论新农村建设主导与主体的良性互动
XXX（作者姓名）
（山东科技大学文法学院 山东 青岛 266510）
摘要：在社会主义新农村建设中，政府主导与农民主体性功能的发挥是互动的。政府主导是充分发挥农民主体性作用的必要条件；富有主体性的农民是政府发挥主导作用的载体和决定性因素。实现新农村建设主导与主体的良性互动，须遵循以民为本、职责明确及多元化原则，构建市场型政府，并不断增强农民的自组织能力。
关键词：新农村建设；主导；主体；互动
以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为总体目标的社会主义新农村建设，是党中央在我国总体上进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段后，为解决“农业、农村、农民”问题，统筹城乡发展和全面建设小康社会，提出的重要战略举措，是需要政府、农民及其他社会力量共同参与，并形成良性互动才能完成的庞大的系统工程。无论从理论上分析还是在实践中观察，新农村建设的主导者——政府与其主体性力量——农民之间的关系如何，能否实现良性互动，是影响整个新农村建设系统功能的关键。那么，新农村建设中政府与农民究竟是何种关系？怎样实现二者的良性互动？本文试作初步探析。
一、新农村建设主导与主体的互动关系
社会主义新农村建设中的政府主导，是“为有效克服农民生产资料分散、信息技术缺失、思想观念滞后、生活方式落后等不足，政府从政策、产业、市场、思想观念、文明意识等方面动员、组织、引导农民开展社会主义新农村建设的过程。”需要指出的是：政府主导既非大包大揽、越徂代疱式的“主办”，也非被动应对，无为而治。社会主义新农村建设中的农民主体，是指农民既是新农村建设的实践主体，也是新农村建设的价值主体，是实践主体与价值主体的统一体。新农村建设的各项工作无一不需要农民的参与，新农村建设的成果理所当然为农民享用。然而，对于现实的个人来说，人和主体并不是完全等同的。只有具备主体性的人，才能成为活动的、现实的主体。我们所讲的农民主体是具备主体性的现实主体。在社会主义新农村建设中，政府主导与农民主体性功能的发挥是互动的。
1、政府主导是充分发挥农民主体性作用的必要条件
（1）激发和保护农民的主体性，离不开政府主导下的制度创新。以科斯和诺斯为代表的新制度经济学派认为，制度是人们所发明设计的对人们相互交往的约束，由正式规则、非正式约束（行为规范、惯例和自我限定的行为准则）和它们的实施机制构成。制度的替代、转换和交易构成制度变迁或制度创新。在资源要素禀赋既定的条件下，积极合理的制度创新可以降低因信息不对称、外部性、机会主义而产生的交易的不确定性，从而降低交易成本；可以产生有效的激励机制，强化各类市场主体的主体性；可以为企业、个人、家庭提供一个规范的合作环境。我国的改革开放就是制度创新的过程，广大农民因此而获益匪浅，主体性明显增强。但是，由于传统制度的惯性及社会强势集团的影响，在国家的政治、经济和社会生活中，农民的弱势地位并没有根本性改变。我国二元社会的特征依然明显，工农差别依然存在且呈不断扩大之势。“改革开放以来，我国农民自由有余而权利不足，在各类强势集团话语的压制下，农民等弱势群体丧失了
[3]表达个体权利的机会和舞台”。而“贫困主要是对基本能力的剥夺和机会的缺失，是因为交换权利的恶化，
