编者按：按照国务院部署，今年起，农村低保制度将由试点地区扩大到全国农村。农村低保成为一种制度性安排。农村“低保新政”犹如温暖的阳光照耀到贫困农民身上，为广大农村贫困人群拉起一道最低生活保障“安全网”。目前，人们最为关注的是农村低保资金哪里来？低保对象如何确定？低保制度如何做到规范管理运作？还有哪些问题需要及时解决？为此，本刊记者分赴农村低保先行一步的福建、山东等地进行了实地调查。
记者在基层采访发现，农村低保制度确实保障了贫困农民的吃饭问题，但他们仍然面临教育、医疗等方面的困难。基层县乡由于财力所限，也呼吁资金来源更加多元化，多管齐下提高救助水平。
据调查，目前农村低保工作进展很大，但是实际运作中也遇到一些新的制约因素，归纳起来大致为以下几个方面。
保障对象多与补助资金少的矛盾
记者在采访时发现，不少农民抱怨当地的低保政策不公平，很多困难户享受不到低保救助，实际上就是因为基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重限制了农村低保的覆盖面。
吉林省德惠市边岗乡民政助理车万峰说，去年普查，特困人口3200多人，占乡总人口8%。在实施低保过程中，指标只有1518人，有接近一半的贫困人口享受不到低保。“都是贫困户，都符合低保标准，有人能得到救助，有人就得不到，引发了很多矛盾。”他说：“每年一到快要发低保金的时候，那些困难户整天到处追我，我也没办法，资金是有限的，指标只有那么多。”
越是经济欠发达地区，贫困人口越多，需要投入的低保资金就越多。吉林作为粮食大省，很多产粮大县多年来财政一直困难，没有能力对低保资金进行配套，资金短缺限制了农村低保的覆盖面，难以实现应保尽保。
吉林省民政厅的统计数字显示，吉林这个农业大省，有57%以上的人生活在农村，农村特困人口达120万，占农村人口总量的7.7%。由于筹措落实低保金极其有限，目前吉林省仅将42万户共80万人纳入农村低保范围内，还有近40万农村贫困人口未纳入农村低保、农村五保等保障制度内。
吉林农村的低保户，不少是因病所致，他们丧失了劳动能力，没有任何收入渠道，每月的低保金对于他们来说只能买点药，日常生活还是非常艰难。
梅河口市海龙镇大榆树村有20多个低保户，村主任廉诚金说，低保户多是有病的，岁数大的，子女不在身边的，低保金对于他们来说确实很重要，但是不够用。村民刘玉琴今年66岁，一个儿子在车祸后变成了植物人，两个女儿一个嫁走了，另一个在外打工，她自己脑血栓、腰椎间盘突出，因为没有劳动能力，土地早已交回村里，基本没有收入来源。在刘玉琴家里，记者发现屋内几乎没有什么值钱的东西，垃圾散落在地上没人清理，屋内摆设杂乱不堪。见到记者，她捧着一个小药篮，里面堆满了各种廉价的药品，最贵的药也就十几元钱。
刘玉琴说：“国家给的低保金确实帮了不少忙，但也没解决根本问题，有时候一天打吊瓶就得花掉30多元，一年的低保金只能买一点药。”
吃饭财政与配套资金的矛盾
德惠市民政局低保中心副主任尹伟说，上面给的低保金其实不少，主要是地方财政没能力进行配套，只能“有多大锅下多少米”。据他介绍，去年上级财政给德惠市共拨付低保金500万元，要求地方按照低保户年人均不低于240元标准进行差额配套，按照1.6万人计算，大约需要配套380万元左右，地方实在没有能力，只配套了70万元。
吉林省民政厅低保处负责人谷艳芬说，近两年省政府每年拿出6900万元，地方财政列支配套资金，去年全省农村低保补差标准达到每人每年240元，今年准备提升到360元。谷艳芬表示，这个救助标准明显偏低，即使达到了年平均360元，仍然无法与城市低保的平均补差相比，维持低保对象的物质需要和基本生活仍有困难。
吉林省民政部门认为，对于经济发展相对落后、贫困人口相对集中的农村地区，国家应适当加大对农村困难群众的扶持力度，在低保资金上给予更多倾斜。
