促进我国产业集群转移与承接
产业集群在向西转移的过程中要与产业升级、集群结构完善与升级互动，促进集群在承接地实现健康发展
文/张永贵
东部沿海地区产业转移
的新特点、新趋势
我国东部沿海地区自1978年改革开放起，成为全球第三轮产业转移的主要承接地。经过近30年国际产业的承接和发展，使区域经济快速增长，经济实力显著增强，现已形成较充分的产业集聚效应，成为方兴未艾的世界范围内第四轮产业转移的主动力源。在加快传统产业技术改造，大力发展高新技术产业和先进制造业的同时，主动向外围地区转移其纺织、服装、电子元器件、玩具、陶瓷、家具等劳动密集型和资源密集型产业。近年来，我国东部沿海地区产业转移呈现以下特点：
一是进入了产业转移规模化新阶段。据2008年综合开发研究院的调研数据，珠三角A城市2007年到期注销和吊销企业909家，其中外迁企业40家。据测算，至2010年粤浙闽沪需要转移的产业总值将达14000亿元。这充分表明我国东部沿海地区产业转移已进入规模化新阶段，产业转移规模大、领域宽。
二是出现产业集群“西进”新态势。据四川省纺织服装协会提供的资料，近年来，广东、浙江纺织服装产业集群呈现向四川整体迁移的趋势。一些服装企业及相关配套企业结伴到四川建厂，在成都周边的新都、彭州等地形成了一些新兴的服装集群。2008年年初以来，号称“世界鞋都”的东莞出现了大量企业倒闭或外迁，不少鞋厂正向成都、重庆等中西部城市、东南亚地区转移。业内专家预计，纺织服装业、制鞋业等劳动密集型产业将逐渐把整个产业链西迁，形成中西部区域产业集群。
三是探索建设异地工业园区新模式。近年来，广东先后筹划设立了凭祥广东加工园、湘西（广州）工业园、衡阳（深圳）工业园、常德（东莞）工业园、重庆（深圳）工业园、江西吉安（深圳）工业园、云南昆明（深圳）工业园等，对接当地的优势领域，以集群方式转移产业。这些异地工业园大都由政府引导，企业或行业协会与当地政府投资兴建，采取“政府主导、商会组织、企业实施、市场运作”的全新模式，促进和承接东部地区产业集群或产业链转移。
产业集群转移与承接中
面临的几个问题
一是东西部政府间的互利共赢问题。我国东部沿海地区既是这次产业集群的转出地，又是国际产业首选的转入地。政府选择“腾笼换鸟”之术，将本地失去竞争优势的产业、劳动密集型产业、“三高一低”产业转移出去，腾出空间引进高技术和高管理水平的产业。但在这个过程中，地方政府存有疑虑。在现行财税制度以及地方政府考核评价体系之下，他们担心：大量资金、企业外流，税源流失，财政收入减少；可能出现外移产业“空心化”等问题。其关键性问题是东西部政府间缺乏互利共赢机制。东部一些省份与中西部省份联合建立工业园区，由于涉及财税体制、土地宏观调控等约束，目前仍处于探索阶段。但在一些省区内部这样的模式和经验仍值得借鉴。广东建设产业转移工业园区，按照“利益共享”原则，对园区产生的税收和各种规费的地方分成部分，由合作双方按协议分成，从而实现了产业输出地和承接地的“双赢”。
二是为承接产业转移过度竞争问题。承接产业集群转移，可以实现要素注入、技术溢出、关联带动、结构优化等正效应，所以，承接集群转移成为中西部政府之间争夺的“香饽饽”。为达到承接产业和投资的目的，政府之间互拼优惠政策，不少地方除了大搞高等级基础设施建设外，竞相给予入园企业各种“优惠”政策，有的甚至突破政策底线，喊出“零土地出让
金、零征地补偿费、零地方税”的口号，打出“只要过来一切都好商量”的广告，就是在同一地方的开发园区之间的恶性竞争也屡见不鲜，产生了严重的内耗。由此也产生政府诚信问题。政府承诺难以兑现，政策不稳定，“开门请神，关门打狗”。
