息等。撤销安远县建设工程招标投标办公室，实行全县统一的公共资源交易监管综合机构，解决政出多门、交叉管理、同体监督等问题。
（三）搭建统一交易平台，建议成立“综合公共资源交易中心（以下简称综合交易中心，作为行政服务中心管理办公室的二级单位）”，综合交易中心下设工程交易分中心、政府采购分中心、土地产权交易分中心、林业产权交易分中心和各乡镇公共资源交易分中心。各分中心按照集中交易，阳光操作，规范管理的目标，主要承接各项招标采购交易活动。 7
在招标投标中心的基础上完善信息发布、开标大厅、评标室、档案室等硬件设施；乡镇公共资源交易分中心要在原有的乡镇招投标办的基础上完善相关设施，制定乡镇公共资源交易办法等配套措施，并由县公共资源交易中心统一派驻一名招标采购专职干部，专职干部的人事由县综合交易中心管理，日常工作由各乡镇和县交易中心双重管理，县交易中心要加强乡镇交易中心的业务指导。最终达到管办分离、用建分离，利于集中监管的目的。
（四）利用现代化信息技术，对招标投标（公共资源交易）实行统一管理。
1、建立全市统一公共资源交易服务软件。为简化交易申报，方便各方主体，应聘请有软件开发资质的企业开发全市统一的公共资源交易服务软件，服务软件集交易申报、交易文件编制、交易日程安排、交易文件审核、资料下载、报表统计、招标采购人员管理、监督投诉、乡镇交易中心考核、专家管理、电子招标（含远程报名、评标）等，实行招投标成员单位动态监督（各成员单位的标前、标中、标后动态监督），联合审批。
（五）建立信用档案，完善奖励制度。对具有良好信誉，没有违反法律法规的企业列入“红名单” ，对列入“红名单”的企业建立一定的奖励机制，尤其在投标过程中，在法 8
律允许范围内直接发包给列入“红名单”企业，用奖励的方式引导各企业遵守法律法规的规定。
（六）完善与健全各项管理制度，形成有效的监管的制度保障。
1、制定公共资源交易监督管理办法、公共资源交易投诉处理办法等办法。明确交易中心和共管办的地位和职能。
2、建立全县各单位招标投标和政府采购工作考核制度。对必须招标而未招标、将工程肢解发包等行为要严肃查处，县公管办对全县各单位招标投标和政府采购工作进行年度考核，并奖考核结果上报县委政府纳入综合考核。
3、建立招标采购干部考核学习培训制度，乡镇交易中心由县交易中心派遣一名专干，县直各单位由县交易中心负责培养一名招标采购专干，并对其进行考核。
（七）实行重点工程开标活动的现场公证制度。招标公证是积极贯彻我国法律制度的重要表现，为保护交易各方主体的合法权益，建议对500万以上的工程要聘请公证部门进行现场公证。
(八)推行工程建设交易员和招标采购员制度。进入我县建筑市场的投标企业必须办理安远县工程建设交易员证，报名、开标等活动必须由交易员进行，以改变目前大量挂靠、违标串标等现像。凡纳入我县招标采购的机关、事业单位、9
社会团体必须向县招管办申请1-3名的招标采购员，招标采购业务均由招标采购员负责，持有招标采购员证的表明其得到了期所在单位的充分授权。县公管办成立招标采购培训中心组织招标采购监督管理人员、工程建设交易员和招标采购员定期不定期进行培训。
（九）建立公共资源交易纠纷调解机制。为更好发挥调解在交易纠纷中的作用，促进合同双方诚信按约履行合同，建议公管办组织成立公共资源交易纠纷调解委员会，积极发挥调解在合同履行过程的作用。
五、公共资源交易综合管理机构与行业行政部门的监管的衔接问题
县公管办作为我招标投标（公共资源交易）工作的综合管理机构，该机构的成立是否意味着排除了各行业行政部门的监督和行业管理呢？笔者认为，该机构的成立是招标投标工作“到位”不 “越位”，并未排除行业行政部门的监管，因为：公共资源交易综合管理机构的成立是各地在出现政出多门、交叉管理、同体监督等问题环境下，地方各级政府为解决这一问题而设立的综合性机构；出现的主要原因是我国招标采购法律法规配套措施滞后造成的；招标采购是招标人与中标人签订合同的竞争性程序，设立公共资源交易综合监管机构的目的是更好地使公共资源交易更趋于公平，更好预 10
防在公共资源交易活动中的贪污腐败问题，是程序上的措施，程序的合理公正是实现实体公正的保障。因此，公共资源交易综合管理机构的职能主要是侧重招标投标和政府采购工作的程序方面的监督管理，而程序以外的执法监督管理应该主要由行业行政部门来进行监督和管理。行业监督部门是公共资源交易管理委员会的必然成员之一，事实上行业部门在交易程序上已经参与了招标事项的决策，当然交易程序结束后有关部门应加强后续协调工作。
课题组人员：魏明柱、欧阳源东、曾祥华。