山东虽然是经济大省，但农业人口基数大。省内东西部发展不平衡，西部困难地区需要保障的人数多，实现应保尽保的压力仍然很大。
济南市历城区仲宫镇民政办主任陈汝峰说，仲宫镇年财政收入大约2000万元，有教师700多名，事业编制的干部200多名，公务员50名，离退休干部100多人，不算临时工就有1000多人要吃饭，以人均月工资2000元计算，一年就要2400万元。农村低保资金镇里承担20%，区财政承担80%，这样，乡镇每季度匹配5万元，一年20万元。按说这笔钱不算多，但全镇职工至今仍被拖欠工资人均6000元，财力有限。
对于地方财政配套问题，吉林省桦甸市民政局局长郑维忠认为，目前县级财政的状况已经到了极限，桦甸市的财政状况算好的，也只能维持吃饭，去年全市财政收入只有4.2亿元，还不如南方发达省份一个乡镇。“以目前吉林省县一级的财政实力，连开工资都勉强，根本没有能力去匹配低保资金。”他说：“建议国家在财政体制仍未理顺的情况下，不要再要求地方进行配套，一个是基层没有这个实力，结果只能是上有政策、下有对策，最终农村困难群众仍然得不到更多帮助。”
吉林省民政厅干部提出，低保资金是开展农村低保工作的关键，首先，在农村低保资金的筹集上，政府应加大财政投入，增加省级农村低保资金财政预算，建立农村低保资金的增长机制，将农村低保和城市低保统一研究，加大保障力度，努力实现应保尽保；其次，开设专门账户，建立统一的发放渠道。农村低保资金应列入各级财政的预、决算，各级政府建立农村低保的专门账户，由民政部门管理，统一调节分配。实现全省农村低保工作的“上统筹、下整合”，从而实现经办机构、服务网络和工作程序便民化、规范化和集约化，形成统一的网络体系，使救助对象不被遗漏，享受待遇公平。
工作任务重与工作人员少的矛盾
安徽省望江县政府干部严定芳反映，城乡低保实行动态管理，涉及面广、工作量大，但基层没有编制，没有专职人员，目前的农村低保工作主要由各级民政部门和基层村委会、社区承担。如安徽省望江县低保局只有两名工作人员，还兼顾城市居民低保、城乡医疗救助工作；乡镇民政干部一般只有1～2名；村撤并后村委会也只有5～7人，管理对象有四五千人。基层工作量大，涉及面广，工作难以应付。
华山镇政府民政办办事员刘萍说，镇民政办只有她一人负责低保工作，还要兼管残联、慈善、包村、招商引资等任务。她说，农民收入主要由种植、养殖、打工构成，核算核定收入情况难，应该经常走村串户走访调查，但是精力根本不允许。为此，区里掌握的标准是，宁松勿紧，宁可让困难户沾光，不让困难户吃亏。
对此，有的干部提出，为保证农村低保工作的顺利开展，应将农村低保工作经费和低保金社会化发放手续费列入财政预算给予保障，并配足乡镇、街道农村低保管理工作人员。为各地配备微机，运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集农村各类困难群众的基本信息，提高办事效率。
呼唤低保立法，避免工作随意性
有基层干部反映，目前建立农村居民最低生活保障制度只是依据上级的办法、意见等来执行，没有一部统一的法律，实际工作中存在随意性。一些农村干部说，从过去的“临时化”救济变为制度化低保是历史性的进步，我们更希望能够由现在的制度化走向“法制化”，通过立法确保低保的法律地位，有利于全面深入地推进农村低保工作。
农村低保的目的是保障那些遇到困难的人群，不是“养懒汉”的，这点要注意区别。基层干部分析，农村贫困家庭分很多种情况，主要由四部分构成：一是生理和智力有问题，家里缺乏劳动力的家庭；二是因病返贫或家里有子女上学负担重的家庭；三是因为各种自然灾害导致减产减收造成的贫困；四是农村的鳏寡孤独和已经丧失劳动能力而子女不在身边的老人。此外也有少数宁可受穷也不愿干活的懒汉。