而不仅仅是因为低收入”。[4]可以说，新世纪党和国家提出并实施的新农村建设战略，本质上就是要通过制度创新，进一步提升农民在国家和社会生活中的主体地位，更好地激发和保护其主体性。正如其他制度创新一样，此类制度创新也是对不同利益集团利益组合关系的调整，各利益集团自然会根据自身利益的损益预期而支持或反对制度变迁。在此过程中，拥有5亿之众的中国农民很难占据上风。因为“较小的集团常常能自愿组织起来采取共同行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点。所以，‘特殊利益’小集团，或者说‘既得利益者’具有异乎寻常的力量。”[5] 而“在社会稳定和政府在社会集团中处于强势地位的情况下，影响制度变革的关键变量就是政府。”[6]所以，农民要想通过制度创新提升自己的主体地位，必须倚重政府。通过制度创新维护社会公平，也是政府的职能之一。正如享运顿所说：“城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距 1 [2][1]
的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。”
（2）激发和保护农民的主体性，离不开政府提供的公共产品。从宏观层面看，“社会主义新农村建设”本身就是公共产品，具有非竞争性和非排他性的特征，即：广大农民在享受新农村建设成果时并不影响其他人包括城镇居民从该产品中获益，新农村建设成果的边际使用成本为零；新农村建设成果也不能排除其他潜在使用者使用该产品。从新农村建设自身看，其内容既涉及到道路交通、信息通讯、供电供水等生产生活设施的建设，也涉及到农村教育、科技、文化、医疗卫生、体育等公共事业的振兴。此类公共产品的生产与供给对农民主体性具有重要影响。没有良好的生产生活设施，农民很难履行新农村建设实践主体的职责；没有城乡统一的教育医疗和社会保障，农民作为新农村建设价值主体的角色无从体现。而对于公共产品的生产和供给，无论是自由主义的政府职能论还是干预主义的政府职能论，都强调政府应起主要作用。分析世界各国尤其是发达国家政府行政的经验也可以发现，为社会提供健全优质的公共产品是各国政府行政的共同的基本内容。在现实生活中，即便农民自己也认为新农村建设离不开政府的主导，农村社会保障和教育事业尤其需要政府的支持。在叶敬忠、杨照等人的调查中，70.2%的被调查农民和65.2%的被调查村干部一致认为“新农村建设主要靠政府”。61%的被调查者认为政府应首先解决孩子的学费负担，以及农村看病、养老、基本生活保障等社会保障问题。
（3）激发和保护农民的主体性，离不开政府的宏观协调和必要的财政资助。农民是主体并不意味着农民的认识和决策就完全正确。更何况新农村建设涉及经济、政治、文化、社会各个领域，需要协调农村内部、城乡之间乃至国际间的各种关系，处理农民生产、生活中出现的各种矛盾„„，农民没有足够的条件和能力处理如此繁杂的事务，只能由政府出面进行宏观协调或组织。此外，新农村建设同样需要投资作为保障。据调查测算，完成新农村建设的“六通、五改、两建”等13项工程的待建项目（不包括已建成项目），所需投资平均到每个农户约为8265元，农民愿意承担其中49.7%的费用，希望政府补助的比例为50.3%（约为4158元）。以此为标准，按2004年农村统计户数计算，全国完成上述13项建设项目，需要2.05万亿元投资，其中农民只能承担1.02万亿元，剩余的1.03万亿资金则需要社会、政府筹集。[9]由于上述项目普遍属于公共物品，缺乏市场盈利性，故以市场吸引社会投资的难度较大。因此，农民建设新农村，离不开政府的资助。
2、富有主体性的农民是政府发挥主导作用的载体和决定性因素
（1）只有以农民的实践为载体，才能充分发挥政府的主导作用。人民群众既是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者，还是变革社会的决定性力量。由党和政府主导制定和实施的社会主义新农村建设战略，既有发展生产、增加物质财富以改善人民生活的任务，也有“乡风文明、村容整洁”的精神文明建设要求，还有实现“管理民主”的民主政治追求„„凡此种种，无一不需要广大农民群众的参与；只有农民把政府的外源支持内化为自己的建设承诺，进而外化为建设实践，才能实现政府政策、规划、组织协调、资金的价值目标；离开农民这一实践主体，政府的政策无论怎样科学、规划无论怎样合理、协调组织无论怎样得力、资金保障无论怎样充沛，都将是“纸上谈兵”，其主导作用根本无从体现。可以说，政府主导作用的大小，取决于农民是否成为了真正的实践主体。