三是伴随环境污染转移的风险问题。我国东部沿海地区目前需要转出的产业，主要是上世纪80年代承接的劳动密集型传统产业，多数属于高污染、高能耗产业。中西部地区承接产业转移不可避免要面临污染转移问题的困扰，有可能沦为污染产业的栖居地和污染企业的“环境避难所”。
四是转移集群的结构“畸形”问题。我国大部分产业集群，严格讲还仅处于扎堆的“准集群”水平，表现为：①价值链低端化。集群局限于中低档生产制造环节，处于产品价值链的低端。②产业链畸形化。集群大多呈现“中间大、两头小”的菱形组织结构，即生产制造环节能力较强，而研发、设计以及市场营销、品牌等环节较弱。③创新能力不足，技术模仿化。集群内企业创新意识淡薄，跟风仿效之风盛行，创新人才缺乏，自主创新能力严重不足。④企业离散化。集群内缺乏有机联系和专业化分工协作，企业间竞争大于协作，产业组织分散，黏合度不高。⑤构成不完整。一个集群的构成应包括各类企业、中介组织、政府、大学及研究机构等，而我国许多集群、“块状经济体”内各种中介组织缺失，如商会、行业协会不健全或没有发挥其应有的作用，缺少教育培训机构，咨询机构不发育以及缺少风险投资机构等。基于我国东部沿海地区产业集群这种结构性缺陷，所以，产业集群在向西转移的过程中要与产业升级、集群结构完善与升级互动，促进集群在承接地实现健康发展。
五是中西部地区承接转移能力问题。目前，中西部地区，特别是西部地区，主要受运输成本、物流效率、产业配套、投资环境等因素的制约，难以有效地承接沿海产业转移。中西部地区仍处于工业化初级阶段，很多产业部门还未得到有效发展，产业配套能力严重不足。物流成本高成为制约中西部承接产业转移的“瓶颈”。此外，政府作为不当及市场不健全等软环境问题也对承接能力产生极大影响。
六是集群式转移的地域根植性问题。产业集群的“地域根植性”是指集群对特定区域环境关系（如制度安排、社会历史文化、价值观念、关系网络等）的依赖性。普遍情况，以集群方式实现的产业转移，其根植性较低。其原因是转移的产业集群，无论在社会网络方面，还是在产业联系方面，与承接地区当地经济社会相对独立，集群内企业与当地企业的交流、合作较少，形成一个相对封闭的网络。如何使转移集群扎根，是产业集群转移与承接面临的挑战。从各国实践看，根本路径在于采取以创新为导向的“本土化”策略，将企业置身于本地的网络中。
促进产业集群转移与承接
的健康发展
一、加强产业集群政策研究和制定。国家应制定专门针对中西部地区的产业指导目录。中西部地区要根据本地具体情况，制定具有特色的产业集群发展规划。制定和完善产业集群政策，在区域范围内以产业集群政策替代产业政策的实施。加强政策的稳定性、持续性和透明度。
二、加强地区政府间的协调与合作。建议成立国内产业转移促进局，统筹国内产业转移工作。设立省区间产业对接及转移协调机构，定期或不定期就产业合作发展、产业转移对接、共同投资开发、重大项目推进等加强协调与沟通。进一步推动建立东西部省区政府间的高层会晤和工作协调机制。建立产业转移与承接的信息交流平台，引导东西互动健康发展。
三、加强社会网络和中间组织建设。积极培育各种社会化中间组织，特别是投资咨询、市场研究、技术信息服务、专利代理、法律服务等中介组织。促进行业协会、商会的建设和发展。积极发挥行业协会的产业自律和组织管理功能，推动在信息收集、共性技术研发、国外市场开拓等方面建立企业联盟，增强集群在市场竞争中的“集体行动”能力。加强行业协
2会的协调作用，协助企业打通国内集群间的联系通道，为集群加强开放合作、减少创新障碍及不稳定因素提供条件。