不少基层干部建议，为了提高农村低保对象的社会救助效果，应该制定并完善与农村低保制度相配套的优惠政策，对农村低保对象在就医、就学等方面给予优惠或照顾，并对有劳动能力的救助对象给予就业扶持，鼓励其通过生产劳动脱贫自救。
温家宝主持国务院会 部署在全国建农村低保工作
中国农村低保政策性文件将出台
农村低保：可贵的一步
“农村低保”温暖亿万农民心
德惠市圆满完成城乡低保清理核查工作
吉林省民政厅 http://mzt.j日期：2010-12-23 来源： 吉林省民政厅l.gov.cn/
08:57:00
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为了进一步提升低保规范化管理水平和低保资金管理使用效能，根据省民政厅有关要求，德惠市民政局从7月份起，利用5个月左右时间，对德惠市低保对象进行了清理核查，现核查工作已基本完成。
此次清理核查工作由市政府统一组织，成立“城乡低保对象清理核查工作领导小组”，具体工作由民政局负责落实。清理核查前，召开了“全市城乡低保对象清理核查专项会议”，并下发了《德惠市城乡低保对象清理核查工作方案》、《德惠市城市居民最低生活保障实施细则》及《德惠市农村居民最低生活保障实施细则》，对基层参与清理核查人员进行政策理论、业务、流程和工作技能培训，为开展清理核查工作做好了充分准备。
在清理核查过程中，严格按照新政策、新流程，不走过场、不搞形式主义。重点清理了那些重复保障人员，有固定收入和有劳动能力保障人员，对于农村低保中，合户、分户、平均发放等问题进行及时纠正，对不符合条件的低保对象坚决予以清退。通过对低保户逐户逐人核查、比对，认真核算家庭收入，确保了核查工作取得实效。
本次清理核查后，实行新的管理模式，即“两级管理”、“三级联审”。所谓“两级管理”就是低保的申请、审批及日常管理工作全部由市、乡（镇）街道两级机构负责，村（社区）不再负责受理低保申请和审核工作；“三级联审”就是在民政局主导下，由市、乡（镇）街道、村（社区）三级组成“联合审查组”，共同公开评议、审批申请家庭的低保资格。按照新的管理模式，将对新纳入的低保对象，由街道、城乡居民最低生活保障中心工作人员共同入户核查，保证入户率，严把入口关，规范了我市的城乡低保工作。
核查工作完成后，民政局根据《吉林省社会救助档案管理办法》要求，按照统一标准和流程，建立纸质档案和电子档案，此次核查工作，民政局建立健全了责任追究制、监督巡查制度，严明工作纪律，分解责任，层层落实到人。
通过核查，从根本上解决低保工作中存在的问题，推进了低保工作向科学化、制度化、规范化管理的转变，全面实现了阳光救助，维护了社会公平正义。
德惠市“三项措施”开展农村低保对象核查工作
长春市人民政府 www.daodoc.com 2010-9-21 14:08:22 来源:德惠市人民政府
为了贯彻落实省、市民政低保核查、排查工作会议精神，确保此次核查、排查工作的顺利完成， 9月20日，德惠市惠发街道办事处就农村低保核查、排查工作做了具体的要求：
一是科学制定低保标准。2010年的农村低保对象在2009年（年人均收入低于1200元）排查的基础上，开展以户施保，实行动态管理。根据本地经济发展水平和群众生活水平的提高，要坚持大稳定、小调整的原则，适时、适度按季度进行调整，不断提高农村低保救助水平。原则上重点户要控制在30%以内，一般户70%。
二是合理确定对象范围。农村最低生活保障对象，是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是：硬性指标：
1、家庭成员有丧失劳动能力的，生活难以支撑的（不能是五保户）或家庭有两个重病（癌症、尿毒症、白血病或精神病）或重残的。