（2）只有以农民为价值主体，才能体现出政府作为新农村建设主导者的价值。需要是激发人们生产积极性的关键。人类社会发展的过程就是“需要——生产——新的需要——新的生产”的循环往复过程。“农民由于传统自然经济养成的习惯，轻易不相信各种许诺，必须有看得见的利益才愿意为之奋斗。事实上，农民革命的阶级觉悟或自觉性，也是在得到了利益实惠时才树立起来的”。[10]新农村建设能否得到农民的认可，政府的主导能否唤起群众的响应和支持，关键看政府在新农村建设中是否真正做到了以农民为价值主体，是否真正把保护农民的根本利益作为新农村建设的客观价值标准，是否把符合农民的意愿作为新农村建设的主观评价依据。20世纪以来，无论是梁漱溟的“乡村建设运动”，还是晏阳初的“平民教育”试验，及至卢作孚的关心乡土„„，之所以成效甚小，一个重要原因在于没有准确把握农民的需要，农民没有成为真正的价值主体。新时期，中国共产党领导的社会主义新农村建设，只有重视前车之鉴，才能避免重蹈覆辙。[2]
（3）农民参与是提高制度合理性、合法性和效率性，规避“政府失灵”的有力保障。政府不是万能的。“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了”。（萨缪尔森1992）受决策信息不完备和政府官员私利动机的制约，新农村建设示范点的选择不合理，没有把新农 2 [8][7]P67
村建设所带来的公共福利给予那些真正需要关怀或帮助的村庄和农户；一些官员把新农村建设搞成了新一轮的“政绩比赛”；政府难以准确预期和评估农民对新农村建设的反应，使得政策的后果具有不确定性。这都影响着政府行政的公平性和效率性。实践证明，充分发扬民主，扩大制度讨论的参与范围，是减少决策失误，降低信息成本和不确定性，提高制度合法性、合理性、效率性，维护社会各方利益的有效方法。在宏伟的中国新农村建设中，农民处于实践一线，对信息的把握更直接、更全面，只有认真听取农民群众的意见、建议，才能增强制度的合法性、合理性，提高政府决策的科学化水平；只有农民群众参与监督，才能防止政府官员的私利动机，减少新农村建设中的形象工程；只有依靠农民群众的信息反馈，才能不断提高新农村建设各项制度的效率性，规避政府失灵。
总之，走内源发展之路的新农村建设既需要激发和保护农民的主体性，也需要充分发挥政府的主导作用。其中，农民的主体性作用是新农村建设的决定性因素，任何农村建设的源动力都来自农民；政府主导是新农村建设的必要条件，对农村建设起着辅助性作用。农民主体性作用的发挥离不开政府的外部干预，而政府的外部干预只有转化为农民的内源建设动力才能发挥作用。
二、实现新农村建设主导与主体的良性互动
各地正在推进的新农村建设，尽管成效显著，但也存在一些问题，其中最突出的是新农村建设主导与主体的关系没有得到妥善处理。政府主导面太宽，几乎主导着新农村建设宏观与微观的各个方面；农民的主体作用没有得到很好的体现，可自主作为的领域太小。[11]这种主导者作用过强而主体作用太弱的力量格局，不仅不利于新农村建设的顺利推进，反而可能引发新的利益冲突。笔者认为，解决这一问题，实现新农村建设主导与主体的良性互动，须遵循以民为本、职责明确及多元化原则，构建市场型政府，不断增强农民的自组织能力。
1.原则
（1）以民为本