四、加大政策创新和政策支持力度。加大财税政策支持力度，进一步完善促进产业集群转移与承接的相关财税政策。整合设立产业转移与承接专项资金，重点对承接产业集群转移的基础设施和重大产业基础建设给予支持。努力推动政策创新。如，建立地区投资补贴政策，鼓励私人企业对落后地区投资，鼓励其他地区企业到西部地区投资。建立和完善激励机制，每年安排一定资金，专项用于奖励在产业转移与承接中取得显著成绩的地区、部门、园区、企业和社会引资人。加快建立和完善衡量地方经济发展与考核地方政府绩效的合理标准，制定跨区域投资的产值考核和税收分享制度。
五、提高承接产业集群转移的能力。第一，建设良好的投融资环境，解决转移企业的资金问题。引导金融机构根据企业需求开展业务创新，及时满足转移企业多元化的金融服务需求。对牵动性强的重大转移项目，开辟信贷支持“绿色通道”。对积极为产业转移项目承贷、并达到一定额度的金融机构，政府给予奖励。用好政府投资、财政补助、政府采购、财政贴息、支付设备使用费、政府租赁等传统方式，同时运用好财政参股、财政担保等创新方式。积极开展以集群中小企业发行集合债券等方式进入资本市场的探索。第二，大力发展物流产业。加大物流基础设施建设，包括建设一些区域性物流中心、保税物流设施及路网升级；打破行业垄断和地方保护主义，放宽运输业投资和运输企业的经营范围；积极发展内地至沿海口岸的集装化专列货运。第三，围绕承接产业，发展生产性服务业，为引进企业提供完善的专业配套服务。加强对产业集群发展起支撑作用的研发机构、销售中心、公司地区总部的引入和培育。第四，加大政府投入，完善产业集群的公共服务。鼓励行业协会维护企业权益；鼓励高等院校和科研机构为集群内企业提供智力服务；在集群内建设一批技术创新服务中心、创业服务中心、教育培训机构、信息服务中心等。
六、积极帮助和促进企业家的发展。充分重视作为特殊生产力的企业家的作用和地位，出台行之有效的政策促进企业家发展。建立和完善企业家培训制度，提高企业家素质和管理能力。协助企业家建立现代企业制度。对有巨大贡献的企业家给予奖励和激励，增加其在本地区创业的信心和动力。全方位优化投资环境，尤其是人文环境，要用感情留人、事业留人。遏制非正常的企业家群体性外迁现象。
七、宣扬诚信文化和建设诚信社会。积极宣扬诚信文化和地方特色、传统文化，建立完善的信用规章制度。在全社会营造亲商、安商、富商的浓厚氛围，推行“产业转移招商服务公开承诺”。采取“亲和”政策，鼓励外商参加本区各种公共活动，加强本地企业与转移企业的密切交流与合作。政府职能部门联合社会中介机构，对集群内企业进行公正、客观的信誉评级，向社会公布，对信誉良好的企业大力推介，对信誉差的给予警示。制定行业规范，防止企业的机会主义行为。
八、重视人才引进和劳动力素质提高。第一，制定出台企业人才队伍建设规划及相关政策，支持和鼓励企业自主引进人才。要“用事业造就人才，用环境留住人才，用机制激励人才，用法治保障人才”。第二，努力提升劳动者素质。加大对职业教育的投入，深化职业教育教学改革，努力提高教育质量。大规模开展就业培训，重点在就业能力、工作能力和职业转换能力上下功夫。建立开放有序的人才市场体系，鼓励民间资本、外资积极参与人才中介业务经营。建立健全人才及劳动力资源信息网，促进优势人力资源向优势企业集中。
九、坚持走环保和可持续发展道路。各级政府要充分认识产业转移与污染转移间的辩证关系，承接产业转移不能再走先污染、后治理的老路，把可持续发展理念贯穿于产业转移与承接的整个过程中。首先，出台相应的审批、管理条例，严把产业转移准入关。积极推动节约型产业转移或转移产业的节约型发展。其次，加强承接产业转移的统筹规划，根据不同区域的主体功能定位，制定差别化的技术和市场准入标准。对重工业和化工、制革、冶炼等污
染性行业产业集群，要建立循环经济产业园区，实行统一管理、统一治理。第三，完善环境经济政策手段，重视引入环保新技术，鼓励企业的环境友好行为，引导企业将污染控制、节能减排降耗贯穿于生产经营的全过程。（作者单位：国家发改委投资研究所）