2、特定保障对象：（1）主要劳动力的视力、肢体有残疾或精神病的。或者是妻子、子女有上述症状的或家庭成员有重病的。（2）未满18岁的孤儿（未进五保的）、独居的特殊的老人（自己掌握），丧偶的离异的单亲家庭。在实施农村低保制度的过程中，一定要坚持客观公正、公平合理的原则。这次低保核查、排查以09年为基础，兼顾10年新申请的。各村在确定低保对象范围时，一定要真正把那些群众公认确实需要救助的困难群众纳入保障范围，坚决防止搞暗箱操作或个别人说了算。今年的低保工作以村为单位，统一核查、排查、统一公示，要求全村平衡，不能把指标发放到社。这次核查、排查，要坚持以户施保的原则，特殊户可以单人施保、杜决并户施保。坚决把那些不应该进来的全部核查、排查掉，今年的低保不能与子女升学、泥草房改造挂钩。
三是着力规范政策操作。
（一）要钻研业务，做好政策宣传。
（二）要重新入户核查、排查。(三)要实行阳光操作，公开透明。从办事处到村，都必须向社会公布低保政策、低保对象、低保标准、低保水平等有关信息，建立严格的公示制度。
（四）要研究新情况，解决新问题。增强信心，积极应对，推动低保核查、排查工作深入健康地发展。
农村低保资金要实行社会化发放，以 “存折”的方式直接发放到户。今年低保“存折”发放将由市低保中心直接发放到低保户手中，坚决杜绝二次分配现象发生。
近年来，集安市以规范管理为主线，健全机制，阳光操作，进一步完善农村低保制度，不断加强农村低保管理，使得全市农村低保工作逐步走上正轨，群众上访现象明显减少。
一是规范农村低保金发放和管理。为保证农村低保补助金及时、足额发放到农村低保户手中，2007年制定下发了《集安市农村低保金社会化发放工作方案》，对全市农村低保金实行社会化发放，低保金存折和低保证由低保户本人保管，低保户可随时到当地邮政银行领取低保金，确保农村低保金不被挤占、挪用、截留和滞留。2009年，根据上级有关文件精神，结合该市实际，又制定出台了《集安市农村居民最低生活保障金按季发放工作方案》，将农村低保审批程序由原来的每年审批一次改为每季审批一次，低保金由原来的每年发放一次改为每季发放一次，使符合条件的农村困难群众能够及时被纳入低保范畴，农村低保户能够及时领取到低保金。
二是加强农村低保工作人员业务培训。为了增强农村低保工作人员的业务素质和工作能力，提高农村低保工作效率和工作质量，通过召开农村低保工作调度会、举办低保工作培训班等形式，组织乡镇民政干部学习农村低保工作相关政策和规定，使之熟练掌握农村低保审核、审批、低保金发放、档案管理和信息化管理等方面的工作程序和工作方法。2005年以来，共举办18期，培训700余人次。
三是建立健全农村低保档案。根据《吉林省农村居民最低生活保障档案管理办法》，从2005年起，采取以村为单位、一户一卷的方式，由专人负责，将全市农村低保信息归档立卷，全面建立农村低保管理档案。
四是强化农村低保政策引导。在各乡镇（街道）和村委会都设置了农村低保服务指南公开板、农村低保办理流程公示板和农村低保永久公示板，并印制下发了《农村低保服务指南宣传册》，让所有农村居都能了解掌握农村低保相关政策和申请、审批程序，保证群众在低保评议中的知情权、参与权，充分发挥社会监督作用，增强了农村低保工作的透明度。
五是民实行农村低保信息化管理。从2008年开始，在全市各乡镇（街道）全面开展农村低保信息化建设，实现了农村低保省、市、乡镇、村四级网络化管理，农村低保对象的审批、审核、变更、取缔等全部通过信息系统完成，使农村低保管理工作更加规范、便民。
六是完善农村低保动态管理机制。在逐年提高农村低保标准和补助水平的同时，对农村低保对象实行动态管理，做到低保对象有进有出，补助标准有升有降，实现分档补助、分类施保。2010年，共取消不符合农村低保条件的783户、1562人，同时，将符合农村低保条件的家庭及时纳入农村低保对象管理，共新增农村低保对象727户、1438人。集安市现有农村低保对象4588户、8434人，基本实现了应保尽保、应退应退。