如前所述，改善农民的生产、生活环境，努力增加农民收入，增强农民参政、议政及民主管理、民主监督能力，彻底解决“三农”问题，是新农村建设的出发点和归宿。因此，在处理新农村建设主导与主体关系时，必须以民为本。具体而言，在决策过程中，尤其是事关农民直接利益的决策，必须经过农民的民主讨论，虚心听取农民群众的意见。各级党政干部特别是基层干部应学会做民意的提炼者和升华者。从农民的角度，用农民的标准和知识来认识农村发展中的一些问题。退而言之，我们可以怀疑农民的文化程度，但不能怀疑他们对现状与自身的了解，不能无视他们作为自我行为决策者的角色。在新农村建设规划实施过程中，要切实维护农民的权益。在村庄整治、民居改造等问题上，必须充分尊重农民意愿；在涉及农民出资出劳的项目时，政府须考虑农民的经济和心理承受能力，量力而行；即使那些让农民长期受益而近期受益较小的项目，也应向农民说清楚，真正取得农民支持。由于“本本上的法律并不总是与实际中所运用的法律相一致，甚至在执意主张用法治进行管理的社会中，也还是存在着权力失控的飞地”。[12]所以，新农村建设的各项工作都应置于农民的监督之下。要把是否符合农民而非党政官员的意愿，是否增进了农民的福祉而非党政官员的政绩作为新农村建设的评价标准。
（2）职责明确
职责明则定位准，定位准才能实现整体性功效。作为新农村建设系统中的基本构成要件，政府和农民的职责显然不同。从总体上看，政府在新农村建设中的主导作用侧重于维护农民的主体地位；规范农民作为新农村建设主体的行为，使主体行为更加符合科学发展观的具体要求，更有利于和谐农村目标的实现；为主体创造一个更加公平、有序的竞争环境；积极介入主体功效有限的地方，减少或不介入主体作用理想的领域。具体而言，在农村基础设施建设（如道路、通讯等）、农村社会事业（如教育、卫生、社会保障等）、农业基础设施、农村扶贫济困救灾、农业科技推广、动植物疫病防治、农产品质量安全体系建设、农产品市场信息等方面，政府应积极作为；而涉及村庄内部的规划及村庄周边环境的改善等问题，则应以农民集体通过合作方式，共同努力解决，政府只须为其提供必要的规划服务、培训服务、技术服务等；至于农民增收问题，则应主要依靠农民自身，政府只要为农民创造平等的就业政策环境和各种促进性服务即可。[13]
（3）多元化
我国幅员辽阔，各地农村一般都具有明显的异质性特征，这种特征不仅表现在其经济、社会、文化的
3千差万别，还表现在其主体——农民的思想、认识、经验、传统、习俗等方面的迥异，同时还包括其自然条件的不同。面对这种多元化的现实，各地新农村建设方案的选择，政府主导与农民主体作用的内容、方式、侧重点、优先序等，自然应该是多元化的，而不应该是有些地方的决策者及技术人员崇尚的所谓“统一规划、统一设计、统一实施”的思路。并且，新农村建设涉及到农民、村干部、县乡干部等诸多利益相关者，在现实生活中，他们在社会属性、生活经历、组织化程度等方面所存在的不连续性，往往会导致其价值观念、知识、权力、兴趣、需求的异质性，进而导致其对同一事物——新农村建设具有不同的利益追求。这种多元的社会行动者在多元的现实基础上的互动必然产生多元化的结果。叶敬忠、杨照等人对甘肃、河北、江苏、湖南等四个省8个样本村的调查也证明了这一点 [8]。因此，新农村建设的结果只能是千村千面、百花齐放，而不可能是千篇1律。在社会主义新农村建设中，各地农民、各级政府必须牢固树立多元化理念，遵循多元化规律。
2、基本路径