九台农村低保对象重新检查及低保金按季度发放方案
城子街镇农村低保对象重新检查 及低保金按季度发放方案
根据《吉林省农村居民最低生活保障金按季度发放的方案》为有效地保障农村贫困群众的基本生活，完善农村最低生活保障制度，建立城乡一体的居民最低生活保障金的发放办法，按照九台市民政局的要求，结合我镇的实际，从2009年开始将最低生活保障金（低保金）发放方式调整为按季度发放，具体方案如下：
一、指导思想及工作目标
以关注民生为主线，以规范化管理、优质服务为主题，以动态化管理，应保尽保为目标，重点解决工作制度不健全、不完善及对象不准确，轮留享受，拆户拼户以及关系保、人情保等问题，全面提升我镇农村贫困居民的保障水平。
根据上级有关政策，对照检查农村低保申报、审批管理工作，严格履行个人申请、村级评议、乡镇审核把关、委托村委会公示等工作程序，落实具体人员和责任，切实加强监督管理，确保做到公开、公正、公平。
二、最低生活保障标准及按季度发放时间
依据2009年农村人均纯收入和吉林省统计局驻九台市农村居民生活调查队对农村居民最低生活消费水平的测算，据此确定我市2009年农村居民最低生活保障准为人/年1，200元。
三、农村低保对象审核、审批方式
为进一步加强农村低保对象的管理，自2009年起，在全市实行农村低保对象动态管理，分类审核制度，对重点低保户每年审核一次，对一般保障户每半年审核。对农村贫困家庭实行登记备案制度，农村贫困家庭可以随时申请享受低保待遇，每个季度民政局审批一次。村委会和管理审批机关自接到申请人书面申请之日登记备案，并在三个月内完成审批手续，从审批之日的下一个季度起发放低保金。各乡镇（街道）在评审低保对象时，按照低保相关政策，由个人申请，入户调查核实低保评议小组初审、村民代表会议评议、乡镇（街道）审核，市民政部门审批、两榜公示的程序，采取家庭收入核算和民主评议相结合的方式审批，确保农村低保对象在动态管理下的应保尽保。
低保金的发放方式为按季发放，每年四次，每季度第一个月1——20日为发放时间，全部由邮政银行实行社会化发放。
四、方法步骤
（一） 成立领导组织：
镇里成立以张书记为组长，李沛良、马景志、隋利、杨郁发为成员的领导检查小组。 各村必须成立三个组织并要求上墙：
1、领导小组：以支部书记为组长，村委会成员、人大代表、包村干部等组成的5人小组。
2、民主评议组织7人以上。主要是两委成员、群众代表、人大、政协代表等。
3、家庭收入核算小组：以村会计等3人组成。小组成员必须入户核查。
（二） 进行民主评议
1、坚持书面申请的原则，乡镇委托村委会在受理低保户申请时，必须提醒申请人提供书面申请要件，否则不予受理。
2、坚持入户走访原则，凡提出申请的贫困家庭，村及包村干部必须坚持逐人审查，了解掌握家庭隐形收入和外出务工人员收入情况，公平合理的核实当年的家庭收入。
3、坚持调查取证原则。乡镇和村委村对申请理由要严格审查，必须坚持索要，并查验低保家庭成员的相关证明，主要包括：大病、重病、外出务工收入证明，子女就读学校，服役部队证明，家庭因突发事件重大支出证明等。
4、低保信息公开原则。凡有低保户、申请、审批、权利、义务、动态管理等信息全部公开。
5、坚持两榜公示原则。村评议后上报镇审核后，第一次张榜公示，市审批后进行第二张榜公示，无异议后，方可领取低保金。
（三）有下列情况之一的人员及家庭不能列入保障范围。
（1）有正常劳动能力，在法定劳动年龄内，无正当理由不参加劳动而造成家庭生活困难的； （2）法定赡养人、抚养人有赡养、抚养能力但不履行赡养、抚养义务导致生活困难的； （3）近期购买商品房、高标准新建或装修住房的； （4）安排子女在义务教育期间自费高价择校就读的； （5）有赌博、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难的； （6）违反计划生育政策未作处理的；