（1）转变政府职能，构建“市场型政府”。“一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利。那么这个政府便是一个市场型政府。”培育政府的公共服务理念，强化其公共服务职能，构建“市场型政府”，是我国发展社会主义市场经济的客观要求。应该说，改革开放三十年来，我国各级政府在转变职能方面做了大量工作，也取得了一些成效，但与“市场型政府”的目标要求仍有不少差距。在一些领域，政府行政的理念、手段、方式等仍带有计划体制的特征，政府职能“缺位”、“越位”等“错位”问题依然存在。表现在新农村建设工作中就是：政府要么客观上干预甚至“剥夺”农民的主体权利，管了许多不该管也管不好的事情；要么放大农民的职责，凡事任由农民自己苦干，该管的事情不管。这当然不利于实现二者的良性互动。笔者认为，当前实现政府主导与农民主体良性互动的关键在于按“市场型政府”的要求尽快转变政府职能，使其准确定位。
在我国，公共利益、国家利益与公民个人利益在本质上是一致的，各级政府不是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，而是为人民服务的“公共政府”，即政府所处理的事务必须是公共事务而非私人之事；政府的唯一目的是实现公共利益而非自身利益；政府的行为必须是体现公共意志的制度性行为而非自发性行为。在社会主义新农村建设中，既然农民是主体，政府行政就必须充分尊重农民意愿，以服务为主要职能，重点服务于保护农民的主体地位和权利，增强农民的主体性意识和能力，健全各项制度并将自身行为置于制度约束之下，接受群众监督，并为新农村建设提供必要的公共产品；与农民群众建立相互信任、相互尊重的和谐关系，使农民拥有更多的决策权，在相互支持与信任中共同发现问题、分析问题、解决问题。
（2）提高农民的组织化水平，增强其集体行动能力。
由于不同利益集团的“议价能力”不同，甚至差距悬殊，市场机制不可能为社会中的各个利益集团带来公平的结果。而“改革要想成功，必定要把农民动员组织起来。改革法令只有通过那些致力于执行它们的组织变得制度化时才会有效”。 [7]P364我国农民的组织化程度不高，集团行动的能力不强。村民委员会是法定的村民自治组织，是农民群众的“代言人”，农民利益的维护者，但在一些地方却异化成了基层政府的“代理人”，带有明显的“准政府”色彩；真正属于农民自己的维权性民间组织的发展严重滞后。可以说，当前我国农民尤如散居于辽阔土地上的诸多“土豆”，其声音因过于分散而倍显微弱，很难与其他利益集团形成合法的冲突。这不仅使农民难以捍卫自己的权利，导致地方专制主义盛行，而且国家也要付出巨大的治理成本。要改变这种局面，就必须尽快提高农民的组织化水平，强化其集体行动能力。
提高我国农民的组织化水平，增强农民集体行动能力，一要国家确立“多中心治理”的理念，改变过去层级节制，政府“单中心”管理和控制乡村社会的行为习惯，确定“参与式发展”模式，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多个领域充分发挥基础性作用，恢复草根民主和公共精神。[15]二要进一步健全村民自治制度，剥离村民委员会作为基层政府“代理人”的职能，使其真正履行村民“当家人”的职责，杜绝政府干预村民自治事务的各种现象。三要重视培育乡村社会资本，努力营造一个邻里关系融洽、合作意识强，村民之间平等、自由、互惠、民主的参与网络，和以契约为基础，干群关系和谐的乡村社会资本环境。四应引导农民在自身合作的基础上，成立民办、民管、民受益的民间组织，鼓励农民成立维权性组织，整合各种村域内的组织资源，并通过法律、制度规范民间组织的组 4 [14]
织行为，保护农民参与组织、开展维权活动的权利。五要通过提供更为健全的公共产品，尤其是公共教育资源和各种信息服务，提高农民的科技文化素质，改变部分农民“等、靠、要”的惰性思想，强化其自立意识和能力，造就“有文化、懂技术、会经营、守法纪、讲文明”的新型农民。
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XXX（1979——），男，山东单县人（籍贯），山东科技大学文法学院教授，主要从事“农业、农村、农民问题”研究