（7）经市（州）、县（市）民政部门认定的其它不能享受农村低保待遇的。
（四）时间按排
为确保农村低保金按季发放和审核审批工作的顺利进行，理顺按季发放资金的渠道，做好按季度发放工作，采取以下五个阶段，有序实施。
第一阶段：全面准备阶段（2009年3月20日——4月11日）。 主要任务：
1、制定工作方案。重新确定2009年农村最低生活保障标准，调整社会化发放时间，做好前期准备工作，明确任务，落实责任。
2、动员部署，召开镇里农村低保重新评议工作会议，对村级人员进行培训。
3、广泛宣传，让广大农村干部群众全面准确了解有关政策、规定及程序，增加农村低保工作的透明度。
4、做好组织保障。成立以乡镇、村行政一把手为组长的低保工作领导小组，确定低保评议小组成员5-7人。各单要上墙。
第二阶段：检查阶段（4月1日——4月20日） 主要任务是：
1、在2008年农村低保对象核查排查的基础上，开展以户为单位的农村低保对象核查工作。全面实行动态管理。做到对象准确，有进有出，补助标准合理，有升有降，摸清底数，实现应保尽保。
2、以实名制以户为单位将符合农村低保条件的对象，由乡镇进行实名制审核，以审批表相应信息为准，做到清晰准确，并输入计算机逐级上报。
3、各乡镇（街道）按分类施保分档救助，重点保障对象设三档（重点一档、重点二档、重点三档），一般保障对象设四档（一般户四档、一般五档、一般户六档、一般户七档），重新核查，确定的保障对象要注明救助的档次。
4、人员资金标准，各乡镇（街道）负责对低保户的户口簿审核，重点查验按户保障是否有拆拼户的问题，对原定各档次的人员，补助资金只减不增。
5、各乡镇（街道）在5月3日前将核查重新确认的保障对象（履行审批手续上报市民政局审批）。 第三阶段：审批发证（2009年5月25日——5月30日） 主要任务是：
在核查的基础上，按个人申请、入户调查核实、低保评议公示审核、审批的程序确定救助的人口、档次，由乡镇（街道）组织发放低保证和银行存折，并将农村低保对象名册（电子文本）和统计表上报市民政局。 第四阶段：发放低保金（2009年6月1日至6月20日） 主要任务是：
从2009年6月1日开始按核查后新确定的低保家庭实际人口救助标准发放低保金，农村低保金实行以户主实名制，将第二季度的低保金进行发放。
第五阶段：检查验收总结阶段（2009年7月1日至7月31日） 主要任务是：
1、各乡镇（街道）组织自查，内容包括农村低保对象审批发放手续是否完善，所评定的低保对象是否准确，保障金是否合理，低保折是否按时间发放低保对象手里。
2、市民政局成立检查小组对全市进行统一检查指导。 具体要求：
1、提高认识，加强领导，落实责任。
重新检查农村低保对象的工作时间紧，任务重，政策性强，难度大。关系到贫困居民的切身利益。要强化各项措施，以各村支部书记为第一责任人，以维护农村稳定，积级稳妥推进为出发点。村书记要统领全部工作程序，负责到底。
2、做好宣传和政策解释工作。
评议工作要本着公开、公平、公正的原则，让百姓有知情权，了解政策，掌握政策，把问题解决在萌芽中。
3、低保户要整户进，不能拆户、拼户，以户口本为准，对采取虚报、瞒报、伪造材料得到待遇的，一经查实严肃处理，追究邻导责任。
4、实现分类施保，分档补助，重点档为1-3档，一般户为4-7档。
对各村有挤占、贪污、挪用低保金或其玩忽职守、徇私舞弊行为的人员要追究其刑事责任。
5、建立管理制度
各村要对低保对象档案管理和贫困家庭情况备案并报民政办，镇低保工作人员的岗位责任人是马主任，村村都要有专人负责，按照分类救助，分类管理，实行定期抽查和检查，实现动态管理，应进则进，应退则退，应保尽保。
